Diálogo Nacional por el Empleo
FUNDAMENTOS Y OBJETIVOS GENERALES
La convocatoria del Poder Ejecutivo a la realización de un Diálogo Nacional por el Empleo obedece tanto a un enfoque particular, distintivo y permanente de hacer política pública, como a factores de índole más particular vinculados al actual contexto económico y laboral.
Lo primero, porque se entiende que si bien la formulación y aplicación de políticas públicas constituye un campo de acción insoslayable del Estado, el recurso al diálogo social aporta de modo sustantivo tanto a la legitimidad de las políticas como a su perfeccionamiento. Las iniciativas gubernamentales orientadas al mercado de trabajo constituyen vectores que interactúan con la racionalidad y acciones de diferentes actores colectivos en dicho ámbito y con las decisiones que adoptan las familias e individuos en orden a su progreso laboral, económico y profesional. El diálogo aporta, en consecuencia, elementos de conocimiento sobre los intereses, perspectivas y fundamentos de los actores no estatales y las personas en su acción y comportamiento en el mercado de trabajo, los cuales constituyen insumos fundamentales para el diseño de políticas públicas eficaces, pertinentes, oportunas y socialmente legitimadas.
El primer objetivo consiste en la profundización del diálogo social y su consolidación como práctica política permanente. La apuesta por este camino posee una dimensión instrumental: el Poder Ejecutivo tiene la convicción de que el recurso al diálogo ofrece mayores garantías de arribar a políticas no sólo con mayor respaldo político y social, sino también más eficaces y pertinentes. Pero también, y simultáneamente, se entiende que el ejercicio del diálogo contribuye, por sí mismo, a la consolidación y profundización de la democracia.
El segundo objetivo refiere al logro de acuerdos lo más amplios posibles en torno a la formulación y aplicación de políticas de empleo que sean funcionales a la sostenibilidad del proceso de desarrollo y crecimiento económico con Trabajo Decente.
Mientras que el primero de estos objetivos se explica por sí mismo, el segundo requiere un mayor grado de detalle, lo cual se desarrolla a continuación.
La estrategia de desarrollo productivo y crecimiento económico con Trabajo Decente
Uruguay se ha constituido en los últimos años en un ejemplo en materia de promoción del Trabajo Decente. Este destaque se basa en progresos constatables en cualquiera de las dimensiones del concepto de Trabajo Decente que se considere: creación de empleos, garantía de los derechos de los trabajadores, extensión de la protección social o promoción del diálogo social.
En un sentido complementario, Uruguay ha sido también un ejemplo demostrativo de que es posible acompasar el crecimiento económico con el desarrollo productivo, la generación de empleo y la mejora de los ingresos del trabajo.
Nuestro Presidente Mujica ha enfatizado la necesidad de dar continuidad a este proceso virtuoso a través del sostenimiento de un crecimiento económico importante en un ciclo de más largo alcance que los que ha conocido el País en las últimas décadas, manteniendo la totalidad de las dimensiones hasta ahora contempladas en la estrategia de gobierno.
Esto último significa que se busca no sólo mantener el proceso de crecimiento a tasas elevadas, sino también crecer con calidad:
- aumentando la inversión productiva y de largo plazo (y desestimulando la especulativa y de corto plazo),
- diversificando la matriz productiva del país, en especial privilegiando una mayor agregación de valor en las cadenas y sectores productivos nacionales,
- mejorando la redistribución de la riqueza, reduciendo la pobreza y eliminando la indigencia,
- generando empleos productivos, mejorando los ingresos del trabajo, extendiendo la protección social,
- progresando en la igualdad de oportunidades y de trato,
- eliminando el trabajo infantil
- y profundizando la democracia a través del diálogo social.
En este enfoque, el Trabajo Decente no es una consecuencia espontánea del crecimiento del PIB y el libre juego de los mercados. Es, por el contrario, un enfoque que orienta y guía el funcionamiento de los mercados hacia los objetivos prioritarios de la sociedad y, en particular, hacia el Trabajo Decente.
