Entrevista al director nacional de Ordenamiento Territorial Norbertino Suárez

Documentos

En una entrevista con el director nacional de Ordenamiento Territorial Norbertino Suárez recorremos su visión sobre el ordenamiento territorial, los principales aspectos de su gestión hasta el momento y los objetivos trazados hacia delante.
El director nacional de Ordenamiento Territorial Norbertino Suárez hablando en la entrevista

Eres el primer Director Nacional de Ordenamiento Territorial vinculado a la Geografía y especializado en temas de datos espaciales. Seguramente este recorrido diferente al de tus antecesores haga que tengas algunos matices en la visión del ordenamiento territorial, ¿podrías contarnos cuál es tu visión?

Es cierto, mi formación profesional está relacionada con la Geomática, con la Geografía y por ende con la gestión de Información Geoespacial. Desde ese lugar tengo para aportar a la institución, y recibir a su vez de otras disciplinas que convergen en el ordenamiento territorial y que están muy presentes en el día a día. La Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (Dinot) cuenta con un equipo de profesionales muy capacitados y comprometidos con la tarea, con una fuerte presencia de arquitectos, además de geógrafos, agrónomos, economistas, sociólogos, biólogos, abogados, informáticos, licenciados en administración, en comunicación, la amplia mayoría de ellos especializados en ordenamiento territorial.
 
Por la formación académica de los especialistas, y considerando también que más del 94% de la población de nuestro país vive en áreas urbanas, el ordenamiento territorial lógicamente tiene una mirada urbanista muy fuerte. La idea que traemos se asocia con un abordaje más integral de la planificación del territorio, observando el espacio geográfico de manera conjunta e interrelacionada, donde la dicotomía rural-urbano, campo-ciudad, se haga cada vez menos visible. 

Los desarrollos y capacidades en tecnologías de la información y comunicación (TIC) existentes a nivel nacional, son una potencialidad a aprovechar en beneficio de la gestión de la información geoespacial para la planificación territorial y toma de decisiones en todos los niveles de la administración. Más allá de la prevalencia de una u otra disciplina, apuntamos al liderazgo participativo, donde la interdisciplinariedad sea el factor clave hacia la visión de “ser la institución nacional referente en ordenamiento territorial para el desarrollo sostenible y eficiente en la articulación y coordinación de las políticas públicas en la materia”. Seguramente esa mirada tiene mucho que ver sí con mi formación profesional. 

Con respecto a los antecesores evidentemente hay matices. Cada uno de ellos ha dejado su impronta desde diferentes ópticas y posiciones para que el ordenamiento territorial y su institucionalidad se ubiquen en el sitial donde se encuentran, fortalecidos y en la búsqueda de la superación permanente. Nuestro mayor compromiso, dedicación y esfuerzo va en esa misma dirección. Y en ese sentido me interesa subrayar un concepto que he sostenido desde el primer día: queremos sacarle el máximo provecho a los avances existentes a la vez de sumar otras iniciativas.

Sabemos que este año fue muy particular debido a la emergencia sanitaria y que hubo un cambio de rumbo en lo que podrías haberte imaginado para el comienzo de tu gestión. ¿Cuáles fueron los principales temas y acciones en las que trabajó la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (Dinot) en este 2020? 

El 13 de marzo, a escasos 12 días de asumir el cargo, se declara la emergencia sanitaria y sobrevienen las primeras medidas, entre ellas minimizar la presencialidad de los funcionarios en las oficinas con especial énfasis en la modalidad teletrabajo. 

Enfrentar la Covid-19 no solamente trastocó todos los planes sino que trajo consigo un sinnúmero de desafíos y oportunidades. Una de las primeras acciones fue ponernos inmediatamente a disposición del Ejecutivo, particularmente atendiendo las necesidades del Ministerio de Salud Pública (MSP), de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) y del Sistema Nacional de Emergencias (SINAE), basados en las capacidades desarrolladas por la Dinot. La disponibilidad de información geoespacial a través del Sistema de Información Territorial institucional se transformó en nuestra primera prioridad, con un alto grado de iniciativa y compromiso de los funcionarios. 

