Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

A continuación se transcribe disertación del Dr. Hugo Barreto en el panel "La Negociación hacia la prevención de conflictos", en la Universidad de Montevideo (UM):
    
Agradezco la invitación que me cursaran los organizadores de la Universidad de Montevideo, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y  del Estudio Pérez del Castillo y Asociados.
    
Mi punto de vista se estructura en tres aspectos fundamentales;  cuando el prof. Pérez del Castillo indicaba  que tenía tres temas para plantear, vinculé esa propuesta con la figura del prof. Américo Plá Rodríguez, de quien ambos fuimos discípulos, ya que el recordado profesor  siempre encontraba tres aspectos para desarrollar en casi cualquier tema.
    
Voy a hablar entonces de tres asuntos; en primer lugar, acerca de la significación del tema que nos convoca, la "prevención de los conflictos colectivos", buscando alguna definición, o las significaciones y derivaciones que ese titulo denota; en segundo término,  voy a hablar sobre los procedimientos de prevención de las medidas de acción de gremial y sobre la posición del Comité de Libertad Sindical de la OIT, etc. y por último,  haré algunas consideraciones acerca de el sistema vigente de Uruguay y del proyecto de cláusula de prevención de conflictos que hacía mención Pérez del Castillo.

Sobre las significaciones que desata el título del presente evento, "prevención de conflictos colectivos", cabe preguntarnos si es posible prevenir el conflicto. Yo diría que lamentablemente no, que no es posible prevenir el conflicto, si entendemos gramaticalmente el término "prevención".

¿Qué es prevenir? Prevenir según el diccionario de la Real Academia es precaver, evitar, impedir, estorbar, anticiparse a un inconveniente, o sea, en nuestro caso,  impedir el conflicto.

Es extremadamente difícil impedir el conflicto a nivel de la empresa o a nivel familiar o a nivel de cualquier tipo de relación humana: el conflicto es casi connatural a las relaciones humanas. Un estudioso sobre este tema, en lo que tiene que ver con lo laboral, decía que el conflicto en materia laboral era inevitable y variado.

Pensemos por un momento en el término "inevitable" con que se califica el conflicto laboral. ¿Por qué es inevitable el conflicto en las relaciones laborales? Hay mucha cosa escrita sobre eso, hay muchas interpretaciones, muchas explicaciones. Yo voy a elegir cuatro de ellas y me voy a quedar con la última: o sea, que les adelanto el final de la película.

La primera dice que las relaciones originadas a consecuencia del trabajo entre trabajadores y empleadores, están caracterizadas por intereses diferentes y divergentes lo cual produce inexorables situaciones conflictivas en tanto hay una contradicción insuperable entre los imperativos de la organización empresarial y las necesidades e intereses de los asalariados.

En esta posición el conflicto es inevitable, indisimulable; es un conflicto quizás del tipo que decía hoy el Sr. decano Dr. Nicolás Etcheverry.

Hay una segunda explicación de las razones por las cuales las relaciones laborales son conflictivas, que apareció también en alguna medida en las intervenciones de quienes me precedieron, y es entender que el conflicto es un problema a resolver, es casi una patología en el seno de una situación laboral, o sea, se trata de un simple malentendido, de un defecto de comunicación y por lo tanto es una patología que hay que resolver rápidamente para restablecer la normalidad y la cooperación en  la empresa.

Una tercera explicación del conflicto radica en enfatizar en la disputa en torno al producto económico del trabajo, el resultado del trabajo, o dicho en términos muy coloquiales: la disputa sobre los pedazos de la torta que se queda el capital o que se queda el trabajo.

Y la cuarta explicación acerca de por qué las relaciones laborales son inevitablemente conflictivas es porque la relación es por su propia naturaleza conflictual en tanto supone - y acá viene lo fundamental - muy importantes restricciones a la libertad de quien desempeña su labor.

