Plan Nacional de Seguridad Pública

Introducción
El Diagnóstico General de la Criminalidad y la Violencia en Uruguay tiene como objetivo proveer una base empírica rigurosa para orientar las prioridades y estrategias del futuro Plan Nacional de Seguridad Pública (2025-2035). Así, este documento pretende contribuir a la planificación de políticas eficaces, eficientes y justas en materia de seguridad, a partir de un análisis sistemático de datos actualizados y relevantes que permitan comprender las dinámicas delictivas del país. 

Se abordan las principales expresiones de criminalidad y violencia registradas en el país en los últimos años, con el objetivo de ofrecer una caracterización empírica que permita identificar tendencias, contrastes territoriales y patrones de victimización. La selección de los indicadores resultó de una combinación de criterios, entre los cuales se destacan su gravedad y relevancia en términos cualitativos, su volumen o incidencia en términos cuantitativos, y la disponibilidad de información confiable. 

El análisis se organiza en torno a cinco grupos de fenómenos: 

   • Delitos contra las personas, 

   • Violencia doméstica, sexual y basada en género, 

   • Delitos contra la propiedad, 

   • Delitos complejos, y

   • Otros hechos policiales de relevancia social.

Delitos contra las personas

En esta sección se analizan la evolución, magnitud y características de tres delitos contra las personas: homicidios, heridos por disparo de armas de fuego y lesiones.

A nivel regional, América Latina y el Caribe concentran las tasas más altas de homicidios del mundo, y Uruguay, aunque se mantiene por debajo del promedio regional, casi duplica el promedio mundial. Desde 2018, exceptuando los años afectados por la pandemia del covid-19, el país presentó una tasa estable de entre 10 y 12 homicidios por cada 100.000 habitantes, con fuerte concentración en Montevideo, y predominio de víctimas jóvenes y varones. La mayoría de los homicidios ocurren en vía pública, con armas de fuego y en horarios nocturnos.

Los homicidios se asocian cada vez más al tráfico de estupefacientes (21,1 % en promedio, entre 2022 y 2024), seguido por disputas personales y venganzas. Mientras que los primeros muestran un perfil ligado al consumo de estupefacientes y a su tráfico a distintos niveles, los otros dos responden a conflictos interpersonales y suelen tener mayor tasa de esclarecimiento. El 39 % de los casos en el trienio permanecen sin resolver, lo que limita la comprensión del fenómeno y exige fortalecer las capacidades investigativas del sistema de justicia criminal.

En cuanto a los heridos por disparos de arma de fuego, su número supera ampliamente al de homicidios y comparten dinámicas similares, siendo clave para entender la violencia armada. Las tasas muestran estabilidad desde 2019, con un leve descenso en 2024. Montevideo lidera la lista departamental de incidencia, pero también destacan Durazno y San José. La “tasa de letalidad” —proporción de disparos que terminan en muerte— se ubicó entre el 14 % y 18 % entre 2019 y 2024.

Las lesiones no letales, aunque menos visibles, afectan a una porción mucho mayor de la población y tienen un fuerte impacto en la salud pública. La tasa creció hasta 2019, cayó por la pandemia y se estabilizó en niveles altos desde 2022. La distribución territorial de este fenómeno es heterogénea, con Rocha, Artigas y Salto registrando las mayores tasas. Existe una alta correlación entre lesiones y homicidios a lo largo del tiempo, lo que sugiere patrones de violencia conectados. 

A pesar de los avances en la producción y sistematización de información criminal, persisten limitaciones metodológicas que deben ser consideradas al analizar los datos disponibles. El aumento sostenido de las “muertes dudosas” —que pasaron del 22,8 % en 2013 a más del 50 % en 2022— generó sospechas sobre el subregistro de los homicidios, aunque estudios recientes indican que en su mayoría se trataría de muertes naturales no asistidas. También persisten discrepancias entre los registros del Ministerio del Interior y la Fiscalía, producto de criterios de clasificación diferentes, lo que limita la comparabilidad de datos. En cuanto a los heridos por arma de fuego, todas las fuentes subestiman el fenómeno y presentan problemas específicos que afectan la identificación de casos, por lo que se recomienda institucionalizar una triangulación de datos. En el caso de las lesiones físicas, el subregistro y los problemas de clasificación son más pronunciados, debido a la dependencia de denuncias, errores de caratulación policial y ambigüedades en la codificación, lo que restringe su análisis y comparación con otros fenómenos como los homicidios. Las encuestas de victimización son fundamentales para estimar el subregistro e identificar sus determinantes.