Las políticas de empleo cumplen un papel fundamental a este respecto, porque a la vez que son funcionales al objetivo de alcanzar tasas de crecimiento económico elevadas (lo que permite acelerar la generación de empleo de calidad), contribuyen a mantener el rumbo de la estrategia general de crecimiento con Trabajo Decente, y a asegurar la sostenibilidad del proceso de desarrollo productivo del país.
La constatación de que la economía uruguaya atraviesa su sexto año de alto crecimiento económico, de que la inversión privada crece a tasas importantes con la complementación de la inversión pública y de que se registran mejoras en la mayor parte de los indicadores del mercado de trabajo, lleva necesariamente a la conclusión de que la estrategia asentada en los factores de mediano y largo plazo, entre los que destacan el crecimiento de la inversión y su sostenimiento, ha comenzado a dar sus frutos.
Esto no quita, sin embargo, realizar al menos dos consideraciones.
Primero, que durante el siglo XX la economía uruguaya se caracterizó por la ocurrencia de fluctuaciones cíclicas profundas. Algunos de los factores que históricamente generaron esta característica, como el patrón de comercio y la modalidad de acceso al mercado de capitales, continúan en buena medida vigentes. El cambio a largo plazo en este aspecto y la adopción a más corto plazo de políticas macroeconómicas anticíclicas debería reducir si no la ocurrencia, al menos la profundidad y duración de estas fluctuaciones. En todo caso, lo anotado busca llamar la atención sobre la necesidad de prever en el campo de las políticas de empleo estrategias y dispositivos para ciclos económicos menos favorables que el.actual.
Segundo, que aún existen en diverso grado restricciones que afectan a la sostenibilidad de la inversión y que, en consecuencia, limitan las posibilidades del crecimiento económico y la generación de más y mejores empleos. Dichas restricciones comprenden tanto aspectos típicamente vinculados al mercado de trabajo, como los niveles de participación económica de la población, o los niveles de calificación de la oferta laboral y su adecuación a los requerimientos de la demanda, como otros más vinculados al aumento de la productividad total, tales como el aumento en la productividad de las empresas, el aumento en la productividad total en actividades - incluyendo las redes, clusters y cadenas productivas-, y el desplazamiento del empleo hacia actividades de mayor productividad.
Este conjunto de restricciones merece ser abordados en el marco de un Diálogo Nacional por el Empleo en orden a intentar construir acuerdos amplios sobre la integralidad de factores que intervienen para consolidar y tornar sostenible un crecimiento económico con Trabajo Decente. Así considerados, estos factores son, más allá de su especificidad, claramente interdependientes y funcionales a la estrategia antes anotada.
Esto nos enfrenta a algunos desafíos principales, que proponemos tratar en este proceso de Diálogo.
LOS EJES TEMÁTICOS
a) El empleo y la formación de los jóvenes
Los jóvenes tienen, al incorporarse a la población activa, mayores problemas para encontrar un empleo, o bien para encontrar uno que se adecue a sus necesidades y expectativas.
Estos probemas se vinculan en buena medida con los contextos socioeconómicos de dichos jóvenes. Ellos acarrean con déficits en sus niveles de calificación y, en definitiva, carecen de la preparación necesaria para obtener empleos, y en especial empleos de calidad. Estos jóvenes se ven también comparativamente más afectados por el no registro de sus actividades en la seguridad social y suelen percibir bajos salarios. En suma, cuando acceden, lo hacen a empleos que no sólo no compensan la pérdida de capacidades derivada de una salida muchas veces temprana del sistema educativo, sino que profundizan su alejamiento de las oportunidades de progreso laboral y profesional.
El desafío principal con relación a estos jóvenes en materia de política pública consiste, en consecuencia, en diseñar estrategias de retención y re-vinculación educativa, así como programas que brinden oportunidades formativas formales, informales o no formales a los jóvenes que actualmente abandonan los estudios.
De manera complementaria, y para aquellos jóvenes que inevitablemente buscan de manera temprana su inserción laboral, junto a la provisión de una oferta formativa acorde a sus necesidades y posibilidades, cabe discutir mecanismos que les permitan acceder a actividades calificantes y debidamente protegidas.
