Fiscalía General de la Nación

Alcance

Comprende todas las actuaciones que desarrollan los equipos fiscales con las víctimas y testigos en el marco del proceso penal y brinda orientaciones generales para el desarrollo de la competencia que tienen la FGN en tanto atender y proteger a víctimas y testigos.

Antecedentes

La atención a víctimas y testigos en el marco del proceso penal cuenta con una larga trayectoria en aquellos países donde se aplica el proceso penal acusatorio. En tal sentido, en distintos países de Europa y América Latina son numerosas las experiencias en diversos formatos institucionales que brindan atención y protección a las víctimas. Así también, en América Latina son varios los países que además cuentan con estatutos de víctimas y leyes específicas de víctimas y testigos de los delitos. El relevamiento de la experiencia internacional en el marco de la cooperación, es un insumo base para el diseño de una política y modelo de atención con características locales. En Uruguay, tal como sucede en otros países de la región, se ha avanzado en normativa, políticas y servicios para víctimas de delitos particulares instalados en la agenda pública por reivindicaciones de movimientos sociales y que luego han pasado a ser políticas de Estado. Tal es el caso de las políticas y servicios de atención a la violencia de género o a delitos que involucran niños, niñas y adolescentes, delitos de lesa humanidad, trata, entre otros. Ahora bien, poco se ha avanzado en materia de normativa, políticas y servicios de atención y protección para las víctimas y testigos de los delitos como política pública que brinde respuestas integrales.

El NNCPP confiere derechos a las víctimas, antes ignorados, haciendo visible su lugar en el proceso y evidenciando la necesidad de un abordaje integral. A modo de reseña puede mencionarse los siguientes hitos en esta materia:

• Ley N.º 16.707 “Ley de seguridad ciudadana” Art.36
• Decreto N.º 209/000 “Seguridad ciudadana. Protección de testigos y denunciantes”.
• Ley N.º 17.897 “Ley de humanización y modernización del sistema carcelario. Libertad provisional y anticipada”.
• Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos (AIAMP), eje temático “Protección víctimas y testigos”, 2005.
• Ley N.º 18.172 Rendición de Cuentas y Presupuesto. Art. 146 (creación del CAVIS en la órbita del Ministerio del Interior).
• Ley N.º 18.494 “Ley del fortalecimiento del sistema de prevención y control del lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Modificación”. Art.8
• Decreto 200/015 “Creación del comité nacional especializado en la atención a las víctimas de delitos violentos”.

Marco normativo

1. Ley modelo sobre protección de Testigos, Naciones Unidas (NNUU) 2005. (versión LA, 2007).
2. Convención NNUU Contra la corrupción. Art. 32, 33 y 46.
3. Convención NNUU Contra la delincuencia organizada transnacional y sus protocolos. Art. 24 y 26.
4. Protocolo de NNUU para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas especialmente mujeres y niños. Art. 6, 7 y 8.
5. Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, Art 68.
6. Guías de Santiago sobre Protección de Víctimas y testigos. Aprobadas por la AIAMP, 2008.
7. 100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad. (Cumbre Judicial Iberoamericana, Carta de Río, MPF) , 2009.
8. Ley N.º 16.707 del 12 de julio de 1995 “Ley de seguridad ciudadana", Art. 36
9. Decreto N.º 209/000 “Seguridad ciudadana. Protección de testigos y denunciantes”.
10. Ley N° 19.334 “Creación de la Fiscalía General de la Nación como servicio descentralizado en sustitución de la Fiscalía de Corte y Procuraduría General de la Nación”.
11. Ley 19.293 Código del Proceso Penal y sus modificativas.
12. Ley 19.483 “Aprobación de la ley orgánica de la Fiscalía General de la Nación”.
13. Resolución N.º 83/016 FGN- Creación de la Unidad de Víctimas de la FGN.
14. Ley Nº 19.513 “Lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado transfronterizo”. 

