Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 1224/2023 con recomendaciones

Resoluciones

2. La denuncia se ingresó en el expediente N° 2022-1-38-0000260 y, habiendo sido analizados los requisitos de admisibilidad establecidos por la Ley N° 18.446 y el Reglamento de la INDDHH, fue admitida por el Consejo Directivo.

3. Del relato de las personas denunciantes surgen los siguientes extremos:

1. Los hechos denunciados tienen lugar en un asentamiento ubicado en el balneario Yodosal, también conocido como Playa del Este, ubicado en la ciudad Chuy, departamento de Rocha.
2. En el lugar viven aproximadamente 100 familias. Entre los integrantes de las familias hay mujeres, personas adultas mayores, niños, niñas y adolescentes, personas en situación de discapacidad y personas con afecciones de salud.
3. Las personas denunciantes alegan tener derechos posesorios sobre los inmuebles. La permanencia de las familias en el lugar varía entre 6 meses, 4, 10 y 20 años.
4. Presumen que algunos vecinos fueron estafados por dos personas que alambran predios y luego venden derechos posesorios
5. Aproximadamente 40 familias ubicadas en la parte periférica del balneario no tienen acceso a energía eléctrica ni agua potable. Mientras tanto, las familias ubicadas a unos 160 metros de distancia sí disponen de energía eléctrica
6. Recientemente realizaron gestiones ante la Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas del Estado (en adelante UTE) para acceder a energía eléctrica, bajo el “protocolo de menores recursos relativos”. A efectos de que UTE pueda ingresar a los predios, las familias realizaron inversiones en los caminos internos del asentamiento.
7. UTE detuvo las obras a solicitud de la Intendencia de Rocha, quien se fundó en el artículo 70 de la Ley N° 18.308.
8. Los vecinos solicitaron a UTE y al intendente de Rocha la conexión urgente para una de las familias que está integrada por un niño que, por su situación de salud, depende de un respirador y aspirador artificial.
9. También consultaron en las oficinas del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (en adelante MVOT) en Rocha sobre el procedimiento para informar conforme al artículo 70 de la Ley N° 18.308. Allí les informaron que nunca fue aplicado y desconocen el trámite.
10. Respecto a la situación de la familia integrada por el niño que requiere respirador y aspirador artificial, a ese momento utilizaba un generador de energía eléctrica a nafta que le prestaron.

4. La INDDHH se comunicó con la oficina de las Obras Sanitarias del Estado (en adelante OSE) en Rocha -que constató que el balneario no tiene acceso a agua potable-, y con la jefa del Departamento de Atención Comercial Social Regional Este de UTE para conocer el estado de los trámites de conexión. Luego de la comunicación, los denunciantes informaron que UTE inició un relevamiento en el balneario.

5. Mediante oficio DEN 0121/2022 del 25 de mayo 2022, la INDDHH solicitó información sobre los hechos a la Intendencia de Rocha, al Municipio del Chuy, a UTE y a Obras Sanitarias del Estado (en adelante OSE), quedando a disposición para mantener una reunión para analizar la situación.

6. El 14 de junio de 2022 la INDDHH recibió una comunicación de la Intendencia de Rocha en la que informó:

a) El artículo 70 inciso de la Ley N° 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable establece que “las empresas públicas prestadoras de servicios de agua potable, energía eléctrica, telefonía y transmisión de datos deberán requerir informe previo del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) a efectos de brindar servicios a viviendas o conjuntos de viviendas que formen parte de asentamientos humanos ilegales”.

b) En virtud de ello, la Intendencia de Rocha remitió oficios a OSE y UTE para informar la situación del balneario Playa del Este y otras zonas costeras del departamento de Rocha, donde se estaban brindando servicios a viviendas o conjuntos de viviendas que forman parte de asentamientos humanos ilegales. La Intendencia de Rocha entendió conveniente que se le requiriera información previamente, “ya que es la que está dotada de las competencias facultades y potestades para el ejercicio en el Departamento de Rocha para la Policía del Territorio y de la Edificación, por imperativo constitucional y legal”.

c) La Intendencia de Rocha, realizó una serie de acciones y pretende hacer otras que incluyen la suspensión de “obras ilegales en ejecución”, demoler aquellas que se encontrasen en espacios públicos y/o privados y en las que no se contara con título de propiedad respecto de los inmuebles.

d) El 17 de diciembre de 2020 la Intendencia de Rocha recibió, a través de la Junta Local de Barra del Chuy, una nota firmada por vecinos del balneario Puimayen. - contiguo a Playa del Este – donde informan que aproximadamente 60 días antes se produjo una ocupación en Playa del Este “en base a la modalidad de derechos posesorios” - que la Intendencia califica de sustancialmente inexistentes – “y otros simplemente ocupados”.

e) Intervino la Dirección de Ordenamiento Territorial que levantó actas de constatación y realizó un informe, que luego determinó que la Intendencia resolviera disponer el cumplimiento de “las diligencias judiciales y/o extrajudiciales que correspondan para la regularización de la situación”.