La Dinot tuvo un rol protagónico en el aporte de información geoespacial y análisis específicos, como por ejemplo la distribución de población relacionada con la variable distancia-tiempo respecto a la ubicación de los centros de atención sanitaria, entre otros. Muchos de los aportes se ven reflejados en el tablero que presenta diariamente el estado de situación de la pandemia a nivel nacional, a través del Monitor Integral de Riesgos y Afectaciones (MIRA) del SINAE, que incluye el Visualizador de casos de coronavirus Covid-19 en Uruguay y otros datos de interés que son utilizados para la toma de decisiones. 

Este año tuvo la particularidad de que a las leyes de Rendición de Cuentas y Presupuesto Quinquenal se sumó la Ley de Urgente Consideración. En cada una de ellas la Dinot participó respondiendo sobre sus funciones y artículos vinculados al ordenamiento territorial, más precisamente a la recategorización de suelo rural ocupado por asentamientos irregulares que ameritan su formalización y predios destinados a proyectos de Mevir, así como algunas excepciones de fraccionamientos en áreas rurales y urbanizaciones en régimen de propiedad horizontal.

Un análisis responsable de la normativa vigente de ordenamiento territorial centrado en las dificultades y limitaciones que pudieran existir en su aplicación fue uno de los principales temas que planteamos al comienzo de la gestión a la ministra Irene Moreira, para lo cual se creó en la Dinot un grupo de trabajo especial para la tarea.

En el marco del apoyo que brinda la Dinot a los gobiernos departamentales en la planificación y gestión territorial, se acompañaron los convenios de cooperación que ya estaban en curso con varias intendencias y se firmaron otros, vinculados a instrumentos de ordenamiento territorial. 

Las visitas previstas a las intendencias de todo el país para tener un primer acercamiento directo con las administraciones se vieron retrasadas por la pandemia, incluso el cambio en la fecha de la instancia electoral departamental incidió en los planes. Decidimos iniciar en febrero próximo la recorrida por los distintos departamentos para recibir las inquietudes de primera mano y dar a conocer nuestros objetivos. 

Al principio tuvimos una reunión virtual con los equipos técnicos de las diecinueve intendencias para enterar sobre la revisión de la normativa, y en el trascurso del año se realizaron otras para presentar resultados de ciertas actividades, como ser el de la consultoría sobre aplicación de herramientas de gestión en algunas intendencias seleccionadas como piloto. No obstante creemos importante la presencia de la Dinot “in situ” para continuar afianzando los lazos y construir esa sinergia tan necesaria de trabajo conjunto con los gobiernos subnacionales y sus equipos técnicos.

Iniciamos el camino hacia la conformación de una red corporativa de intercambio de información geoespacial del Sistema Público de Vivienda, incluyendo las dependencias vinculadas al MVOT, previendo el fortalecimiento del Sistema de Información Territorial de la Dinot para dar soporte y asistencia técnica a la implementación. 

En el transcurso del año la Dinot participó en los planes nacionales de Adaptación al Cambio Climático en Ciudades e Infraestructuras (NAP-Ciudades) y de Adaptación Costera del Uruguay (NAP-Costas), enfocados en reducir la vulnerabilidad frente al cambio climático e integrar medidas de adaptación a los procesos de planificación territorial. Y en los proyectos Hacia una Movilidad Eficiente y Sostenible en Uruguay (Movés), que promueve la transición efectiva hacia una movilidad eficiente basada en las capacidades institucionales, normativas y  tecnologías innovadoras, y Servicios Ecosistémicos (SSEE) que incluye la integración de aspectos vinculados a la biodiversidad en los instrumentos de ordenamiento territorial.

Se atendieron actividades relacionadas a las cuencas de los ríos Santa Lucía, Negro, Uruguay, Río de la Plata y la laguna Merín y se incluyeron en las metas futuras la implementación de los programas de ordenamiento territorial respectivos. Se presentaron avances sobre los atlas geográficos de cuencas que viene desarrollando la Dinot.