Violencia doméstica, sexual y basada en género

Se analizan tres manifestaciones críticas de violencia de género en Uruguay: homicidios a mujeres por violencia basada en género (HMVBG), violencia doméstica y delitos sexuales, fenómenos que afectan principalmente a mujeres, niñas y personas LGBTIQ+. Pese a avances institucionales y legales, como la Ley Integral 19.580 y la consolidación de unidades especializadas, la persistencia de altos niveles de denuncias evidencia el carácter estructural de estas violencias. 

Entre 2013 y 2024, Uruguay mantuvo tasas estables de HMVBG: entre 1,0 y 1,7 por cada 100.000 mujeres. La mayoría de las víctimas eran jóvenes y fueron asesinadas por parejas o exparejas. Un tercio de los casos presentaba denuncias previas, lo que subraya fallas en los mecanismos de protección. Territorialmente, departamentos del norte y centro del país presentan tasas superiores al promedio nacional.

Con relación a la violencia doméstica y delitos asociados, se observa un crecimiento acumulado del 42 % en la tasa de denuncias entre 2013 y 2024, alcanzando los 1.200 casos cada 100.000 habitantes. Aunque el aumento refleja tanto una mayor visibilidad del fenómeno como mejoras en los registros, las encuestas de prevalencia revelan que la mayoría de las víctimas no denuncia. El 73 % de las mujeres mayores de 15 años ha sufrido alguna forma de violencia a lo largo de su vida y un 20 % la ha experimentado recientemente. La territorialización muestra tasas más altas en Artigas, Rivera y Rocha.

Los delitos sexuales también muestran un incremento sostenido. La tasa pasó de 36,2 casos por 100.000 habitantes en 2013 a 63,6 en 2024. El 85 % de las víctimas son mujeres y más del 50 % son menores de 18 años. En lo que respecta al abuso sexual, el 72 % de las víctimas son niñas, niños y adolescentes. A pesar de las reformas legales, subsisten obstáculos para la denuncia, como el estigma, el temor a represalias y la revictimización institucional. La mayoría de los casos ocurre en entornos conocidos, con alta prevalencia de agresores intrafamiliares o cercanos. Las cifras muestran una concentración geográfica similar a la de la violencia doméstica.

En conjunto, estas formas de violencia configuran un entramado persistente, que combina factores estructurales, culturales y de desigualdad. La alta prevalencia, la reiteración de casos y las deficiencias en la respuesta institucional subrayan la necesidad de políticas públicas integrales, sostenidas y basadas en evidencia. Se requiere avanzar en sistemas de protección efectivos, mejor articulación interinstitucional, mecanismos de alerta temprana y fortalecimiento de la justicia con enfoque de género.

Delitos contra la propiedad

Esta sección analiza la evolución, magnitud y características de tres delitos patrimoniales de alta incidencia en Uruguay: rapiñas, hurtos y estafas. Estos delitos afectan directamente la vida cotidiana de las personas y constituyen una de las principales preocupaciones de la ciudadanía en materia de seguridad. Si bien difieren en su modalidad y gravedad, comparten una centralidad en la agenda pública y requieren respuestas diferenciadas por parte del Estado.

Las rapiñas, como forma violenta de apropiación, muestran una trayectoria descendente en el último quinquenio. Entre 2018 y 2024, la tasa nacional bajó un 44 %, alcanzando su mínimo histórico desde 2013 (173,7 por cada 100.000 habitantes en 2024). La concentración territorial es marcada: Montevideo representa el 70 % de las rapiñas, con tasas que triplican el promedio nacional y evidencia fuertes disparidades locales o barriales.

En cuanto a los hurtos, delito de menor violencia, pero de mayor volumen, también se observa una tendencia descendente desde 2018. La tasa nacional cayó un 25 % entre ese año y 2024, aunque en los últimos dos años se percibe cierta estabilización. La disminución fue más marcada durante los años de pandemia, probablemente por la reducción de la movilidad, y luego tendió a recuperar niveles previos. Su distribución territorial es menos marcada que la de las rapiñas, pero Montevideo y Canelones siguen liderando en términos absolutos. El subregistro de denuncias sigue siendo un desafío para la medición precisa de este fenómeno.