f) En el marco de las acciones adoptadas, se dio vista a los eventuales afectados a efectos de garantizar su derecho a la defensa en el procedimiento administrativo.

g) Funda su accionar en la Ordenanza General de Edificación del departamento de Rocha que establece que para el levantamiento de construcciones se quiere título de propiedad respecto del inmueble; y las leyes N° 1.816 y N° 18.308 y normas concordantes que otorgan a la Intendencia de Salto poderes de policía de la edificación y el ordenamiento territorial.

h) La Intendencia de Rocha tiene el poder – deber de hacer cumplir esas normas, de acuerdo a lo establecido por el artículo 275 numeral 1 de la Constitución de la República y el artículo 35 numeral 2 de la Ley N°9.515

i) Destaca la importancia del ordenamiento territorial para el departamento de Rocha y particularmente de su costa, que es el “futuro económico de su gente”.

J) “No se trata de un asentamiento humano de larga data, sino de una ocupación que comenzó hace pocos meses”.

k) Respecto a la situación del balneario Playa del Este existe en el ámbito judicial una acción de jactancia iniciado por una persona física contra la Intendencia de Rocha y el intendente Dr. Alejo Umpierrez. Allí surge que la parte actora celebró ventas o compromisos de compraventa de derechos posesorios sobre solares de ese balneario con aproximadamente 67 personas. Dedujo el accionamiento - que habría sido desestimado por la sede competente –, ante manifestaciones efectuadas en medios de prensa.

l) Por último, manifiesta su intención de promover un proyecto de ley, en acuerdo con el Congreso de Intendentes, a efectos de que todas las dependencias u organismos del Estado mantenga una coordinación y dirección en el cumplimiento de la normativa legal y constitucional sobre ordenamiento territorial y la policía de la edificación.

7) Mediante oficio DEN 0168/2022 del 28 de junio de 2022, la INDDHH reiteró la solicitud de información remitida al Municipio del Chuy, UTE y OSE.

8) El 8 de agosto de 2022, OSE remitió su respuesta al oficio de la INDDHH:

a) Informó que no existían antecedentes formales de pedidos de agua en la zona que hayan sido denegados por el organismo.

b) Reconoce la existencia de consultas informales y aisladas realizadas hace más de dos años, sobre la factibilidad de que un padrón ubicado a 850 metros de la red de distribución más próxima (balneario de Barra del Chuy). En ese momento el valor de la obra se fijó en 1.555,5 UR, la que hoy se vería reducida a un 25 % conforme a la R/D N° 1125/2020 del 15 de octubre de 2020.

c) Por cuestiones de factibilidad técnica y viabilidad económica, OSE destaca la posibilidad de que los vecinos de la zona se reúnan e inicien un trámite conjunto, a efectos de que las obras sean más accesibles, en el marco de lo establecido por las R/D N° 599/19 del 29 de mayo de 2019, N° 1125/2020 y N° 824/2021 del 8 de setiembre de 2021.

9) El 19 de octubre de 2022, en el marco de su investigación, la INDDHH concurrió al departamento de Rocha. Allí se mantuvo una reunión con vecinos del balneario Playa del Este y autoridades, se relevó la situación de algunas familias del balneario y se mantuvo una reunión con el director de la División de Jurídica de la Intendencia de Rocha.

Reunión con vecinos y autoridades

a) Participaron aproximadamente 30 personas, entre quienes se encontraban: las familias que no tenían conexión a energía eléctrica, el secretario general de la Intendencia de Rocha, el presidente de la Junta Departamental, personal técnico de las oficinas de UTE en Chuy, ediles departamentales, el secretario de la Junta Local del Chuy y la ex alcaldesa del Municipio del Chuy.

b) Los funcionarios de UTE informaron que la Intendencia de Rocha autorizó la conexión a energía eléctrica para la familia del niño electrodependiente, conexión sujeta a la situación del niño. En cuanto a las otras familias, no podrían acceder a la conexión.

c) La ex alcaldesa del Chuy señaló que existen otras viviendas en la localidad en situación similar a la de los denunciantes y que peso a ello cuentan con conexión de UTE.

d) Al respecto, el secretario general de la Intendencia de Rocha manifestó que no tienen responsabilidad por lo ocurrido previamente, que actualmente se están controlando los permisos de construcción para autorizar a UTE a otorgar conexiones al servicio.

e) El presidente de la Junta Departamental expresó que la solución es que los ocupantes realicen un juicio de prescripción y luego soliciten el permiso de construcción.

f) En cuanto a esa sugerencia, las familias del lugar manifestaron la imposibilidad económica de contratar abogados y los perjuicios que les ocasiona no acceder a la energía eléctrica.