Se llevaron adelante estudios referentes a los instrumentos de ordenamiento territorial aprobados hasta el momento para identificar el tiempo transcurrido desde la comunicación de inicio de cada uno de ellos hasta su aprobación final, las intervenciones de las oficinas departamentales y nacionales involucradas y los tipos de categorización de suelo utilizados. 

Se realizaron aportes al diseño del Plan Nacional de Gestión Integral de Riesgos de Emergencias y Desastres Naturales, al Plan de Gestión Integrada del Acuífero Guaraní, a la Convención de Naciones Unidas para la lucha contra la desertificación, a la Comisión Nacional de Evaluación Científica y Técnica para el empleo del fracking en la extracción de gas y petróleo del subsuelo.

Se avanzó en la firma de convenios de cooperación con la Udelar para el fortalecimiento de capacidades y generación de conocimientos a través de pasantías de estudiantes y trabajos de investigación en temas específicos de ordenamiento territorial.

En el marco del incremento de las capacidades tecnológicas y seguridad informática, se concretó con éxito la migración de las bases de datos y servidor de aplicaciones al Data-Center Internacional de Antel. Este ha sido un paso importante hacia la conformación de una infraestructura informática robusta y fiable que indefectiblemente debe tener la Dinot para brindar soporte al Sistema de Información Territorial.

La planificación de actividades en relación a los objetivos establecidos para el período así como el análisis de la estructura organizacional de la Dinot y su adecuación a tales efectos, se transformó en un objetivo en sí mismo con la intervención de la mayoría de los funcionarios.

Estos han sido solamente algunos de los principales temas y acciones en los que intervino la Dinot en este año tan especial para todos. 

Más allá de la pandemia, ¿cuáles son los objetivos trazados para la Dinot en este período de gestión?

Uno de los grandes desafíos que nos propusimos desde el comienzo, tal como señalaba anteriormente y que significa un reto verdaderamente importante para la Institución, tiene que ver con la revisión de la normativa de ordenamiento territorial vigente. Particularmente la ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (Lotds), la ley 19.525 de Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, y sus respectivas modificaciones y reglamentaciones, requieren un análisis amplio, detallado y responsable. La idea es considerar las dificultades surgidas y carencias detectadas en los más de diez años de aplicación, no sin antes destacar el significado y la importancia de la promulgación de la primera ley en 2008. Para ello diseñamos diferentes fases hasta llegar a la propuesta definitiva de modificación en 2021, con la participación no solamente de los técnicos de Dinot sino también de las intendencias, del Congreso de Intendentes, de los ministerios, de otros organismos públicos, de la Academia, de expertos independientes y de la sociedad civil. En el transcurso de este año se llevó a cabo un minucioso estudio de la normativa con la intervención de las direcciones y departamentos de la Dinot, para dar lugar a principios del año próximo a los actores externos ya con una base de análisis previo más elaborada. 

Por otra parte, hemos fijado diferentes líneas de trabajo para fortalecer el ordenamiento territorial como herramienta de planificación y de gestión del territorio, con la participación de los gobiernos departamentales como principales socios, donde el tercer nivel de gobierno, los municipios, intervengan también activamente en la discusión. 

Pensamos en la necesidad de que cada departamento cuente en el mediano plazo con sus ordenanzas de ordenamiento territorial. Si bien se iniciaron algunos proyectos pilotos aún no se ha concretado la aprobación e implementación de este instrumento normativo de alcance departamental. Haremos los máximos esfuerzos en apoyo a los gobiernos departamentales para lograr ese objetivo en el período. 

Está dentro de nuestras metas también, impulsar la aplicación de herramientas de gestión territorial. Dado el nivel de avance en la planificación departamental y local, pensamos que es hora de potenciar la utilización de mecanismos que permitan a las intendencias y municipios generar un círculo virtuoso donde por ejemplo, la inversión en infraestructura de servicios y la consecuente valorización del suelo se retroalimenten. 