Una mención específica merece la situación de una parte importante de las mujeres jóvenes. Ellas representan una parte importante del grupo de jóvenes que figura en las estadísticas como "no estudiando ni trabajando". Simultáneamente, las mujeres jóvenes se ven más afectadas por el desempleo que los varones, con una brecha de género mayor que en otros grupos de edad, muestran tasas de informalidad (no registro en la seguridad social), altas y similares a las de los varones jóvenes, y perciben salarios bajos. Esto implica que, además de las políticas dirigidas a mejorar la situación laboral y profesional de los jóvenes en general, deberían diseñarse estrategias específicas que contemplen de manera específica a las mujeres jóvenes.
En resumen, el gran número de jóvenes que abandonan sus estudios e ingresan al mercado de trabajo con déficits en su preparación para la vida activa constituyen, además de una situación de inequidad que por sí sola ameritaría la acción pública, una seria restricción para el futuro crecimiento del país. Por el contrario, una sociedad que corra permanente y sistemáticamente hacia delante los niveles de calificación de los nuevos trabajadores evita en mayor grado que la falta de capital humano se constituya en una traba a la inversión y el desarrollo.
b) Una insuficiente oferta laboral
Si bien la participación económica de la población en edad de trabajar ha crecido de manera relativa (aproximadamente unos 3 puntos porcentuales en los últimos 10 años) el incremento de la tasa de actividad aparece como un desafío central. De una parte, para un país con una estructura demográfica envejecida y con una tendencia a largo plazo de crecimiento de la proporción de personas con edad avanzada, lograr tener altas tasas de actividad laboral es clave para el sostenimiento del sistema de seguridad social. De otra, y de modo más inmediato y vinculado al empleo, una economía en expansión puede encontrarse con la restricción de no disponer de la suficiente oferta laboral que requiere.
Si se considera que las tasas de actividad masculina se encuentran posiblemente cercanas a su techo, es claro que el mayor potencial de crecimiento de la población activa reside entre las mujeres y, en menor medida, entre los jóvenes. Sin embargo, ambos colectivos ameritan un tratamiento diferenciado desde el punto de vista de las políticas públicas.
En el caso de los jóvenes, la continuidad educativa, mediante el mantenimiento de su vínculo con el sistema educativo o bien mediante mayores oportunidades de acceso a oportunidades de formación profesional, debería ser priorizada antes que el estímulo a la inserción laboral. Idealmente, una baja participación económica de los jóvenes –en especial de los más jóvenes (15 a 19 años)- debería estar asociada a un incremento en los años de estudio y los niveles de calificación.
En el caso de las mujeres, en cambio, surge que si bien se constata una tendencia históricamente persistente a incrementar su participación en el mercado de trabajo, mantienen una brecha de más de 20 puntos porcentuales respecto de los varones. En conclusión, cualquier incremento significativo de la población activa uruguaya pasa, necesariamente, por el incremento de la participación laboral de las mujeres.
Tanto la experiencia comparada internacional como recientes estudios a nivel nacional revelan que, a pesar de los progresos registrados en materia de acceso de las mujeres a la estructura de oportunidades (empleo, educación, participación política, etc.) ellas siguen sosteniendo el mayor peso derivado las actividades de reproducción biológica, social y económica. Es así que las mujeres tienen mayor probabilidad de tener que enfrentar los costos derivados de la reorganización de su vida extra-profesional y extra-laboral. De modo más claro, las mujeres se exponen promedialmente más que los varones a cambios personales de horarios, lugares e itinerarios si desean acceder a un empleo o si pretenden perfeccionarse profesionalmente.
Surge entonces la necesidad de diseñar e implementar políticas públicas que permitan aliviar el peso que las mujeres sostienen en el cuidado de niños y otros dependientes. El debate en torno a la construcción de un Sistema Nacional de Cuidados así como respecto a la definición y adopción de medidas complementarias en otros planos (legislación, seguridad social, relaciones laborales, etc.) es, por tanto, una materia prioritaria tanto en el ámbito de la seguridad social como en el del empleo.