Relevamiento de viviendas

a) El balneario Playa del Este se ubica en la costa oceánica del departamento de Rocha, al lado del balneario Puimayen y a unos 3 kilómetros de la Barra del Chuy.

b) No se constatan calles y la infraestructura es mínima. La distancia aproximada entre las viviendas construidas y la playa es de 400 metros, sin perjuicio de que los predios alambrados siguen hacia la costa.

c) El balneario está loteado con alambres de tres y cuatro hilos. Los predios que estarían ocupados son pocos en comparación con los que están fraccionados.

d) Algunos de los predios tienen cartel de venta; serían de personas que dada la situación quieren irse de allí.

e) Se relevó la situación de 5 viviendas. De las cinco viviendas, tres se encontraban habitadas a ese momento. Respecto a las familias que habitan el lugar, una está integrada por dos adultos mayores (uno de los cuales falleció posteriormente); una por una pareja y sus dos hijas menores edad que padecen broncoespasmo y tendrían indicación de nebulizaciones en el domicilio; y una por una señora y su nieto electrodependiente. Respecto a las otras dos viviendas, una está integrada por una pareja y sus dos hijos menores de edad, y aguardan por la conexión para mudarse la vivienda; la otra está integrada por una pareja que tiene planeado mudarse a la brevedad en ocasión de su jubilación.

Reunión con la Intendencia de Rocha

a) Se mantuvo una reunión con el director de la División Jurídica de la Intendencia de Rocha, quien informó que no existe censo en el balneario y tampoco planes sociales destinados a la población afectada por la situación. Asimismo, señaló que hay un relevamiento de las inspecciones de las construcciones irregulares del que surge que en total son 78 construcciones ilegales, de las cuales 22 se encuentran en espacios públicos y 56 en padrones privados.

b) El director de la División Jurídica manifestó que su propuesta no es desalojar esas construcciones, sino que se está promoviendo la demolición de las construcciones ilegales.

c) Por otro lado, señaló que la Intendencia de Rocha no autoriza a UTE a brindar conexión a familias que no tengan permiso de construcción, el que solo pueden obtener si tienen la titularidad del bien, no así si tienen títulos de derechos posesorios. En este caso, deberían previamente obtener la posesión mediante proceso judicial de tenencia del bien. Al respecto, estarían trabajando junto con las Intendencias de Canelones y Maldonado en un proyecto de ley que obligue prescriptivamente a los organismos a pedir autorización antes de intervenir en sus territorios.

10) A través de comunicaciones con UTE, la INDDHH tomó conocimiento de que la Intendencia de Rocha autorizó excepcionalmente por razones humanitarias la conexión del servicio para la familia del niño electrodependiente. Respecto a las demás familias, la Intendencia de Rocha manifestó a UTE que “por razones de preservación de los principios de seguridad pública, defensa de la fuente de trabajo, protección de la propiedad privada, no se deberá proceder a la conexión del servicio de red eléctrica hasta tanto el gestionante no pruebe fehacientemente la propiedad del bien inmueble”. La abuela del niño informó que el 9 de diciembre se concretó la conexión al servicio para esa familia.

11) Asimismo, UTE también informó sobre las solicitudes de conexión en la zona de Playa del Este en trámite a ese momento. De 9 solicitudes, 4 son para zona electrificada y se cotizaron las obras; 2 también se encuentran en zona electrificada pero la Intendencia de Rocha comunicó informalmente que no debía entregarse el servicio; y 3 tampoco se encuentran en zona electrificada pero una de las solicitudes correspondía a la familia del niño electrodependiente, por lo que, previendo que se concretaría esa conexión, se cotizaron las obras. Destacan que en todos los casos no existen calles abiertas frente a los solares, tarea que debería realizar la Intendencia de Rocha.

12) Con posterioridad, se recibió una nueva comunicación de UTE en la que informa :

a) Conforme al Decreto Ley N° 14.694 del 1 de setiembre de 1977, las actividades de la industria eléctrica que se destinen total o parcialmente a terceros en forma regular y permanente tienen carácter de servicio público (artículo 2), y UTE como prestador del servicio público de electricidad no puede negar el acceso a quien lo solicite ni condicionarlo a la legitimación respecto al bien inmueble de que se trate, salvo que exista una disposición judicial que lo impida (artículo 7). Aclara que bien existe normativa legal y reglamentaria que definen situaciones en que el otorgamiento puede estar sujeto a trámites o autorizaciones de las autoridades competentes, esa no es la situación de la zona en cuestión.

b) El artículo 2 de la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial dispone que el ordenamiento es cometido esencial del Estado y sus disposiciones de orden público, y el artículo 8.

c) El Decreto 523/009 del 16 de noviembre de 2009, que reglamenta la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial, establece en su artículo 12 que, para brindar servicios públicos a viviendas o conjuntos de viviendas que formen parte de asentamientos humanos ilegales, se deberá requerir informe previo del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, y que la calidad de legal o ilegal de un asentamiento humano surgirá de la información que brinde la Intendencia Departamental correspondiente.

d) En caso de que esa Intendencia no habilite la construcción de viviendas y declare la zona no urbanizable y el asentamiento humano ilegal, la ejecución de obras y conexión de servicios no podrá llevarse a cabo hasta tanto el MVOT no expida su autorización de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 12, quedando UTE eximido de la obligación del artículo 7 del Decreto Ley 14.694. El MVOT tiene un plazo de 10 días hábiles desde la recepción de la solicitud para expedir su informe, y vencido ese plazo se entenderá que la empresa queda autorizada a instalar el servicio.

e) Si la Intendencia se expidiera en ese sentido, UTE debería cursar solicitud al MVOT con los antecedentes del caso. En ese sentido, UTE expresa que procederá a brindar el servicio eléctrico solicitado.