Promoveremos el incremento de las capacidades de los equipos técnicos de ordenamiento y gestión territorial de las intendencias y municipios; estamos planificando cursos y talleres, incluso actividades para directivos.

Queremos articular con las autoridades administrativas y técnicas de todos los niveles de gobierno, para lograr la mayor eficiencia en los procesos involucrados en el desarrollo de los instrumentos de ordenamiento territorial y en la evaluación de emprendimientos con impacto en el territorio. Analizamos la posibilidad de que sea la Dinot quien se encargue de recabar ante los demás organismos competentes los informes de incidencia correspondientes.

Nos hemos propuesto trabajar en coordinación con el Congreso de Intendentes y con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, para alinear acciones y aunar esfuerzos que permitan optimizar el uso de los recursos destinados a la implementación de los planes de ordenamiento territorial. 

Hemos decidido potenciar las capacidades de la Dinot en la gestión de información geoespacial a través de su Sistema de Información Territorial, con transferencia de conocimientos y tecnologías desde y hacia las intendencias y otros organismos públicos. Estamos convencidos que la Dinot debe constituirse en uno de los nodos principales de la Infraestructura de Datos Espaciales del Uruguay (IDEuy), intercambiando información actualizada y oportuna a través de geoservicios web, incluyendo el soporte a todas las áreas vinculadas al MVOT, como ser Dinavi, PMB, Juntos, ANV y Mevir, que necesitan tener sus planes y programas georreferenciados. En tal sentido, evaluamos impulsar la creación de una Infraestructura de Datos Espaciales temática, sectorial, cuyo dominio principal sea el ordenamiento territorial. 

El desarrollo e implementación de programas de ordenamiento territorial centrados en las cuencas hidrográficas como espacio geográfico integral, forma parte de las pretensiones fijadas. Por ejemplo, lograr la concreción de los programas de la cuenca del río Santa Lucía y cuenca del río Negro que ya tienen un nivel de avance importante, y de la cuenca de la laguna Merín en el cual se está empezando a trabajar. 

Hemos establecido como meta el abordaje del ordenamiento del espacio marino e insular asociado al espacio costero, con la más amplia participación de actores y el mayor nivel de profundidad. Nuestro país no puede prescindir de un instrumento de ordenamiento territorial sólido y eficaz para este ámbito, como puede ser un programa.

No podemos permanecer ajenos a las múltiples amenazas sin pensar en la mitigación de los riesgos. Esta pandemia, que afecta al mundo entero, nos interpela y nos debe hacer reflexionar y adquirir mayor conciencia sobre el hábitat y los ecosistemas. No olvidemos al cambio climático; es una realidad latente que requiere determinaciones concretas enfocadas en los sectores más vulnerables y en la mitigación del riesgo. Por citar un ejemplo nada más, el aumento del nivel del mar en nuestras costas registra aproximadamente 1,5 mm por año, por lo que se estima que para el 2050 la línea de costa avance hacia el interior de nuestro territorio continental en el entorno de 5 m en algunas zonas. Imaginemos el impacto que ello significa asociado además a eventos extremos entre ellos las inundaciones, teniendo en cuenta que el 70 % de la población de nuestro país vive en áreas costeras, por lo cual un observatorio para el monitoreo preciso del nivel medio del mar en tiempo real se torna imprescindible. Por tanto, es determinante, no admite otra lectura, el cambio climático necesariamente debe estar contemplado en los instrumentos de ordenamiento territorial en todas las escalas del territorio, nacional, departamental y local.

Queremos lograr la conceptualización del ordenamiento territorial “para” el desarrollo sostenible, en todos los niveles de la educación y en la sociedad en su conjunto; la ciudadanía debe saber de qué se trata y su finalidad. Un convenio de cooperación celebrado anteriormente entre la Dinot y el Consejo de Educación Secundaria de la Administración Nacional de Educación Pública (Anep) permitió producir material didáctico destinado a docentes y alumnos de educación secundaria, cuya temática central se refiere al ordenamiento territorial. La intención es replicar este trabajo y modalidades alternativas para generar conciencia y fomentar la cultura del ordenamiento territorial. El plan de comunicación que estamos elaborando incluye estas y otras actividades, visualizando los diferentes públicos objetivos.