Importa también destacar la emergencia de un nuevo escenario originado en un (aún incipiente) cambio en las pautas migratorias externas. Por primera vez en décadas el país muestra saldos migratorios positivos. Esto significa, por un lado, que el nuevo escenario económico y laboral, junto a los efectos en los destinos preferidos por los uruguayos (USA, Europa) de la reciente crisis económica internacional, están operando como factor de retención de población (menos emigrantes) y de atracción, tanto en términos de reinmigración (uruguayos que retornan), como de inmigración de extranjeros. Por otro, implica que se está logrando reducir la sangría de uruguayos, la mayoría en edad de trabajar y muchos de ellos calificados, lo que supone una mejor preservación de la fuerza de trabajo.
Por tanto la formulación de políticas específicamente orientadas a retener población, así como a atraer inmigrantes uruguayos o de otras nacionalidades y brindarles los apoyos correspondientes en materia de acceso fuentes de trabajo, debería estar incluida en un debate nacional como el que se propone.
c) La adecuación entre las estructuras de calificación de la oferta y la demanda laboral
Un tercer grupo de restricciones está teniendo consecuencias visibles y ya constatables en el Uruguay actual. Los sectores de la producción y los servicios con mayor dinamismo de la economía enfrentan de modo creciente el problema de la falta de disponibilidad de personal con los perfiles técnicos y profesionales adecuados.
Los sectores vinculados a las tecnologías de la información y la comunicación, el de la construcción, el de la metalmecánica y automotriz, el de los servicios al turismo, o el de los servicios logísticos están, simultáneamente, asistiendo a esta problemática actualmente.
Otros, como los vinculados al desarrollo forestal (celulosa y papel, fabricación de insumos para la construcción y muebles) seguramente enfrenten esta situación a mediano plazo en la medida que las cadenas productivas tiendan a completarse sumando pasos en los procesos de agregación de valor.
Esto significa que, además de lo ya anotado en materia de participación económica de la población en edad de trabajar, existe un desajuste entre la estructura de calificaciones de la oferta laboral y las calificaciones demandadas por el aparato productivo. Los casos de sectores con desempleo cercano a cero no están denotando un ajuste casi perfecto entre oferta y demanda sino, por el contrario, un desaprovechamiento del potencial de generación de empleo de dichos sectores. Esto en lo inmediato. En el mediano y largo plazo la disponibilidad de una oferta laboral con volumen y estructura de calificaciones adecuados se constituiría en un activo social y económico y en un factor dinamizador del crecimiento con Trabajo Decente.
Parte de este desafío recae, es claro, en el sistema educativo. Sin embargo es también un desafío central para las políticas activas de empleo y, en particular, para la formación profesional. En este sentido es claro que el país no ha logrado, hasta el momento, concretar un esfuerzo sistemático de conformación de una oferta de formación profesional que, además de funcionar de manera integrada y funcional, responda de manera pertinente, oportuna y eficaz a los requerimientos de una economía en expansión.
Dos aspectos complementarios deberían, en consecuencia, ser abordados en el marco del Diálogo Nacional por el Empleo. Uno relativo al ordenamiento institucional, en una perspectiva sistémica, de los diferentes ámbitos que intervienen en las políticas y en la oferta de formación. Otro, vinculado al examen, revisión y adecuación de la actual estructura y características de la oferta formativa actualmente disponible.
d) Políticas de empleo para las diferentes fases del ciclo económico
En la moderación de los efectos –profundidad y duración- de los ciclos económicos recesivos la política de empleo tiene un papel que desempeñar. Este papel será tanto más exitoso en cuanto: i) se haya experimentado previamente y se hayan extraído lecciones de anteriores crisis y de las medidas de política adoptadas; ii) se disponga de una batería o "reserva" tanto de recursos como de dispositivos (programas) previamente diseñados (y ojalá contrastados) adecuados para este tipo de contexto; iii) se produzca una conjunción o convergencia entre estas políticas de empleo anticíclicas y políticas macroeconómicas de igual signo.
Exponer la necesidad de esta discusión en el marco del Diálogo Nacional por el Empleo no contradice la constatación de que se asiste a un ciclo de alto dinamismo y crecimiento económico. Antes bien, su relevancia surge de que, aún con los progresos que se han venido registrando, la economía uruguaya no se encuentra totalmente blindada contra los efectos adversos de las crisis económicas y financieras que parecen caracterizar a la economía global.