II) CONSIDERACIONES DE LA INDDHH

I) Consideraciones de derecho

El derecho a una vivienda adecuada

A nivel internacional existen numerosos instrumentos que consagran el derecho a una vivienda adecuada. Entre ellos, encontramos el artículo 25 numeral 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948)[1] y el artículo 11 numeral 1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966)[2], que establece que los Estados Partes reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.; y que deberán tomar medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho.

Es importante hacer hincapié en la calificación adecuada. En la Observación General N°4 (1991)[3], el Comité DESC cita la definición de vivienda adecuada de la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000:

Significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable.

Asimismo, el Comité DESC señala:

El derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte.

En tal sentido, identifica algunos aspectos constitutivos de este derecho:  la seguridad jurídica en la tenencia, “que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas”; la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; gastos soportables, que no comprometan el logro y satisfacción de otras necesidades básicas; la habitabilidad, “en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad”, garantizando así la seguridad física de los ocupantes; la asequibilidad a todos los que tengan derecho, debiendo garantizar a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a recursos adecuados para conseguir una vivienda; el lugar, “que permita el acceso a opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales”; y por último la adecuación cultural de la vivienda, en cuanto debe ser la expresión de la identidad de quien la habita.

Estos aspectos que introduce el Comité DESC evidencian la estrecha vinculación con el derecho a la integridad física, a la dignidad humana y al principio de igualdad y no discriminación, así como con todo el elenco de derechos humanos.

En lo que hace a la exigibilidad de este derecho, los diversos instrumentos internacionales son contestes en que los Estados deben hacer los mayores esfuerzos por garantizar a todas las personas el acceso a una vivienda adecuada, con especial atención a la situación de grupos sociales y personas en situaciones más desfavorables.

Respecto a la obligación impuesta a los Estados en el artículo 2 párrafo primero del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[4], el Comité DESC emitió la Observación General N° 3 (1990)[5] donde señala:

10. (…) El párrafo 1 del artículo 2 obliga a cada Estado Parte a tomar las medidas necesarias "hasta el máximo de los recursos de que disponga". Para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas.

11. El Comité desea poner de relieve, empero, que, aunque se demuestre que los recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie la obligación de que el Estado Parte se empeñe en asegurar el disfrute más amplio posible de los derechos pertinentes dadas las circunstancias reinantes. Más aún, de ninguna manera se eliminan, como resultado de las limitaciones de recursos, las obligaciones de vigilar la medida de la realización, o más especialmente de la no realización, de los derechos económicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas para su promoción. El Comité ya ha tratado de estas cuestiones en su Observación general Nº 1 (1989).

Desalojos forzosos

La Observación General N° 7 del Comité DESC[6]  prohíbe y define los desalojos forzosos como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos.

El Comité DESC hace hincapié en que los desalojos forzosos pueden dar lugar a violaciones de otros derechos humanos, reafirmando así la vinculación de este con los demás derechos humanos. En tal sentido, expresa:

Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda.

En el mismo sentido, la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre vivienda adecuada, Leilani Farha, sostuvo:

Los desalojos nunca deberían hacer que las personas se quedaran sin hogar. La prohibición de que los desalojos den lugar a la falta de hogar es inmediata, absoluta y no depende de los recursos disponibles. Empero, cuando se proceda a desalojar a las personas, asegura que el Estado debe proporcionar una vivienda adecuada que satisfaga estándares de vida mejor o igual a los de la tierra original y satisfaga otros requisitos del derecho a una vivienda[7].

Por otra parte, en la Observación General N° 7 el Comité DESC señala como garantías procesales que se deberían aplicar en el marco de desalojos forzosos:

a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales.

En virtud de las particularidades del caso que nos convoca y los dichos de la Intendencia de Rocha, resulta pertinente recordar lo expresado por el Comité DESC en la Observación General N° 7:

Hay otros casos de desalojos forzosos que tienen lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en relación con conflictos sobre derechos de tierras, proyectos de desarrollo e infraestructura como, por ejemplo, la construcción de presas u otros proyectos energéticos en gran escala, la adquisición de tierras para programas de renovación urbana, rehabilitación de viviendas o embellecimiento de ciudades, el desbroce de tierras para fines agrícolas, la especulación desenfrenada de terrenos o la celebración de grandes acontecimientos deportivos tales como los Juegos Olímpicos.