Continuaremos con los encuentros nacionales y regionales de ordenamiento territorial para intercambiar avances y experiencias, y consideramos organizar un congreso bianual con la participación de técnicos y expertos de todas las disciplinas relacionadas tanto de nuestro país como del exterior, alternadamente con el Premio Nacional de Ordenamiento Territorial y Urbanismo, el que estamos planificando para el año próximo. 

Procuraremos un funcionamiento activo del Comité Nacional y la Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial, mecanismos fundamentales y de enorme potencial para definir las grandes líneas estratégicas y coordinar acciones concretas destinadas a la planificación y gestión territorial.

Seguiremos afianzando los vínculos con la Academia mediante acuerdos de cooperación técnica, para que estudiantes avanzados de diversas carreras de la Udelar realicen sus aportes y adquieran a la vez experiencias como parte de su formación. Buscamos contar a su vez con trabajos de investigación específicos por parte de docentes y expertos en distintas áreas del conocimiento, como insumos para el Observatorio de las dinámicas territoriales de la Dinot. 

El ordenamiento territorial es transversal y requiere de un trabajo entre múltiples actores ¿Cuáles son las líneas de trabajo que implementarás y qué otras instituciones u organizaciones considerás que serán aliadas en la construcción y gestión de las políticas públicas en esta materia?

Como expresaba anteriormente, queremos reafirmar la visión del ordenamiento territorial como herramienta de planificación estratégica y gestión integral del territorio, donde todas las dimensiones y escalas estén presentes. 

Queremos ser articuladores y facilitadores en el desarrollo de las políticas e implementación de instrumentos y acciones de ordenamiento territorial. Queremos desterrar del imaginario colectivo de que la Dinot “tranca todo”, porque no es así; hicimos un estudio recientemente de los tiempos que ha insumido cada uno de los más de noventa instrumentos de ordenamiento territorial aprobados hasta la fecha, que demuestra que el cuello de botella no está en la Dinot. Pero en este caso, como en muchos otros órdenes, “no solo hay que serlo sino parecerlo”. 

¿Cómo se logra esto? Con el trabajo conjunto, transversal, con una visión holística de la problemática y las soluciones, con los gobiernos departamentales como socios fundamentales y también los municipios, con estrechos vínculos con el Congreso de Intendentes, la OPP y el Ministerio de Ambiente. Con definiciones estratégicas claras y concretas, compartidas por todos los actores, incluyendo los demás organismos del Estado involucrados y la sociedad civil, definiciones que deben reflejarse fehacientemente por ejemplo, en la ley de Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial. 

El ordenamiento territorial no puede ni debe ser un reducto de la Dinot, ni tampoco materia aislada de cada intendencia, más allá de la autonomía departamental otorgada por el artículo 262 de la Constitución. Si contamos con un marco adecuado, coherente y firme, con gran respaldo técnico y político, seguramente no se tendrá que actuar “al grito”, por ejemplo, frente a megaemprendimientos que pueden llegar a ser muy prometedores a primera vista, con el ingreso de capitales, con inversión en infraestructura y creación de fuentes de trabajo, pero si no encajan en la planificación estratégica, pueden ser “pan para hoy y hambre para mañana”; el desarrollo sostenible brillará por su ausencia y los impactos serán irreversibles. 

Si no trabajamos de forma coordinada, en horizontes a corto, mediano y largo plazo, compartiendo información y coordinando acciones de interés estratégico, difícilmente avancemos en los objetivos de desarrollo sostenible. No perdamos de vista que “el principal desafío que tiene el ordenamiento territorial es mantener y mejorar la calidad de vida de la población, fomentar la integración social en el territorio y procurar el buen uso y aprovechamiento de los recursos naturales y culturales”. 

