Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

2. Marco político - institucional

2.1. Marco normativo para la igualdad sustantiva 

Impulsar la equidad de género constituye uno de los acuerdos globales en los que se enmarcado Uruguay. Existe un robusto herramental normativo a nivel internacional que señalan la importancia de realizar avances sustantivos en materia de igualdad, y mandata a los estados parte a realizar acciones en la materia. Se destaca como marco general la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y su protocolo facultativo, la Declaración y Programa de Acción de Viena de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, los Objetivos de Desarrollo Sostenible a 2030 y en particular el ODS 5 centrado en la igualdad de género, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) que introduce la perspectiva de género como lineamiento y un conjunto de convenios referidos al trabajo y la equidad de la Organización Mundial del Trabajo (OIT)[1]. A nivel regional la Convención para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer de la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Resolución N° 84/00 del MERCOSUR y el reciente Compromiso de Tlatelolco que establece una década de acción para la igualdad sustantiva y la sociedad del cuidado 2025 – 2035 de la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe. 

Uruguay ha sido parte de todos estos acuerdos internacionales, con un rol activo en la agenda de género en la región y el mundo. Como correlato de esa posición en la escena internacional, a nivel nacional, el principal marco normativo para la igualdad sustantiva es la ley de N° 19.846 de Obligaciones Emergentes del Derecho Internacional de los Derechos Humanos de 2019, orientada a garantizar la igualdad y no discriminación entre mujeres y varones, comprendiendo la igualdad formal, sustantiva y de reconocimiento, que actúa como marco general en materia de género. 

Junto con esta norma general, orientan el quehacer del Estado y la sociedad en materia de género leyes sobre dimensiones específicas de la injusticia de género, como: N° 16.045 sobre igualdad de trato y oportunidades para ambos sexos en la actividad laboral de 1989; N° 17.386 de Acompañamiento a la mujer en el preparto, parto y nacimiento de 2001; N° 17.514 de violencia doméstica de 2002; N° 18.426 de Salud Sexual y Reproductiva de 2008; N° 18.561 de acoso sexual en el ámbito laboral y en las relaciones docente – alumno de 2009; N° 18.987 de interrupción voluntaria del embarazo de 2012; N° 19.075 de matrimonio igualitario de 2013; N° 19.161 de Subsidio por maternidad y fijación de subsidio por paternidad y subsidio para cuidado del recién nacido de 2013; N° 19.167 de Reproducción humana asistida de 2013; N° 19.530 de salas de lactancia materna de 2017; N° 19.580 de violencia hacia las mujeres basada en género de 2017; N° 19.648 integral para personas trans del año 2018. 

Desde una perspectiva interseccional y de enfoques transversales, las leyes: N° 17.823 Código de la Niñez y Adolescencia de 2004; N° 19.122 de Fijación de disposiciones con el fin de favorecer la participación en las áreas educativa y laboral, de los afrodescendientes de 2013; N° 19.353 de Creación del sistema nacional integrado de cuidados (SNIC) de 2015; N° 19.973 de Regulación de políticas activas de empleo dirigidas a favorecer el acceso a una actividad laboral remunerada, de los jóvenes entre 15 y 29 años, trabajadores mayores de 45 años y personas con discapacidad de 2021. 

Los marcos normativos para la igualdad, se materializan en el país a través de estrategias, planes y programas orientados por los principios de la Ley 19.846 (Art. 6), a saber: 

A) Prioridad de los Derechos Humanos; 

B) Integralidad; 

C) Inclusión; 

D) Participación ciudadana; 

E) Transparencia y rendición de cuentas. 

Y sus lineamientos generales (Art. 7): 

A) Modificación de los patrones socioculturales;

B) Fortalecimiento de la autonomía económica de las mujeres;

C) Reforzamiento de la prevención y combate de la discriminación;

D) Acceso a una educación libre de discriminación; 

E) Acceso integral y con equidad de los servicios de salud;  

F) Reparto equitativo y corresponsable del trabajo productivo y doméstico;

G) Participación equitativa de mujeres y varones en los cargos de responsabilidad y decisión; 

H) Prevención, atención y sanción de la violencia basada en género;  

I) Acceso a cuidados de calidad.  