En cuanto a la demolición de construcciones, expresa:

El desalojo forzoso y el derribo de viviendas como medida punitiva son también incompatibles con las normas del Pacto. Asimismo, el Comité toma nota de las obligaciones contenidas en los Convenios de Ginebra de 1949 y los Protocolos de 1977, en lo concerniente a las prohibiciones de los traslados de población civil y la destrucción de bienes de propiedad privada, en la medida en que guardan relación con la práctica de los desalojos forzosos.

El derecho al acceso al agua potable y a la energía eléctrica

El derecho al agua fue reconocido por primera vez en el Plan de Acción de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Agua (1977):

(a) Todos los pueblos, cualquiera que sea su estado de desarrollo y sus condiciones sociales y económicas, tienen el derecho de acceder a agua potable en cantidad y calidad suficiente para sus necesidades básicas.

(b) Es de reconocimiento universal que la disponibilidad de dicho elemento por parte del hombre es imprescindible para su vida y para su desarrollo integral, como individuo y como integrante de la sociedad[8].

Este derecho es reafirmado reiteradamente en conferencias y documentos internacionales sobre la temática.

El derecho al agua está comprendido en los artículos 11 y 12 del Pacto de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, en cuanto estos consagran el derecho a un nivel de vida adecuado y el derecho a la salud.

Lo antedicho es afirmado por el Comité DESC en la Observación General N° 15 (2002)[9]. Allí, analiza el contenido del derecho al agua y su estrecha relación con otros derechos humanos tales como el derecho a la salud, a la vida y a la dignidad humana.

2. El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico. Un abastecimiento adecuado de agua salubre es necesario para evitar la muerte por deshidratación, para reducir el riesgo de las enfermedades relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de consumo y cocina y las necesidades de higiene personal y doméstica.

En cuanto al carácter de las obligaciones de los Estados en relación a este derecho, expresa:

10. El derecho al agua entraña tanto libertades como derechos. Las libertades son el derecho a mantener el acceso a un suministro de agua necesario para ejercer el derecho al agua y el derecho a no ser objeto de injerencias, como por ejemplo, a no sufrir cortes arbitrarios del suministro o a la no contaminación de los recursos hídricos. En cambio, los derechos comprenden el derecho a un sistema de abastecimiento y gestión del agua que ofrezca a la población iguales oportunidades de disfrutar del derecho al agua.

Si bien se consagra el principio de progresividad en materia de realización de los derechos económicos, sociales y culturales, también se imponen a los Estados obligaciones de cumplimiento inmediato. Entre estas, encontramos la de disponer de medidas adecuadas para avanzar en la plena efectividad de estos derechos, haciendo uso eficiente del máximo de recursos disponibles, avanzando con celeridad y sin discriminación.

Por otro lado, es preciso aclarar que la progresividad está referida al pleno y absoluto goce de estos derechos, no así a los niveles mínimos esenciales que los Estados tienen la obligación inmediata de garantizar. La no realización de esos mínimos esenciales constituye incumplimiento de los deberes asumidos en el Pacto y de ninguna forma podrán justificarse en base al principio de progresividad.

En el mismo sentido y con los mismos fundamentos, en las sociedades modernas el acceso a la energía eléctrica es fundamental para alcanzar un nivel de vida adecuado, y está directamente relacionada con la alimentación, la higiene, la educación y la salud.

Grupos de especial protección involucrados

En el ámbito internacional, el derecho a la vivienda adecuada y al acceso a agua potable y energía eléctrica, también se encuentra consagrado en diversos instrumentos que refieren a la situación de grupos de personas que se encuentran en situación de especial vulnerabilidad y/o desigualdad estructural. En relación a esos grupos, los Estados están obligados a adoptar medidas de especial protección para garantizarles el efectivo y pleno goce de sus derechos.

Algunos de esos grupos que se reconocen en el caso que nos convoca, son las mujeres, personas en situación de discapacidad, niñas, niños y adolescentes.

El artículo 14 numeral 2 literal h de la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (1979)[10] establece la obligación de los Estados de garantizar a las mujeres -especialmente a las que viven en zonas rurales- “condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua”, entre otras.

En relación a niños, niñas y adolescentes, el artículo 27 numeral 1 de la Convención sobre los Derechos del Niño (1979)[11] reconoce el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social. A tales efectos, en el numeral 3 establece la obligación de los Estados de adoptar medidas apropiadas para ayudar a los padres y otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho, y en caso necesario, proporcionar asistencia material y programas de apoyo, particularmente respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda.

La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2008)[12] consagra en su artículo 3 el principio de interés superior del niño. Esta máxima exige a las instituciones públicas y privadas de bienestar social, así como a los Estados y cada uno de los organismos que los integren, a que consideren y atiendan al interés superior de los niños en cada medida que deban adoptar y que refiera o repercuta sobre ellos.