Las estafas, por el contrario, presentan un aumento sostenido y significativo. Entre 2013 y 2024, la tasa de denuncias se multiplicó por cinco, con un crecimiento especialmente acelerado a partir de 2019. Este fenómeno refleja transformaciones tecnológicas que habilitan nuevas formas de fraude, como estafas electrónicas, suplantación de identidad y fraudes bancarios. En muchos casos, las víctimas son personas mayores o con poca familiaridad digital. A diferencia de otros delitos patrimoniales, las estafas tienden a denunciarse con mayor retraso, lo que dificulta su análisis, la reacción policial inmediata y su esclarecimiento.

En conjunto, el capítulo muestra que, si bien la violencia en los delitos patrimoniales ha disminuido (caen las rapiñas), persisten altos niveles de afectación patrimonial (hurtos) y emergen nuevas amenazas (estafas). La territorialización del delito, la adaptación de las modalidades delictivas al entorno digital y las limitaciones del sistema de justicia penal para responder de forma ágil configuran un escenario complejo. Se requiere una estrategia que combine prevención situacional y control focalizado del delito, fortalecimiento de la investigación y capacidades tecnológicas, así como programas de asistencia a víctimas y campañas de concientización, especialmente frente al auge de las estafas y los cibercrímenes.

Delitos complejos

Se analizan, en esta sección, tres tipos de delitos complejos que, por su escala, sofisticación y capacidad de dañar la institucionalidad democrática, se consideran prioritarios en Uruguay: el tráfico de drogas, la extorsión y la corrupción. A través de estos fenómenos, se examina también la transformación estructural del escenario criminal en el país, caracterizado por la fragmentación, el surgimiento de redes delictivas de mediana escala y el fortalecimiento de los mercados ilegales.

Uruguay ha dejado de ser un territorio periférico para convertirse en una plataforma logística más dentro del crimen organizado regional, al menos con respecto a algunos mercados ilegales concretos, como el tráfico de drogas y la pesca ilegal. El país presenta un modelo criminal propio, fragmentado, con múltiples actores autónomos y relaciones ocasionales con redes transnacionales. Esta expansión del crimen organizado se articula con mercados ilícitos en crecimiento, como el de las drogas, y con formas de violencia asociadas a disputas territoriales.

El tráfico de drogas es el principal delito complejo analizado. Uruguay se ha consolidado como punto de tránsito de cargamentos de cocaína hacia Europa, con el puerto de Montevideo como vía clave de exportación. Además de esta dimensión internacional, se observa un aumento sostenido de causas penales por tráfico, que se han más que duplicado entre 2013 y 2023. La fiscalización de cultivos también ha aumentado y el informe señala una expansión tanto del tráfico a gran escala como de las redes internas de distribución. La creciente conexión entre tráfico de drogas y violencia homicida es destacada como uno de los principales desafíos del sistema de seguridad.

En cuanto a la extorsión, se advierte un incremento importante de las denuncias a partir de 2018, con una triplicación de los casos registrados hasta 2024. El informe destaca que se trata de un fenómeno históricamente marginal en Uruguay, pero que ha adquirido nuevas formas, especialmente en entornos digitales. Aunque el análisis estadístico es limitado por el subregistro y la dificultad de detección, se realizan a través de diversas modalidades. Muchas denuncias se presentan con retraso, lo que dificulta su análisis e investigación. La expansión de este delito sugiere un cambio en los repertorios delictivos locales, con lógicas de intimidación y extracción de rentas más presentes que en el pasado.

Respecto a la corrupción, el informe advierte que, aunque los registros judiciales son escasos ―menos del 0,1 % de las causas penales―, el fenómeno tiene alta relevancia por su impacto generalizado en la región y por su capacidad de erosionar la confianza institucional. El tratamiento judicial de la corrupción tiende a dispersarse en múltiples figuras penales (abuso de funciones, fraude, tráfico de influencias, entre otras), lo que dificulta su visibilidad estadística. La corrupción no parece ser un fenómeno masivo, pero sí un riesgo estructural con efectos desproporcionados sobre el Estado de derecho.