Fundamentos conceptuales y teóricos para su adopción

La determinación del alcance del concepto de víctima puede ser amplio, tal como lo plantea la Asamblea General de las Naciones Unidas, en 1985, en su Declaración de los Principios Fundamentales de Justicia para Víctimas de Delitos y Abuso de Poder, detalla que: “Es víctima toda persona que de forma individual o colectiva, haya sufrido daños, lesiones físicas o morales, cualquier tipo de sufrimiento emocional, pérdida financiera o menoscabo de cualquier derecho fundamental como consecuencia de acciones u omisiones que violen la legislación vigente en los Estados miembros, incluida la que proscribe el abuso de poder y recomienda promover en todos los Estados
miembros, la protección y los derechos de las víctimas”.

Por su parte el art. 79 del NCPP establece un concepto más restringido: “Se considera víctima a la persona ofendida por el delito.”
Las brechas de inequidades y las vulnerabilidades estructurales que sufren las personas devenidas en víctimas, son las causas para que no se hallara una única solución en el sistema penal, y en cambio reclame un entramado de respuestas mucho más complejas, que también implican a las personas involucradas, con sus historias, capacidades, vulnerabilidades, entornos familiares, redes personales, comunidades, barrios, entre otras variables.

El debate sobre el lugar de las víctimas en el sistema penal esta inconcluso, y por momentos se contenta con ubicar a las víctimas como seres desposeídos y desprotegidos. Pero no en pocas ocasiones, se las visualiza como quienes legítimamente exigen soluciones y le generan “ruidos” al sistema. Es necesario avanzar hacia una forma de pensamiento que contemple los matices que tiene la complejidad del ser humano, y en especial en situaciones críticas, dolorosas, y donde prima la pasión,
el dolor y no siempre la razón. Comprender que cuando una persona está en una situación de padecimiento es varias cosas a la vez: desprotegido, desposeído, reivindicativo, enojado, triste. Pero por sobre todas las cosas, es un sujeto con Derechos. Una persona.

Los procesos de victimización producen inseguridad y se genera una situación traumática que altera definitivamente la vida de las víctimas, sus familias y comunidades.
Numerosa bibliografía hace énfasis en cómo los sistemas procesales a lo largo y ancho del mapa les están devolviendo la voz a las víctimas y posicionándolas en un rol protagónico. Las prácticas judiciales hasta la fecha han ubicado a las víctimas como objeto de prueba (con su relato, su cuerpo, su historia) convocándolas en calidad de testigo, léase: brindará su testimonio y con su presencia en “juicio” legitimará el castigo que impone el Estado. La entrada en vigencia del NCPP, en el marco de
un proceso acusatorio, ubica a las víctimas y testigos en un nuevo lugar en el proceso penal. Para que esto sea efectivo, se requiere que los operadores del sistema brinden un trato humano, respetuoso, transparente y empático, que coloque a las personas en el centro de los procesos.

Las víctimas y testigos, en el momento posterior inmediato de un delito, se encuentran en un estado de fragilidad, confusión, enojo, descreimiento – en especial con la policía y la justicia – que exige brindar un servicio de contención, información y apoyo. “La sensación de inseguridad se acentúa debido a que
la víctima no recibe la atención, información y respuesta adecuada a su grave situación individual, familia y social” * ( Marchiori Hilda, La víctima en la prevención integral del delito. Delito y seguridad de los habitantes (México, D.F. Editorial XXI, Programa Sistema Penal Derechos Humanos de ILANUD y
Comisión Europea, 1997).
 
Las víctimas y testigos en este nuevo proceso son fundamentales para ejercer el derecho de acceso a la justicia y para el esclarecimiento de los delitos.

Las secuelas e impactos del delito pueden darse en diversos ámbitos y de diversas magnitudes en las personas, las familias y comunidades. Pueden ser secuelas en los ámbitos de su salud física, emocional, cognitiva, en su vida social y relacionamiento, en su desempeño laboral, en la pérdida parcial o total de sus bienes, su vivienda, entre otros; las que pueden aparecer en el momento de crisis o tiempo después. El grado de daño está relacionado con el tipo de delito, el grado de violencia y la reacción del entorno en el apoyo.

En referencia a las reacciones del entorno, las respuestas de las instituciones que integran el sistema de seguridad y justicia (policía, fiscalía, poder judicial) son de alta relevancia ya que actúan en el momento de la crisis. La respuesta apática, indiferente, que minimiza el hecho y daño causado, agravan el estado de angustia, inseguridad, desconfianza y también generan molestia, enojo. Esto constituye la victimización secundaria. Según Beristain “la victimización secundaria hace referencia a la mala o inadecuada atención que recibe la víctima una que entra en contacto con el sistema de justicia”.* (Beristain Antonio, Proyecto de declaración sobre justicia y asistencia a las víctimas, (1985).