Por su parte, el artículo 28 numeral 1 consagra el derecho de las personas en situación de discapacidad a un nivel de vida adecuado para ellas y sus familias, señalando expresamente el derecho a una vivienda adecuada. Más adelante, en su numeral 2 literal a, impone a los Estados el deber de tomar medidas adecuadas para asegurarles el acceso a servicios de agua potable y a servicios, dispositivos y asistencia adecuados para atender las necesidades relacionadas a su discapacidad; y en literal e, el acceso a programas de vivienda pública.

Finalmente, el artículo 24 de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (2015)[13] establece:

La persona mayor tiene derecho a una vivienda digna y adecuada, y a vivir en entornos seguros, saludables, accesibles y adaptables a sus preferencias y necesidades.

Los Estados Parte deberán adoptar las medidas pertinentes para promover el pleno goce de este derecho y facilitar que la persona mayor tenga acceso a servicios socio-sanitarios integrados y servicios de cuidados domiciliarios que le permitan residir en su propio domicilio conforme a su voluntad.

(…) Los Estados Parte promoverán el establecimiento de procedimientos expeditos de reclamación y justicia en caso de desalojos de personas mayores y adoptarán las medidas necesarias para protegerlas contra los desalojos forzosos ilegales.

Nuestro derecho interno

En nuestro derecho interno, el derecho a la vivienda está consagrado en el artículo 45 de la Constitución: "Todo habitante de la República tiene derecho a gozar de vivienda decorosa. La ley propenderá a asegurar la vivienda higiénica y económica, facilitando su adquisición y estimulando la inversión de capitales privados para ese fin”.

Este derecho también encuentra respaldo en los artículos 72 y 332 de la Constitución

Por su parte, el artículo 1 de la Ley N° 13.728 (Plan Nacional de Viviendas) establece como principio general que “toda familia, cualesquiera sean sus recursos económicos, debe poder acceder a una vivienda adecuada que cumpla el nivel mínimo habitacional” definido en esa ley. Luego, el Estado asume expresamente el deber de crear las condiciones que permitan el efectivo cumplimiento del derecho a una vivienda adecuada.

En la misma línea, el artículo 5 literal i de la Ley N° 18.308 establece como principio rector del ordenamiento territorial, “la creación de condiciones para el acceso igualitario de todos los habitantes a una calidad de vida digna, garantizando la accesibilidad a equipamientos y a los servicios públicos necesarios, así como el acceso equitativo a un hábitat adecuado”.

En cuanto al derecho al agua, nuestra Constitución lo consagra expresamente en su artículo 47 inciso segundo: “El agua es un recurso natural esencial para la vida. El acceso al agua potable y el acceso al saneamiento, constituyen derechos humanos fundamentales”.

Es de destacar que la referida norma en su numeral 1 literal d dispone:

La política nacional de Aguas y Saneamiento estará basada en:

El principio por el cual la prestación del servicio de agua potable y saneamiento, deberá hacerse anteponiendo las razones de orden social a las de orden económico.

En tal sentido, este recurso se vuelve aún más indispensable para niñas, niños y adolescentes, personas en situación de discapacidad y personas enfermas que requieran de ciertos servicios o dispositivos.

Respecto al servicio de energía eléctrica, se encuentra vigente el Decreto Ley N° 14.694 Ley Nacional de Electricidad, que regula todas las actividades de la industria eléctrica que comprenden la generación, transformación, transmisión, distribución, exportación, importación y comercialización de energía eléctrica.

De acuerdo al artículo 2 de esa ley, las actividades de transmisión, transformación y distribución tendrán carácter de servicio público cuando se destinen total o parcialmente a terceros en forma regular y permanente. En el artículo 6 se establece que UTE tendrá por cometido realizar esas actividades que constituyen servicio público de electricidad, mientras que el artículo 7 literal B establece que los suministradores del servicio público de electricidad – y por ende UTE – estarán obligados a “suministrar energía a todo el que la solicite dentro de área asignada, con sujeción a las normas vigentes y en su caso, de acuerdo con los contratos de concesión que se celebren”.

La Ley N° 18.308 establece en su artículo 70 – relativo a la “ocupación ilegal de inmuebles con fines de asentamiento humano” – que las empresas prestadoras de servicios de agua potable, energía eléctrica, telefonía y transmisión de datos deberán requerir informe previo del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial para brindar servicios a viviendas o conjuntos de viviendas que formen parte de asentamientos ilegales.

Por su parte, el Decreto 523/009 establece en su artículo 12 el procedimiento que deben realizar las empresas públicas prestadoras de servicios de agua potable, energía eléctrica, telefonía y transmisión de datos, para poder brindar sus servicios a asentamientos humanos ilegales. En primer lugar, las empresas deberán solicitar informe previo al MVOT. Tratándose de viviendas que se ubiquen sobre la faja de defensa de costas, la instalación de los servicios no podrá realizarse hasta tanto el MVOT no se expida. Sin embargo, tratándose  de viviendas ubicadas fuera la faja de defensa de costas, el MVOT deberá expedir su informe en un plazo de 10 días hábiles, entendiéndose de lo contrario que la empresa queda autorizada para realizar la instalación.