En conjunto, la sección plantea que los delitos complejos en Uruguay han adquirido una dimensión creciente y multifacética. Aunque no se observan estructuras criminales de gran escala como en otros países de la región, sí se constata una criminalidad fragmentada, en expansión, con creciente capacidad de penetración institucional y económica. Frente a ello, el Estado enfrenta limitaciones en sus capacidades de análisis, investigación, coordinación interinstitucional, persecución penal y control patrimonial. El fortalecimiento de estas áreas se presenta como condición clave para prevenir la consolidación de redes criminales más estructuradas y mitigar el daño institucional que estos delitos pueden generar.

Otros hechos policiales

Esta sección examina dos fenómenos que, si bien no se clasifican como delitos, tienen un fuerte impacto social, emocional y sanitario: los suicidios y los accidentes de tránsito con resultado fatal. La inclusión de estos eventos en el informe responde a su gravedad, persistencia y efectos sobre la vida pública, más allá de su tipificación penal.

El suicidio es una de las principales causas de muerte externa en Uruguay y constituye un problema de salud pública de gran magnitud. Desde 2016, las tasas anuales superan las 15 muertes por cada 100.000 habitantes, con un pico de 21,3 en 2022. En 2024, la tasa se ubicó en 18,8, lo que posiciona a Uruguay como uno de los países con mayores tasas del continente, duplicando el promedio regional. La mayoría de las muertes por suicidio afecta a varones adultos, especialmente en franjas medias y mayores, y ocurre con mayor frecuencia en zonas del interior del país. El informe destaca que el suicidio presenta una dimensión estructural, por lo que su prevención requiere políticas públicas de largo plazo y multisectoriales.

En cuanto a los accidentes de tránsito fatales, representan la segunda causa de muerte externa en el país y su comportamiento ha sido más inestable. Entre 2013 y 2024, la cantidad de fallecidos por esta causa osciló entre 430 y 580 personas por año, con un promedio de aproximadamente 500 muertes anuales. La tasa de mortalidad por accidentes de tránsito se redujo gradualmente entre 2013 y 2020, pero volvió a crecer desde 2021. En 2024, se registraron 15,6 muertes por cada 100.000 habitantes, con predominio de víctimas varones jóvenes, especialmente motociclistas. La distribución territorial muestra una incidencia más alta en departamentos del interior. El informe subraya la importancia de continuar con políticas de seguridad vial, controles y campañas de sensibilización, así como fortalecer los sistemas de atención prehospitalaria.

En conjunto, estos dos fenómenos violentos comparten una alta carga social y emocional, y requieren abordajes específicos por parte del Estado. Aunque no se enmarcan en la categoría de delitos, su frecuencia, visibilidad pública y consecuencias los convierten en eventos críticos para la seguridad humana y la cohesión social.

Consideraciones finales

El conjunto del diagnóstico permite concluir que Uruguay enfrenta un escenario de criminalidad y violencia complejo, heterogéneo y en transformación. Si bien algunos indicadores muestran mejoras, otros revelan la persistencia de problemas estructurales, así como la aparición dinámicas nuevas y más sofisticadas que exigen un replanteo profundo de las estrategias de seguridad.
La presencia simultánea de violencia armada sostenida, expansión del narcotráfico, crecimiento de delitos digitales y déficits institucionales son una combinación peligrosa, que han tenido consecuencias devastadoras en otros países de la región. La crisis estructural del sistema penitenciario, la baja tasa de esclarecimiento, y los rezagos en la producción de estadísticas y conocimiento son factores que comprometen la capacidad del Estado para revertir estas tendencias.
Frente a este escenario, el país necesita avanzar hacia una política de seguridad pública más profesional, basada en evidencia y orientada a resultados a corto, medio y largo plazo. Entre otras cosas, ello implica:
   • Consolidar un sistema de información criminal integrado, estandarizado y transparente; que permita informar las políticas, facilitar la producción de conocimiento y la innovación en materia de seguridad pública. 
   • Focalizar territorial y poblacionalmente los diversos tipos de prevención.
   • Reprimir de manera inteligente, concentrando los esfuerzos de control del delito sobre los individuos y grupos más violentos o peligrosos.
   • Fortalecer las capacidades investigativas para reducir la impunidad de los agresores y abordar los delitos complejos.
   • Priorizar la prevención terciaria e impulsar una reforma profunda del sistema penitenciario.
   • Fortalecer las instituciones del sistema de justicia criminal, y en particular, garantizar la integridad y profesionalismo de la fuerza pública.
   • Posicionar el problema de la seguridad pública como un compromiso de todos, convocando la participación de diversos actores estatales y sociales.