La Ley establece un Sistema Nacional para la Igualdad de Género para la coordinación interinstitucional de acciones y establece que el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) es el órgano rector de la política nacional de igualdad. Mandata a todos los organismos del Estado a tomar medidas en consonancia con las orientaciones de la ley (Art. 8 y 9) y a crear Unidades Especializadas en Género para impulsar estas acciones (Art. 18 y 19). 

2.2. Marco para la igualdad sustantiva en el sector agropecuario y rural 

En lo que atañe específicamente a la realidad agropecuaria y rural, Uruguay es parte de acuerdos internacionales que protegen el trabajo y la producción agropecuaria, y asimismo que hacen foco en las condiciones de vida y trabajo de las mujeres, las jóvenes y las niñas rurales. 

Se destacan entre los marcos de los que Uruguay es partícipe los objetivos de Desarrollo Sostenible N° 2 orientado a lograr el hambre cero, N° 5 que entre los aspectos más abarcativos de la igualdad de género introduce aspectos vinculados a la tierra y los recursos naturales, N° 8 centrado en el crecimiento económico inclusivo y sostenible, y el empleo y trabajo decente, N° 12 sobre Producción y consumo responsables y N° 13 centrado en la acción climática. 

También tiene un lugar central para orientar la tarea, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los campesinos y otras personas que trabajan en zonas rurales de 2018[2], y el Decenio de Naciones Unidas para la agricultura familiar 2019 – 2028, que tiene un pilar específico dedicado a promover la equidad de género en la agricultura familiar y el papel de liderazgo de las mujeres rurales. En este mismo sentido, se destaca la Declaración de 2026 como el Año Internacional de la Agricultora por parte de la Asamblea General de Naciones Unidas.

También constituyen lineamientos orientativos las recomendaciones específicas de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) N° 34 sobre los derechos de las mujeres rurales de 2016[3] y N° 37 sobre las dimensiones de género de la reducción del riesgo de desastres en el contexto del cambio climático de 2018[4]. 

A nivel de la Organización Mundial del trabajo, para el sector agropecuario se destacan los convenios N° 141 sobre las organizaciones de trabajadores rurales y N° 184 sobre la seguridad y la salud en la agricultura. 

A nivel de la Organización de Estados Americanos (OEA), se resalta la declaración del Decenio Interamericano por los Derechos de Todas las Mujeres, Adolescentes y Niñas en Entornos Rurales de las Américas 2024-2034. Mientras a nivel del MERCOSUR, se destacan la existencia de la Comisión de Equidad de Género de la Reunión Especializada de la Agricultura Familiar (REAF) desde 2005, las Directrices para la igualdad de género en políticas públicas para la agricultura familiar del año 2008[5], y las recomendaciones sobre Mujeres rurales de 2012[6], de Promoción de mujeres emprendedoras del MERCOSUR y de redes y ferias de la economía social y solidaria de 2015[7] y de Políticas contra la violencia de género en el medio rural de 2018[8]. Con perspectiva transversal de género las recomendaciones de Políticas públicas para la juventud rural[9], Asistencia técnica y extensión rural para la agricultura familiar de 2017[10] y de Fomento del cooperativismo y el asociativismo en la agricultura familiar del MERCOSUR de 2018[11].  

A nivel nacional existe una importante producción normativa y de políticas públicas que acompasan ese marco general, en este sentido Uruguay es destacado por ser el país de América Latina y el Caribe con mayor número de normas y políticas públicas dirigidas a mujeres rurales (Silva, 2025)[12]. 