En estos días se ha hablado bastante de la libertad de que dispone el trabajador en la relación de trabajo, y en este caso nos encontramos con una opinión de Barbagelata que dice que las relaciones laborales son conflictivas por las restricciones a la libertad de quien desempeña la labor. Y esta restricción a la libertad es independiente, decía Barbagelata, del régimen de producción y es también independiente -  el escribía esto a mediados de los años ochenta, ubiquémonos en el contexto -  del régimen de producción, de la normativa jurídica y del sistema político y aún de la voluntad de las partes. Y confrontando Barbagelata con algunos autores franceses, autores de aquel libro "El derecho capitalista del trabajo", decía: cualquiera sea el nuevo orden que sustituya al existente, no habrá forma de quitarle al trabajo su penosidad intrínseca y a las relaciones que crea esa conjunción, la limitación de la libertad.

Esas son las cuatro explicaciones, entiendo que esta última es desde mi punto de vista tiene mayor capacidad explicativa de por qué las relaciones laborales son conflictivas o son inevitablemente conflictivas.

El otro término que definía la conflictividad, además de la inevitabilidad, era el de la variabilidad de las formas del conflicto.

Esta nota de "variabilidad" del conflicto  tiene ya que ver más  con el tema que hoy nos convoca y que son los modos de expresión del conflicto: me parece que ese es en concreto el punto.

Hablar de  modos de expresión del conflicto convoca de inmediato a asociarlo con la huelga ¿verdad?, y a la fuerte disputa acerca de su definición, en tanto hay quienes entienden que la huelga es la suspensión colectiva con abandono del lugar de trabajo pero desde mi punto de vista y de otros colegas eso es una concepción limitativa, en realidad responde al modelo fordista de trabajo y las nuevas formas de trabajo demandan también nuevas formas, también flexibles, de ejercicio de la huelga.

A la forma flexible del trabajo corresponde a una forma flexible de la huelga. A la rígida forma fordista de trabajo corresponde también una forma o una definición rígida de la huelga, o sea, huelga como decisión colectiva con suspensión y abandono del trabajo. Pero la huelga debe actualizarse también para ser efectiva, no olvidemos que el artículo 57 de la constitución dice que la huelga debe ser reglamentada para hacerla efectiva, y no para limitarla o no para restringirla de manera arbitraria.

Ahora bien cuando hablamos de conflicto o de formas de expresión del conflicto, y tenemos a la huelga y otras modalidades implementadas por los trabajadores, a menudo se omite o queda un poco opacada las formas diríamos "patronales" o las formas en que los empleadores llevan a cabo medidas de conflicto.

La más conocida es el lock out pero es también la menos corriente, a la inversa de la huelga es también la más conocida pero a su vez la más acudida, lo que no ocurre con el lock out que rara vez se utiliza.

La medida de conflicto de los empleadores que queda opacada es la que se adopta como parte del ejercicio de su poder directivo. Ciertas decisiones de los empleadores pueden entenderse como medidas que son de carácter conflictivo, a veces con independencia de su voluntad, ya que no se trata de  estén pretendiendo permanentemente perjudicar a su contraparte trabajadora, sino que lo que quiere significarse es que sus decisiones pueden afectar derechos de los trabajadores, como por ejemplo el derecho al empleo.

Pero es necesario reconocer que el poder directivo del empleador puede ser empleado de manera discriminatoria, arbitraria, y estas medidas de conflicto implementadas no son siempre admitidas o no son admitidas como ejercicio de una presión sobre el colectivo de los trabajadores. Pero es dable observar que tampoco son muchas veces advertidas. Las mediciones de conflictividad existentes  se hacen  teniendo en cuenta que la desatada a través de distintas modalidades por los trabajadores, pero reitero, debería indagarse "quién tiró la primera piedra", cual fue el fundamento y si fue razonable o no para adoptar ciertas decisiones que pudieran afectar el derecho de los trabajadores.

Se omite entonces muchas veces la génesis de un conflicto adjudicándola inmediatamente a una de las partes, que es la que reacciona. Esto es tan así que a veces los trabajadores ni siquiera advierten esa circunstancia y vienen al Ministerio de Trabajo y denuncian que existe  una "provocación" de los empleadores. Pero no se trata de una provocación de los empleadores y entendemos provocación como una especie de incitación al conflicto, sino que se trata propiamente de una medida de conflicto en sí misma.

Estas reflexiones entonces podemos sintetizarlas en tres puntos diciendo que no es posible, reitero, prevenir el conflicto en las relaciones humanas y menos aún en las relaciones laborales, aunque sí es posible prevenir sus expresiones o sus manifestaciones, dotando al sistema de relaciones laborales de procedimientos adecuados, que es lo que voy a tratar en la segunda parte de mi intervención.