Debe señalarse que la faja se encuentra determinada por el artículo 153 del Código de Aguas, y su ancho hacia el interior del territorio es de doscientos cincuenta metros medidos a partir del límite superior de la ribera. Tanto de lo informado por UTE como del relevamiento realizado por la INDDHH en ocasión de su visita al lugar, surge que las viviendas se encontrarían fuera de la faja de defensa de las costas.

Control de constitucionalidad y control de convencionalidad

Las normas y prácticas internas están sujetas a control de constitucionalidad y de convencionalidad. En el primer caso, se controla la compatibilidad con la Constitución, garantizando que esta no deje de aplicarse por actos de menor jerarquía o por omisiones en el ordenamiento jurídico inferior. Señala Martín Risso Ferrand que esa tarea corresponde tanto a los jueces como a las autoridades legislativas y administrativas.

Por su parte, el control de convencionalidad refiere a la verificación de compatibilidad con los instrumentos internacionales, la jurisprudencia internacional y las interpretaciones realizadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH). Se trata de un concepto cuyo contenido y alcance ha sido desarrollado por la CIDH en su jurisprudencia. En tal sentido, en el Caso Gelman vs. Uruguay[14] la CIDH señaló que este control debe ser realizado por toda autoridad pública en el marco de sus competencias, y no solo por el Poder Judicial:

(…) cuando un Estado es Parte en un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces y demás órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles, también están sometidos al tratado, lo cual les obliga a velar para que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin, de modo que decisiones judiciales o administrativas no hagan ilusorio el cumplimiento total o parcial de las obligaciones internacionales. Es decir, todas las autoridades estatales, están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y la Convención Americana, en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.

Si bien se trata de dos controles distintos, estos están estrechamente como consecuencia de la consagración de un “bloque de constitucionalidad”, concepto que alude al conjunto de normas nacionales e internacionales de derechos humanos. En Uruguay, estos últimos adquieren rango constitucional por lo dispuesto expresamente en el artículo 72 de la Constitución[15], sin que sea necesaria la ratificación de los instrumentos que los reconozcan. Martín Risso Ferrand expresa:

(…) incluso aquellos derechos que carezcan de disposición positiva pero que gocen del carácter esencial de “inherentes a la personalidad humana”, deberán ser amparados con rango constitucional, con las consecuencias que ello apareja y por el mismo fundamento por el cual se incorporan los instrumentos internacionales de Derechos Humanos. Ello se debe a que la supraconstitucionalidad es un carácter propio de los derechos inherentes a la personalidad humana y no de los tratados que los contemplan. En efecto, lo que hacen las distintas convenciones internacionales en materia de derechos humanos simplemente es “reconocer” la existencia de derechos y plasmarlos en la norma; pero no los crean. En función de lo expuesto, la falta de ratificación de un instrumento internacional no impide necesariamente que un derecho allí consagrado se integre a la Constitución ya que, en tanto el mismo posea la calidad de inherente a la personalidad humana, se le reconocerá rango constitucional a través del art. 7. En definitiva, el control de constitucionalidad lleva implícito el control de convencionalidad, sin perjuicio de poder realizar este último individualmente.

II) Conclusiones

Corresponde destacar que, prima facie, los desalojos forzosos están prohibidos. Asimismo, cuando sean inevitables, deben ser realizados en el marco de los procedimientos internos establecidos y conforme a los estándares internacionales de derechos humanos, señalados en la Observación General N° 7 del Comité DESC.

Por otra parte, es necesario que se generen articulaciones con los organismos competentes para que, en los casos en que los desalojos sean inevitables, se ofrezcan alternativas habitacionales. Tal como indican los instrumentos internacionales y los especialistas en el tema, los desalojos nunca deberían hacer que las personas se quedaran sin hogar, siendo los Estados los responsables de garantizar el acceso a viviendas adecuadas.

En caso de que la Intendencia de Rocha concrete las medidas anunciadas, se verían afectados mujeres, personas en situación de discapacidad, adultos mayores, y niños, niñas y adolescentes; personas a quienes el Estado debe una especial protección.

Cuando decimos que los Estados deben garantizar el acceso a la vivienda adecuada, ello podría concretarse de diversas maneras, como puede ser mediante el otorgamiento de viviendas, el apoyo para su construcción, facilidades para acceder a garantías de alquiler, regulación del precio de los alquileres, etc.

El Comité DESC ha observado a Uruguay respecto al nivel de cumplimiento de goce efectivo del derecho a la vivienda, y en tal sentido ha expresado:

42. Pese a las medidas adoptadas por el Estado parte, preocupa al Comité el número significativo de personas que residen en asentamientos informales y la información recibida sobre casos de desalojos forzosos llevados a cabo sin la debida protección de las personas afectadas. (...).