En primer término, existen aspectos particulares de la Ley N° 19.846 que atañen específicamente a la realidad agraria y rural, a saber: 

• Reconoce la existencia de discriminaciones múltiples donde actúan en forma interseccional la discriminación en base al género con otras dimensiones, entre las que destaca el lugar de origen y residencia (art. 5); 

• Entre sus lineamientos establece específicamente la prevención y combate a la discriminación con una mirada interseccional, donde se destaca a las mujeres rurales entre las poblaciones a contemplar (art. 7, Lit. C);

• Se incluye a las mujeres rurales con un lugar entre las 5 integrantes que actúan en representación de sociedad civil en el Consejo Nacional de Género (Art. 16); 

• Se integra al INC al Consejo Nacional de Género, ampliando la pre existente representación del agro a través del MGAP con este ente (Art. 16). 

Adicionalmente, el país cuenta con leyes específicas para la igualdad sustantiva en el agro y la ruralidad, a saber: 

• N° 19.685 de Modificación de normas relativas a la promoción del desarrollo con equidad de género, producción familiar agropecuaria y pesca artesanal de 2018 que establece un régimen preferencial de compras públicas con perspectiva de género para organizaciones de la agricultura familiar; 

• N° 19.781 de Modificación del Art. 7° de la ley 11.029, relativo a la cotitularidad de tierras adjudicadas por el Instituto Nacional de Colonización de 2019; 

• N° 19.924 de Presupuesto Nacional período 2020-2024 de 2020, que crea la Unidad de Género del MGAP y asigna las competencias en materia de género del inciso. 

Existen también casi 50 decretos, resoluciones ministeriales y resoluciones y actas de juntas y directorios que estipulan y enmarcan la política de género del agro. Entre ellas se encuentran mandatos de transversalización, políticas de género interna, asunción de roles en la política común, planes estratégicos con perspectiva de género, creación de comisiones y protocolos, y designaciones. Un vasto entramado (ver anexo) que institucionaliza esta perspectiva como parte estructural del quehacer de la institucionalidad agropecuaria. 

Todo este armazón normativo en materia de género a nivel sectorial, nacional e internacional enmarcan el trabajo de la institucionalidad agropecuaria hacia la equidad. 

2.3. Políticas de género y sector agropecuario de Uruguay, una construcción histórica 

La trayectoria de las organizaciones de mujeres rurales y de la agricultura familiar en materia de derechos de las mujeres es de largo aliento. Experiencias de asociativismo de las mujeres rurales recorren, a veces en forma silenciosa, todo el siglo pasado (Chiappe, 2006; Florit, 2022). En la segunda mitad del siglo se creaba Manos del Uruguay y en los años ´90 las actuales organizaciones de mujeres rurales[13], con antecedentes claves dentro de organizaciones mixtas (Bentancort y Álvarez, 2024; CNFR, 2023). Su historia cuenta con niveles disímiles de convocatoria y actividad, vinculadas a su vez con experiencias de articulación con la academia y otras organizaciones y proyectos nacionales e internacionales (Chiappe, 2006). Esta larga historia del movimiento social y el gremialismo rural de las mujeres, tiene un correlato en las políticas públicas del sector agropecuario con diferentes fases. 

A fines de los años ´90 se crea en el ámbito del MGAP la Comisión Honoraria en el Área de la Mujer Rural en el marco del Programa Familia Rural, en 1997 y con este antecedente de trabajo, se aprobó el Día Nacional de la Mujeres Rural. En el año 2000, el Decr. 703/000 ajustó integración y competencias de la comisión, incluyendo como parte de la misma a seis organizaciones de la sociedad civil y al MGAP. Esta comisión tendía como orientación ser el ámbito de interlocución con las mujeres rurales y potenciar proyectos que dieran cuenta de las necesidades de esta población. 

En el año 2005, la Ley 17.930 de Presupuesto Nacional crea la Dirección General de Desarrollo Rural y dentro de ella le da un nuevo marco institucional a la comisión honoraria y al trabajo en materia de mujeres rurales. El funcionamiento operativo de la DGDR se inició en 2008 reuniendo tres programas precedentes (PUR, PPR, PG), uno de ellos, el Programa Uruguay Rural, con trayectoria de trabajo con mujeres rurales desde una perspectiva de género. La discontinuidad de los programas como tales para transitar hacia la generación de una línea común en torno a la Dirección General de Desarrollo Rural, también supuso variaciones en esta línea de trabajo a nivel de los territorios. 