Es posible entonces prevenir las acciones de conflicto, que no el conflicto.

Una segunda conclusión de  esta primera parte es que las medidas de expresión del conflicto son bilaterales; naturalmente que la más visible y la más acudida y el sentido común nos dice que las medidas de conflicto son las implementadas por los trabajadores a través de la huelga, pero hay que hacer un análisis más fino y verificar si esas medidas de conflicto no son muchas veces iniciadas por los empleadores, reitero, aún sin voluntad de que fueran medidas arbitrarias o discriminadoras.

Y el tercer punto es algo que mencionaba hoy Santiago Pérez del Castillo, y es que debido al carácter conflictual de las relaciones laborales,  los acuerdos son necesariamente temporales, y esto también lo aprendimos de nuestros maestros. Los acuerdos, los convenios colectivos son temporales:  dependen de la coyuntura, dependen de la distribución del poder a nivel de la empresa o al nivel del sector de actividad.

Vamos ahora a encarar el segundo punto de nuestra intervención: Cuáles son los procedimientos de prevención o de expresión de las medidas efectivas de conflicto.

El procedimiento más conocido que convoca de inmediato la memoria es la conciliación, pero no es el único, también a) el preaviso del que hablaba hoy Pérez del Castillo; b) el arbitraje voluntario y c) la determinación previa de los servicios mínimos en caso de huelga; o sea hay un conjunto de mecanismos de prevención de las acciones de conflicto.

Reitero que no se trata de "prevenir" el conflicto sino de prevenir sus acciones o manifestaciones concretas.

¿Qué dice al respecto el Comité de Libertad Sindical de la OIT? Dice, en un caso: "no puede considerarse atentatoria de la libertad sindical una legislación que prevea procedimientos de conciliación y arbitraje voluntario en los conflictos colectivos como condición previa a la declaración de la huelga siempre y cuando el recurso del arbitraje no tenga carácter obligatorio y no impida en la práctica el recurso a la huelga".

Con base en esa concepción del Comité de Libertad Sindical, consistente en que los mecanismos conciliatorios no atentan contra la libertad sindical aún cuando puedan ser temporalmente limitativos del ejercicio de la huelga, con esa concepción de fondo,  muchas legislaciones y constituciones de diversos países han establecido mecanismos de conciliación que lo que tratan, dice otro estudio de la OIT, es alentar a las partes a participar en negociaciones finales antes de recurrir a la huelga.

O sea que es el Estado, es la ley la que alienta a los sujetos colectivos - empleadores y trabajadores - a establecer negociaciones antes de recurrir a la huelga. Esto hace posible que  en esos países no sea legal recurrir a la huelga mientras existan procedimientos pendientes de una junta de conciliación.

Ahora claro, esos procedimientos de conciliación no pueden ser eternos porque en la práctica eso significaría una negación misma del derecho a la huelga, por eso también el Comité de Libertad Sindical dice esto otro: aún cuando la huelga pueda ser momentáneamente limitada por ley hasta que se agoten todos los medios existentes de negociación, conciliación y arbitraje, "tal limitación debería ir acompañada de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos".

Parecería que la OIT nos está diciendo: cualquier mecanismo de prevención de conflictos en clave de conciliación, debería contener medidas adecuadas, imparciales y rápidas en que los interesados puedan además participar. Estos lineamientos del comité de libertad sindical se ven reflejados en nuestro ordenamiento jurídico con base en algunas de las normas que citó Pérez del Castillo y en otras sobre las cuales voy a trabajar un poco seguidamente.

El origen en nuestro caso es constitucional, ya que el artículo 57ª de la Constitución Nacional dice que la ley debe promover la creación de tribunales de conciliación y arbitraje. Y es cierto que la doctrina uruguaya, Barbagelata, Loustaunau, etc., han entendido que son los Consejos de Salarios esos tribunales de conciliación y arbitraje.

Eso es lo que dice la Constitución. ¿Y qué dice la ley uruguaya?

Yo entiendo que la ley uruguaya diseña un sistema de conciliación con base a tres ámbitos o a tres espacios distintos.