Se destacan, entre los factores que influyen para que se desarrolle un ambiente de maltrato y revictimización en el sistema jurídico penal, los siguientes:

• la falta de información a la víctima de los ritos y tiempos procesales (especialmente cuando el victimario no es detenido), sobre la evolución del proceso, sobre la sentencia o destino del victimario.
• la falta de intimidad, de ambientes seguros y protectores. Por ejemplo, esperar en el mismo ambiente que el imputado o su familia o personas que viven en el mismo barrio.
• frustración de sus expectativas cuando no se llega a una condena.
• excesivos tecnicismos jurídicos (números de artículos, palabras y conceptos que la persona no comprende en un momento acentuado por el estado de crisis).
• desconocimiento los roles de las personas con las que interactúa.
• dar la prioridad a la búsqueda de la realidad del suceso delictivo olvidando la atención a la víctima o despersonalizando el trato.
• racionalizar, minimizar o intentar justificar la situación por parte de los operadores, disociando toda empatía y comprensión del estado emocional de las víctimas (“¿por qué no busco otro lugar para ir?” “algo estarías haciendo”, ¿Por qué no pediste ayuda antes?, ¿Por qué no puso rejas luego de la segunda vez que le robaron?)
• la lentitud del proceso judicial y su interferencia con el proceso de recuperación y readaptación de la víctima. A la víctima se le exige que recuerde lo sucedido una y otra vez durante varias instancias, incluso cuando ya el impacto de lo vivido adquiere otro significado para la propia víctima. Se desconoce en estos episodios, el daño que se puede generar cuando la víctima se está adaptando a un nuevo escenario, la distorsión que ha generado el paso del tiempo, y los inconvenientes económicos,
  laborarles y demás que esto significa para la víctima. En estas circunstancias es difícil que la victima sea colaborativa con la justicia y que se sienta cuidada y protegida por el Estado.

Por el contrario una persona atendida con respeto, a la que se le brinde contención, información y asistencia, que se la reciba en un lugar seguro y accesible, contribuirá en la reconstrucción del día después. Una víctima que se sienta con seguridad y confianza en el sistema y en especial, respetada y contenida en su dolor y sufrimiento presumiblemente adopte una actitud de mayor colaboración con el proceso penal. La justicia ha desconocido y descuidado la cooperación de las víctimas, para conocer cómo se dieron los hechos y para la prevención del delito. Las prácticas judiciales deben humanizarse para lograr reparar el daño que se ha generado y para permitir a las víctimas ejercer su derecho al acceso a la justicia.

El NCPP reconoce a la víctima una serie de derechos y le adjudica a la Fiscalía la responsabilidad de atender y proteger a las víctimas, así como el deber de brindar un trato respetuoso y aportarle información sobre el proceso cuando esta lo requiera. Para que las víctimas y testigos logren hacer efectivos los derechos que le reconoce el NCPP la FGN en el año 2016, mediante Resolución N° 83, crea la Unidad de Víctimas y Testigos (UV yT).

Desde el mes de marzo de 2017, la Fiscalía General de la Nación se encuentra en etapa de diseño de la política de atención y protección a víctimas y testigos. Para ello se ha relevado información de experiencias internacionales, la opinión de diversos actores del Poder Ejecutivo, Poder Judicial y en especial de actores del sistema de justicia y las Fiscalías Departamentales. Este proceso de consulta ha permitido contar con un estado de situación, para adecuar el diseño a los requerimientos y necesidades de cada territorio.

El personal técnico y profesional de la UVyT estará a disposición del trabajo con los Fiscales y éstos deberán recurrir a la UVyT para concretar el trabajo colaborativo que permita cumplir con loscometidos asignados a la FGN, referente a víctimas y testigos.