A nivel nacional, se trata de un periodo clave de la construcción de las políticas de género a nivel país. A partir de 2005 se jerarquiza el rol del Instituto Nacional de las Mujeres, se aprueba de la Ley 18.104 “Ley de Igualdad de derechos y oportunidades entre hombres y mujeres” y el Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos 2007 - 2011 (PIODNA), ambos en 2007. El PIODNA encomendaba al MGAP tres Líneas Estratégicas de Igualdad vinculadas a reconocimiento de las mujeres rurales, igualdad en la producción y comercialización y difusión y conocimiento en áreas no tradicionales. 

El periodo comprendido entre 2005 – y 2014 fue un periodo en el cual la comisión honoraria no sesionó como tal, y en su defecto tuvo un rol protagónico la Reunión Especializada de la Agricultura Familiar en su capítulo Uruguay. Ésta, además de convocar a una parte de las organizaciones de la comisión original, llamaba al dialogo ciudadano a representantes de las nóveles Mesas de Desarrollo Rural. 

Adicionalmente, en 2011 se creó en la órbita del MGAP una Comisión Especializada en Género que nucleaba a todas las Unidades Ejecutoras del inciso (Res. 765/011). 

Al final de ese periodo se generan tres hitos que se entienden claves para una nueva fase de las políticas de género en el sector agropecuario: 

• Se aprueba e implementa el primer Programa Regional de Género en el marco de la REAF que genera entre 2010 y 2014, estudios específicos sobre el acceso las mujeres rurales a las políticas agropecuarias de crédito, apoyo a la producción, comercio, asistencia técnica y tierra, develando carencias específicas de los diseños institucionales, promoviendo la generación de masa crítica en sociedad civil e instituciones, e impulsando desde la REAF el proceso de cotitularidad de INC (Guidobono, Quesada y Rado; 2014; INC, 2023);   

• Asume por primera vez en 2013 una mujer como presidenta del Instituto Nacional de Colonización y se aprueba la resolución de directorio de cotitularidad conyugal y/o concubinaria para el acceso a la tierra en 2014; 

• Se crea y ocupa en 2014 un cargo permanente (función pública) vinculado a género dentro de la Dirección General de Desarrollo Rural, siendo el primero con este perfil en la estructura presupuestal de la institucionalidad agropecuaria (Guidobono, Quesada y Rado; 2014; Florit y Sganga, 2018).  

A partir de 2015 se inicia una nueva fase de las políticas de género en el sector agropecuario, donde el dialogo con sociedad civil se estructura en torno a una agenda de trabajo y se vuelve permanente, al tiempo que la perspectiva de transversalidad de género se asume como lineamiento.

En el año 2015, la sociedad civil (CNFR, AMRU, REDGMRU) e instituciones estatales (MGAP, MTSS, Inmujeres, INC) organizan el Primer Encuentro de Mujeres Rurales Organizadas que da origen a la Agenda de Mujeres Rurales y al Espacio de Dialogo de Mujeres Rurales. Este ámbito, sesiona desde ese año en forma mensual para la promoción de políticas en consonancia con la agenda, y ha integrado en los años sucesivos a IPA, SUL, MSP y ANEP[14].  La agenda, estructurada en torno a demandas y propuestas cuenta con seis dimensiones: ocio y tiempo libre, trabajo, salud, tierra, participación y producción agropecuaria. El Espacio de Dialogo de Mujeres Rurales estableció el primer ámbito de coordinación permanente entre instituciones agropecuarias, sociedad civil e Inmujeres en torno a desafíos comunes (EDMR, 2015). 