El primero de ellos es la intervención directa del Estado, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a través de la conciliación, art. 18º de la ley Nª 18.566: "el Ministerio de Trabajo tendrá competencias en materia de mediación y conciliación en caso de conflictos colectivos de trabajo". Entonces el primer ámbito, el primer espacio de la conciliación, de la prevención de las acciones gremiales es a través de la intervención del Ministerio de Trabajo.

El segundo procedimiento es de naturaleza autónoma. La propia ley Nª 18.566 lo prescribe  y aunque la ley no lo estableciera,  la autonomía colectiva en realidad es el instrumento ideal, diríamos nosotros, para arbitrar los conflictos que se generan a nivel de la empresa, a nivel del sector y al nivel que fuere. La ley lo reconoce al expresar que los empleadores y sus organizaciones y las organizaciones sindicales podrán establecer mecanismos de prevención y solución de conflictos, incluidos procedimientos de información y consulta, etc (art. 19ª) O sea hay un segundo método diríamos así, que estimo que es el mejor, que es el de los procedimientos autónomos para prevenir conflictos.

Y el tercer procedimiento es justamente el de los Consejos de Salarios que es un poco híbrido, un poco autónomo y hay también una intervención estatal. Se trata de una categorización a veces un poco difícil por lo compleja: en parte autónoma y en parte con intervención estatal. La ley Nª 10.449 de Consejos de Salarios dice en el artículo 20 que estos deben actuar como organismos de conciliación en conflictos que se originen entre patronos y obreros.

En realidad el sistema uruguayo funciona entonces con base en la preferencia de la actuación de los Consejos de Salarios: en la última ronda se pactaron más de 130 cláusulas de prevención y al momento 158 cláusulas de paz. La mayoría de esas cláusulas de prevención de conflicto siguen un esquema más o menos similar, hay una especie de modelo no dicho pero que si uno lo lee aparece bastante reiterado: los conflictos primero han de tratarse a nivel de la empresa y posteriormente deberán, si no hay una solución adecuada, reconducirse al  Consejo de Salarios respectivo.

En la tercera parte de esta intervención quiero dejar planteadas algunas consideraciones finales.

En primer lugar en referencia a la prevención de los conflictos colectivos se constata efectivamente en nuestro sistema una preferencia por la actuación primero a nivel autónomo - a nivel de la empresa o a nivel del sector - y luego, de no alcanzarse una solución, el tratamiento se lleva al Consejo de Salarios, donde justamente se han pactado esta cantidad de cláusulas de paz y mecanismos de prevención de conflictos que mencionamos anteriormente.

En segundo término, los mecanismos adoptados por los Consejos de Salarios para prevenir el conflicto presentan gran similitud, pese a que algunos de ellos en principio generaron cierta resistencia, en el pasado históricamente no fue fácilmente aceptada la idea de la cláusula de paz sobretodo del lado del movimiento sindical.

En tercer lugar, estos mecanismos de prevención de conflictos son en alto grado acatados por las partes; o sea, la mayor parte de los conflictos que se plantean en los Consejos de Salarios son tratados sin que se hubieran adoptado previamente medidas de acción gremial.

En cuarto lugar, podemos ver en esto una tendencia hacia la negociación autónoma de estos mecanismos de prevención, en un avance de la autonomía de los actores sociales, no solamente para pactar este tipo de cláusulas, sino también como se vio, y el Ministro lo ha señalado en más de una oportunidad, como se vio en la última ronda en que un conjunto importante de Consejo de Salarios, de grupos y de sub grupos, fueron resueltos a través de acuerdos entre patronos y trabajadores con abstención o con votos en contra de el Poder Ejecutivo.

Este cambio en el modo de componer las mayorías en los Consejos de Salarios para adoptar sus decisiones puede verse e interpretarse de diversas maneras, pero una de las maneras es mirándolo como un crecimiento de la autonomía y como una maduración de los actores sociales.

Y por último, esta autonomización creciente de los interlocutores sociales  desde mi punto de vista no contradice la posibilidad de adoptar una norma de carácter general sobre prevención de conflictos como la que refería hoy el profesor Pérez del Castillo. Esa norma de carácter general podría ordenar de mejor forma el modelo existente unificándolo, actuando  de modo subsidiario cuando no existiera un acuerdo sectorial o a nivel de la empresa.