Los insumos para el abordaje de esta cuestión deberían provenir tanto de la experiencia comparada internacional, como del análisis de las políticas aplicadas en el pasado, en especial durante e inmediatamente después a la crisis de 2002-2003, y durante el período de mayor impacto de la reciente crisis (fines de 2008 y 2009).
Un primer tópico de la discusión puede constituirlo la revisión de los instrumentos actualmente disponibles y que han sido aplicados. Esto incluye fundamentalmente tres grandes tipos: a) las políticas destinadas a impulsar la contratación de mano de obra, b) las políticas de fortalecimiento de la oferta de trabajo, y c) las políticas destinadas a apoyar los procesos de búsqueda de empleo.
Otro posible tópico para el Diálogo consiste en explorar la posibilidad de expandir –en determinadas fases y condiciones- programas aplicados de manera limitada e, inclusive, programas de nuevo tipo. En este sentido cabe plantear la discusión acerca de una mayor y más eficaz articulación entre las políticas activas y pasivas de empleo.
Finalmente, sin ánimo de agotar la posible lista, el desarrollo de proyectos de obra pública intensivos en mano de obra es otra de las estrategias usualmente aplicadas en fases recesivas del ciclo económico, y Uruguay no fue una excepción en ocasión de la más reciente crisis internacional. Sin embargo, y nuevamente, la combinación de este tipo de acciones con otras tendientes a brindar oportunidades de calificación constituye un campo a explorar en el futuro.
e) Empleo y políticas a nivel micro y mesoeconómico
Actualmente es ampliamente aceptado que el desarrollo y consolidación de un conjunto articulado de empresas, relacionadas entre sí a través de acuerdos de mayor alcance (que incluyan acciones coordinadas, desarrollo de innovaciones, generación endógena de nuevas capacidades, etc.) permite sucesivos avances hacia productos de mayor valor agregado y apertura de nuevos mercados, contribuyendo con ello a la generación de aumentos de productividad y nuevos y mejores puestos de trabajo.
Las micro y pequeñas empresas constituyen la inmensa mayoría del universo empresarial en el país y explican una proporción por demás relevante del empleo total. La consolidación de este sector, mediante el estímulo a su articulación con las cadenas de agregación de valor más dinámicas de la economía y el facilitamiento del acceso a servicios financieros y de desarrollo empresarial, debería tener impactos significativos tanto en su competitividad como en el volumen y calidad del empleo que ofrecen.
Otro tanto es posible decir de los programas y estímulos al inicio de emprendimientos. Si bien existen diversas experiencias que buscan abrir la perspectiva de una inserción laboral no necesariamente vinculada a una relación de trabajo asalariada, lo cierto es que aún distan de constituir una oferta con alcance universal ni se le encuentra entre los contenidos de la currícula educativa en ningún nivel.
Abordar estos temas en el marco del Diálogo implica, primero, realizar un esfuerzo por combinar en el análisis y la propuesta de acciones tres enfoques complementarios. Uno, el enfoque de cadenas productivas, el cual supone la consideración de la situación y posibilidades en términos de integración vertical entre los distintos eslabones y desarrollo de procesos más complejos y con mayor innovación y agregación de valor. Dos, el enfoque de redes productivas, que implica además de lo anterior considerar la creación de competencias e intercambio de bienes y/o servicios que incluye a una empresa o grupo de empresas, sus proveedores y sus clientes. Tres, el enfoque del desarrollo económico local, entendido como un proceso de desarrollo participativo que fomenta, en territorios determinados, la cooperación entre los principales actores sociales, públicos y privados, para el diseño y la implementación de una estrategia común de desarrollo, con el objetivo de estimular la actividad económica y crear Trabajo Decente, a partir del aprovechamiento de los recursos y potencialidades locales y las oportunidades del contexto global.
En todo caso, y en lo que a los efectos del Diálogo es más relevante, importa establecer que la creación de Trabajo Decente constituye un objetivo de primer orden a la hora de definir las políticas que buscan estimular la cooperación, la innovación, el aumento de la productividad a nivel meso y microeconómico, a la vez que la competitividad de las cadenas, redes y territorios.