Ese mismo año DGDR – MGAP aprueba en su mesa ejecutiva una estrategia de transversalización que da origen a acciones tanto afirmativas como de inclusión de esta perspectiva en políticas generales y en el trabajo con los equipos institucionales, e INC inicia la implementación de la resolución de cotitularidad aprobada a fines de 2014. Así, en 2015 se implementa la primera política afirmativa de apoyo agropecuario a mujeres rurales “Somos Mujeres Rurales” y se inicia un proceso de formación masiva en género y desarrollo rural al funcionariado de DGDR – MGAP, UD – MGAP, INC e IPA (Florit y Sganga, 2018; Castelar y Florit, 2019). 

El periodo 2015 – 2019 se reconoce como un periodo fermental en materia de políticas de género en el sector (Castelar y Florit, 2019). Durante el mismo se realizan campañas de reconocimiento, encuentros anuales de mujeres rurales, se crean espacios específicos de formación de mujeres jóvenes y capacitación con representantes de las Mesas de Desarrollo Rural, se generan convocatorias con el sector educación rural, se co organizan seminarios internacionales sobre la situación de las mujeres rurales y se realizan convocatorias específicas a apoyos productivos. Además, en clave de transversalidad se realizan recomendaciones y modificaciones en convocatorias productivas de desarrollo rural, se forma a extensionistas vinculados/as a proyectos organizacionales en territorio y al funcionariado, y se avanza en la construcción de protocolos internos de Acoso Sexual y hacia el medio de atención a situaciones de Violencia Basada en Género y Generaciones. 

A nivel de la institucionalidad de género se suma INC al Consejo Nacional de Género (CNG) en que ya participaba MGAP, y al interior del MGAP se jerarquizan los temas al contar con la representación de la Subsecretaría en el CNG e iniciar un proceso de transición de la coordinación técnica de la temática de Desarrollo Rural hacia la Dirección General de Secretaría, a efectos de trabajar con todo el inciso (Castelar y Florit, 2019; MGAP, 2019).

Adicionalmente se participa activamente de la REAF y de la construcción de las recomendaciones de MERCOSUR antes señaladas, y a nivel nacional de la generación de la Estrategia Nacional de Igualdad de Género a 2030 (CNG, 2018) y de la Ley N° 19.846 de igualdad. En lo sectorial es el tiempo en que se crean e impulsan las leyes N° 19.685 de compras públicas y N° 19.781 de cotitularidad en INC (Castelar y Florit, 2019; MGAP, 2019).

Para el año 2019, la mayoría de los institutos contaban con alguna experiencia de trabajo en materia de género interna, hacia el medio o con foco en mujeres; MGAP, IPA e INC contaban con una trayectoria de años de trabajo coordinado junto a la sociedad civil y el Inmujeres; existía una perspectiva clara de qué implicaba la transversalidad de género y una masa crítica para habilitar profundizaciones en estas instituciones; y la producción de políticas y acciones había sido lo suficientemente prolífica para permitir pensar una estrategia más ambiciosa y planificada. 

La última fase de las políticas de género en el sector agropecuario la constituye el proceso de construcción e implementación del Plan Nacional de Género en las Políticas Agropecuarias (PNG Agro) (FAO – MGAP, 2021). 

El PNG Agro fue una planificación común de toda la institucionalidad agropecuaria pública para avanzar en forma sustantiva en la inclusión de la perspectiva de género en su quehacer. El proceso de construcción del plan se realizó de forma participativa durante el año 2020, con la consigna de trabajar en base a diagnósticos rigurosos, demandas sociales, pertinencia técnica y respaldo político - institucional. En 2021 se lanzó un plan constituido por 83 medidas (“compromisos operativos”) que permitían el seguimiento público de las acciones e involucraban a todos los institutos del agro y a todas las unidades ejecutoras del MGAP.

La implementación del plan se llevó adelante entre 2021 y 2024, siendo central en su ejecución la constitución de la Unidad Especializada en Género del MGAP (Ley 19.924), el fortalecimiento de la Comisión de Género del MGAP (CEG) (Res. 766/022), la creación de la Comisión de Género de la Institucionalidad Agropecuaria (CEG Agro) (Res. 1.175/024) y la generación de la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil (Res. 1.174/024). Adicionalmente, un equipo de monitoreo de MGAP e INIA trabajó en el reporte semestral de las acciones, y en alianza con AGESIC se creó una plataforma de transparencia del plan en el marco del Quinto Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto (Decr. 161/022). 