Las respuestas de la Unidad, serán universales, abarcando a todas las víctimas de todos los delitos que atreviesen el proceso penal. Las respuestas tendrán diversas modalidades e intensidad según:

• grado de riesgo y victimización que estará dado en principio por: el tipo de delito, la relación de la víctima con el agresor, hecho eventual o reiterado, la disponibilidad para acceder a medios de ayuda y asistencia, el perfil psicológico, anímico, económico y social de la víctima, riesgo de vida.
• momento de la consulta: durante la crisis, el proceso o una vez culminado este.
• densidad de la red de apoyo ya existente. Con qué tipo y grado de apoyo cuenta la víctima, tanto de su entorno como de equipos técnicos de otras instituciones. 

Tal como se planteó anteriormente, la atención y protección de las víctimas y testigos trasciende la acción penal y requiere por lo tanto de respuestas sistémicas e integrales que permitan abordar y reparar secuelas emocionales, vinculares, físicas, laborales, económicas entre otras. Se trata de un derecho de las víctimas y una responsabilidad del Estado.

Por ello, las víctimas requieren atención de servicios básicos que trascienden su pasaje por el sistema de justicia y para eso se requiere del trabajo en red con otros sectores del Estado y la sociedad civil, que tienen la responsabilidad de atender y garantizar los derechos de las personas, que en estas circunstancias, son víctimas de un delito. Y requieren de un sistema de justicia que complemente esfuerzos para empoderar a las víctimas en el ejercicio de sus derechos frente a un hecho que la afecta.

Como plantea Maldonado Fuente “es indiscutible que el estatus de víctima da lugar a efectos que deben ser captados y trabajados a través de la política social del Estado y no por ello dejan de ser parte de la política criminal, en cuanto ámbito de la política pública encargado de la mejor solución de los conflictos sociales que ponen en riesgo la convivencia de forma importante o relevante”. Para ello la FGN presidirá junto con el Ministerio del Interior el Sistema Nacional de Atención y Protección a las víctimas y testigos de los delitos.

El Sistema tendrá los siguientes cometidos:

1. Instalar una política pública integral y sistémica que garantice los derechos de víctimas y testigos de delitos violentos.
2. Generar mecanismos de atención integral y territorial a las víctimas de delitos violentos.
3. Fortalecer y generar mecanismos y medidas de protección a las víctimas y testigos de delitos violentos.
4. Fortalecer, mejorar y adecuar las prestaciones y servicios de diversos sectores a las necesidades y daños generados por los delitos violentos.
5. Diseñar, implementar y evaluar un plan de sensibilización y capacitación sobre el impacto de los delitos en las víctimas y testigos, sus familias y comunidades y las necesidades y derecho

Contenido

La presente instrucción remite el orden de su contenido al alcance, escenarios, perfiles y procedimientos generales que se establecen en base a las etapas por las que atraviesan las víctimas en el proceso penal. Se hace referencia a la consideración de las víctimas especialmente vulnerables. La UVyT trabajará en estrecha coordinación con los equipos fiscales, desarrollando las acciones de atención y protección a las víctimas y testigos que el NCPP establece. Contará con personal
profesional capacitado y los equipos fiscales contarán con estos recursos para apoyar a las víctimas y testigos en los procesos penales.

Las acciones a desarrollar con víctimas y testigos requieren del trabajo interdisciplinario en el marco de las funciones de la FGN. Para ello la complementación entre las respuestas jurídicas a cargo de los equipos fiscales y las respuestas pisco sociales a cargo de la UVyT aportan al cumplimiento de lo establecido como competencia de la FGN respecto a la atención y protección de víctimas y testigos.

Las nuevas funciones de la FGN, establecidas en esta materia, exigen respuestas integrales y complejas, que combina aspectos jurídicos y psicosociales a la hora de contener, informar y acompañar a las víctimas y testigos durante el proceso penal y facilitar una red de atención. En este sentido el trabajo también exige profundizar el trabajo en red interinstitucional con actores del Estado y sociedad civil, en cada territorio.

La UVyT brindará atención, orientación, apoyo y acompañamiento desde la toma de conocimiento de la existencia de una presunta víctima (ejemplo: cuando la persona se visualiza como víctima de un hecho delictivo y se presenta voluntariamente, denuncia de la víctima o un tercero, a solicitud del equipo fiscal interviniente) así como desde el inicio y transcurso del proceso penal (tramitado por el NCPP, como en aquellas causas que continúen su tramite con el anterior NCPP).

Acceda al documento completo de la Instrucción en el adjunto debajo. 

Guia de recursos