43. El Comité recomienda al Estado parte que revise las medidas adoptadas en materia de vivienda con miras a adoptar una estrategia integral de vivienda social basada en el derecho a una vivienda adecuada y asequible y que cuente con criterios definidos en materia de calidad y habitabilidad. El Comité insta al Estado parte para que tal estrategia dé prioridad a las personas y grupos desfavorecidos y marginados, asegurando que en los procesos de desalojo, cuando legalmente corresponda ejecutarlos, se respeten los derechos de las personas afectadas, tomando en cuenta las observaciones generales núm. 4 (1991) sobre el derecho a una vivienda adecuada, y núm. 7 (1997) sobre los desalojos forzosos. El Comité insta al Estado parte a que adopte todas las medidas necesarias para evitar la criminalización de las personas sin hogar y asegure la adecuada implementación de las políticas y programas apropiados para facilitar su reinserción social.[16]

En definitiva, el Estado uruguayo a través de los organismos competentes es responsable de garantizar el derecho a una vivienda adecuada, siempre y particularmente ante situaciones de desalojos. Debe, además, garantizar que esos desalojos se lleven a cabo con el mayor grado de garantías posible.

Respecto a la instalación de servicios públicos, en base a la información obtenida no es posible constatar si efectivamente se solicitaron informes y autorización ante el MVOT de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 70 de la Ley 18.308 y el artículo 12 del Decreto 523/009, ni tampoco si ello corresponde por tratarse o no de un asentamiento humano ilegal.Si bien la Intendencia de Rocha alega haber informado al MVOT sobre la situación de las viviendas, no refiere específicamente a ningún trámite realizado ante el MVOT por UTE; y de la respuesta de UTE surge que no se habría solicitado informe previo, por entender que no se está ante un asentamiento humano ilegal declarado como tal por la Intendencia de Rocha.

Asimismo, debe recordarse que el acceso a servicios esenciales como agua potable y energía eléctrica constituye un derecho humano estrechamente ligado a otros como la vida, la salud y la vivienda adecuada; y que el Estado tiene la obligación de garantizar su acceso a todas las personas.

Conforme a la normativa nacional analizada, debe destacarse que es el MVOT el organismo legalmente facultado para autorizar o no la instalación de los servicios públicos en casos como este, y no la Intendencia de Rocha.

Finalmente, en relación a las competencias atribuidas a los Gobiernos Departamentales en el artículo 275 numeral 1 de la Constitución y el artículo 35 numeral 2 de la Ley N° 9.515, es necesario señalar que, en la tarea de cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, ordenanzas y resoluciones de la Junta Departamental, deben realizarse los correspondientes controles de constitucionalidad y convencionalidad, debiendo primar siempre el respecto, protección y cumplimiento efectivo de los derechos humanos

III) Por todo lo anteriormente expuesto, EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA INSTITUCIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Y DEFENSORÍA DEL PUEBLO RESUELVE:

1. Que la Intendencia de Rocha vulneró el derecho a la vivienda adecuada y al acceso al agua potable y a la energía eléctrica al obstaculizar el acceso a estos servicios esenciales y al promover acciones tendientes a desalojar forzosamente a los habitantes de las viviendas ubicadas en el balneario Yodosal (Playa del Este).
2. Que UTE vulneró el derecho al acceso a energía eléctrica al negar la instalación del servicio sin un fundamento legítimo.
3. Que no existió vulneración de derechos por parte de OSE.
4. Destacar la colaboración de la Intendencia de Rocha y UTE para dar respuesta a la situación del niño en situación de discapacidad y electrodependencia.
5. Recomendar a la Intendencia de Rocha que se abstenga de promover acciones tendientes al desalojo forzoso de las viviendas ubicadas en el balneario Yodosal (Playa del Este) y que en su lugar, en caso de considerarlo pertinente, recurra a la vía judicial para realizar los desalojos.
6. Recomendar a la Intendencia de Rocha que, en caso de concretarse desalojos respecto a las viviendas referidas, realice las articulaciones interinstitucionales necesarias para garantizar a todas las personas afectadas soluciones habitacionales inmediatas, y facilite el acceso a viviendas adecuadas.
7. Recomendar a UTE y OSE que realicen las instalaciones de servicios a las viviendas, solicitando previa autorización al MVOT en los casos que corresponda de acuerdo a la normativa vigente. Por su parte, al MVOT se le aconseja autorizar las solicitudes que se cursen.
8. En virtud de lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley 18.446 y artículo 96 del Reglamento de la INDDHH, se solicita a la Intendencia de Rocha, UTe y OSE que en plazo diez (10) días hábiles manifieste formalmente si acepta o no las presentes recomendaciones.
9. Notificar a los denunciantes y a los organismos

LP

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• Resolución N° 1224/2023 Intendencia Rocha - MVOT-UTE-OSE con recomendaciones (.pdf 5597 KB)

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