El PNG Agro supuso el reconocimiento del agro y el medio rural como un ámbito heterogéneo, y construyó una definición operativa de Mujer Rural y del Agro (Res. 1.646/024)  que se elaboró en forma participativa, en línea con la amplitud de cometidos estratégicos del MGAP y los Institutos Agropecuarios. 

Esta definición, retomada en el marco de esta nueva Política, integró como población objetivo prioritaria de la política de género del sector a la heterogeneidad de mujeres parte de la ruralidad dispersa y de las localidades de hasta 5.000 habitantes que, por su residencia rural, su trabajo, estudio o trayectoria vital (Ej. jubiladas rurales, migrantes por estudio) se identifiquen como mujeres rurales y/o del agro y la pesca. 

Entre los principales resultados del PNG Agro se reconocen: amplia cobertura a nivel del medio rural y el agro, con foco en mujeres; diversificación de herramientas focalizadas; inclusión de acciones a nivel de toda la institucionalidad; generación de marcos institucionales para la política agropecuaria; posicionamiento de la agenda de las mujeres rurales en la interinstitucionalidad; transparencia y gobernanza (Florit, Acosta y Sarli, 2025; MGAP – INIA – FCS, 2025). 

El marco interinstitucional, la robustez del diagnóstico y análisis previo, la integración de todo el sector en su heterogeneidad, el carácter participativo y el alcance de su sistema de monitoreo y seguimiento, le valieron al PNG Agro reconocimiento nacional e internacional (CEDAW, 2018[15]; ONU, 2025). Como innovación de política pública fue el primer y único plan de género a nivel sectorial de Uruguay y el primero de agro de la región, siendo tomado como ejemplo de diseño de políticas públicas tanto dentro como fuera del país[16]. 

2.4. De la construcción histórica al horizonte aspiracional  

Como lo evidencian el diagnóstico antecedente (Florit, 2021) y su actualización[17]: la visibilidad, participación e incidencia de las mujeres rurales es en la actualidad significativamente mayor; el acceso a recursos mediante políticas afirmativas y políticas generales transversalizadas se ha incrementado; existen cambios transcendentes en el acceso a la tierra pública y primeros efectos en la participación en la tenencia general de la tierra;  se inician transformaciones en la representación político – institucional de la sociedad civil; y se incorporan acciones de equidad en la propia institucionalidad. El largo proceso histórico aquí documentado ha dado sus frutos, se observan hoy primeros movimientos en nudos estructurales de desigualdad.

El agro y el medio rural no son lo que eran hace 30, 20 ni 10 años, la acción sostenida de la sociedad civil y de las instituciones en el camino de la equidad resultó clave en posicionar a Uruguay como el país más activo en políticas para mujeres rurales (Silva, 2025). 

Existe una vasta literatura que señala que las transformaciones nacionales requieren de esfuerzos sostenidos, asumidos como políticas de Estado (OPYPA, 2024). Es parte del quehacer estatal construir, junto a la sociedad civil, los mejores escenarios posibles para el ejercicio pleno de derechos en todo el territorio. En esa clave, las políticas de Estado y los modelos de desarrollo jerarquizan: la generación de escenarios futuros; la elaboración de consensos sociales; la planificación, gestión y evaluación de los recursos públicos; la formación de instrumentos estatales robustos y también flexibles a cambios e incertidumbre; y la definición de hojas de ruta de mediano plazo. 

Desde esta perspectiva y en base a la historia antecedente es posible, por primera vez, construir una proyección a 2040 para la equidad de género en el agro y el medio rural de Uruguay, que apunte a un horizonte aspiracional de mediano plazo, de transformaciones profundas y políticas de Estado para hacer del medio rural y el agro opciones realmente elegibles, para todas las personas.