Debemos buscar entonces la consolidación de un Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial transversal a todo el Estado y con amplia participación de la sociedad civil. Las políticas, los actores, el marco jurídico, las tecnologías, los ámbitos de actuación, la gobernanza, deben estar claramente identificados. Hay un grado de avance importante en muchos de estos aspectos, no obstante creemos necesario un abordaje sistémico, con roles institucionales y niveles de coordinación bien definidos. La Dinot tiene como reto fundamental jugar un papel clave en ese desafío.

¿Cómo se reposicionará la Dinot en esta nueva coyuntura donde se separó el Ministerio de Ambiente del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial?

Si bien se manejó en un principio la posibilidad de que la Dinot pasara conjuntamente con Dinama, Dinagua y Cambio Climático a integrar el nuevo Ministerio de Ambiente, incluso la fallida propuesta incluida en el Proyecto de Ley de Urgente Consideración (LUC) de dividir a la Dinot por competencias, transfiriendo la mayor parte de sus tareas y funciones al Ministerio de Ambiente, entendemos que la decisión final de que la Dinot conformara el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) manteniendo íntegramente sus funciones, fue muy atinada y acertada. 

Hay dos aspectos relevantes a tener en cuenta, que trascienden el lugar de la administración donde se ubique el ordenamiento territorial como tal. Uno tiene que ver con el ordenamiento territorial propiamente dicho, como materia, como disciplina, y el otro con la institucionalidad que lo contiene; ambos íntimamente relacionados con el alcance y la gobernanza que los afecta. Reafirmamos que el ordenamiento territorial debe tener una visión transversal, integral y superlativa, que trascienda el ámbito ministerial. 

En esta nueva estructura, aspiramos a posicionar al ordenamiento territorial con el peso específico suficiente para que el MVOT deje de ser visualizado únicamente como el “Ministerio de Vivienda”, y no solo en el discurso sino en los hechos. Quizás en el futuro debiera ubicarse al ordenamiento territorial en un estadio diferente, bajo un organismo “sombrilla” como puede ser la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, manteniendo por sobre todas las cosas su institucionalidad; digo esto pensando en voz alta, no me estoy refiriendo a una idea innovadora, ya estuvo presente en algún momento. 

Entiendo que el ordenamiento territorial como política de Estado, más allá de su mirada como “ordenamiento ambiental del territorio”, no debe estar subyugado únicamente al ambiente sino muy por el contrario, en él deben confluir además el desarrollo económico y el bienestar social. Ese justo equilibrio es el que debemos perseguir, con el desarrollo sostenible como norte, no como un eslogan que suena políticamente correcto o conveniente, sino como fin último e indiscutible. Ese paradigma de desarrollo del que tanto hablamos, centrado en “la satisfacción de las necesidades actuales sin comprometer las capacidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”, tiene que estar inmerso en las políticas nacionales, sectoriales, locales, en definitiva arraigado en la conciencia de toda la ciudadanía. 

Somos conscientes de la preocupación de cómo se van a cumplir algunas actuaciones que involucran a direcciones que ahora quedaron en ministerios diferentes. Para despejar dudas puedo adelantar, que estamos elaborando un convenio de cooperación entre el Ministerio de Ambiente y el MVOT. Ese acuerdo marco permitirá la formalización de una coordinación técnica fluida para dar cumplimiento eficiente a las distintas etapas de los procesos, como por ejemplo la Evaluación Ambiental Estratégica, involucrados en los instrumentos de ordenamiento territorial y emprendimientos que se presentan habitualmente. La idea es evitar que el trámite ingrese en uno y luego en otro ministerio, que vaya de un lado hacia otro, con la evidente pérdida de tiempo que ello significa. Desde la Dinot se aportarán directamente los informes técnicos y recomendaciones en el marco de sus competencias, sin duplicar la circulación de los expedientes, tal como se ha venido cumpliendo satisfactoriamente hasta el momento. 

¿Hay algo más que creas que obviamos preguntar y quieras expresar? 

Creo haber mencionado los aspectos más importantes en relación a cada una de las interrogantes planteadas. Confiamos en las capacidades institucionales para alcanzar cada una de las metas hacia los objetivos trazados. 

¡Muchas gracias! 

Etiquetas