Programas de Actuación Integrada: ¿qué cambios tiene su elaboración con las modificaciones de la normativa?
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La elaboración de los programas de actuación integrada (PAI) y sus posibles modificaciones fue uno de los focos en los que trabajo la revisión de la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, realizada en este período de gobierno.
Debido a la experiencia atravesada en los primeros 15 años de la vigencia de la Ley, se evaluó las dificultades que este instrumento de ordenamiento territorial tuvo y la posibilidad de plantear ciertas modificaciones que colaboren con su mejor implementación.
De acuerdo a lo establecido en el artículo 21 de la Ley vigente, el PAI es el instrumento de ordenamiento territorial, que establece el ordenamiento pormenorizado y detallado de un sector de suelo determinado y que legitima el inicio del proceso efectivo de su transformación.
Los principales cometidos de este instrumento de ordenamiento territorial son:
- Delimitar el ámbito del sector objeto de la transformación, el que deberá constituir una unidad territorialmente homogénea y factible de generar un ordenamiento unitario completo e integrado con la estructura territorial existente.
- Garantizar en el ámbito el cumplimiento de los objetivos estratégicos definidos en el instrumento general.
- Concretar el régimen de usos del suelo que regirá el desarrollo territorial de su ámbito.
- Prever los servicios y dotaciones públicas de acuerdo a los usos y actividades previstas en el sector a transformar.
- Establecer una programación de su ejecución, que asegure la concreción de las obras de infraestructuras y dotacionales en los plazos que establezca, así como el cumplimiento del resto de los deberes territoriales vinculados al proceso de transformación.
- Con la aprobación y el cumplimiento de las obligaciones territoriales, legitimar la modificación de la categoría de suelo en los ámbitos con el Atributo de Potencialmente Transformable.
Los PAI después de las modificaciones
Las modificaciones y ajustes más relevantes respecto de los programas de actuación integrada se encuentran en el agregado del artículo 21 Bis y la modificación del artículo 34 de la Ley 18.308, a través de los artículos 396 y 382 de la Ley 20.212 respectivamente, que entrarán en vigencia a partir del 1º de enero de 2024. Buscan garantizar que las transformaciones territoriales sean consideradas en procesos de planificación que propicien el desarrollo sostenible e integren la sustentabilidad ambiental y la participación ciudadana*.
El artículo 21 Bis de la Ley 18.308 (agregado por el artículo 396 de la Ley de Rendición de Cuentas) define dos tipos de PAI: abreviado y complementario.
El Programa de Actuación Integrada Abreviado es aplicable a un sector del territorio en el cual un instrumento de ordenamiento territorial departamental asignó el atributo de potencialmente transformable, según sus objetivos estratégicos, y además especificó la categoría de suelo a la que se transformará, el uso principal y las determinaciones respecto a las acciones que concretarán dicha transformación, con especial cuidado en los aspectos de factibilidad económico-financiera, social y físico-ambiental. Este PAI no requerirá de la aprobación de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) ni de la expedición del Informe de Correspondencia respecto de las incidencias territoriales. Será obligatoria la realización de una única instancia de participación pública, sin perjuicio de la difusión que se considere pertinente realizar durante su elaboración.
El Programa de Actuación Integrada Complementario es aplicable a sectores del territorio cualquiera sea su categoría de suelo y que no cuenta con el atributo de potencialmente transformable. Deberá cumplir con la totalidad de los procedimientos e instancias de participación, así como la aprobación de Evaluación Ambiental Estratégica e Informe de Correspondencia, según lo establecido en la Ley 18.308. Cuando cuente con el atributo de potencialmente transformable podrá modificar la categoría, el uso principal o la morfología prevista. En el caso de sectores de suelo rural, los cuales no cuentan con el atributo de potencialmente transformable, la elaboración del PAI deberá ser declarada de interés departamental.
Por su parte, a través del artículo 382, se sustituye el artículo 34 de Ley 18.308 referido al atributo de potencialmente transformable, estableciendo que los instrumentos de ordenamiento territorial departamentales podrán definir ámbitos del territorio con el atributo de potencialmente transformable, previendo la futura categoría de suelo, usos admitidos y determinaciones estructurantes del sector a transformar, en particular dimensiones mínimas del predio y Factor de Ocupación del Suelo (FOS) y Factor de Ocupación Total (FOT) máximos. Asimismo, define que la transformación de la categoría de suelo se efectuará mediante la elaboración y aprobación de un programa de actuación integrada para un perímetro de actuación específicamente delimitado, y según las modalidades previstas en el artículo 396 de la Ley 20.212. Se mantiene el último inciso del artículo 34, que especifica que hasta tanto no se apruebe el correspondiente programa de actuación integrada, el suelo con el atributo de potencialmente transformable tendrá vigente las determinaciones establecidas para la categoría de suelo definida por el instrumento de ordenamiento territorial.
En definitiva, a través de las modificaciones se busca que toda transformación de suelo se lleve adelante a través del instrumento idóneo a tal fin, el Programa de Actuación Integrada, y evitar así la duplicación de trámites.
¿Por qué y cómo se hicieron estos cambios en la normativa de ordenamiento territorial?
La Ley 18.308 desde su vigencia marcó un hito en el desarrollo territorial de nuestro país, constituyendo una de las normas que más ha influenciado en las definiciones a nivel de la planificación territorial.
Es una ley profundamente descentralizadora, que delimita y otorga las principales competencias en materia de ordenamiento territorial a los gobiernos departamentales, define su objeto, el concepto y finalidad, reconoce derechos y deberes a los ciudadanos en materia y accesibilidad territorial, delimita el ejercicio del derecho de propiedad en función del interés general, establece disposiciones de prevención de riesgos, de protección de las zonas costeras, entre otras; y fundamentalmente establece una serie de instrumentos de ordenamiento territorial para planificar las diversas escalas del territorio, en cuyo proceso de elaboración se busca garantizar la sustentabilidad ambiental y la participación ciudadana (exposición de motivos de Proyecto de Ley para modificación de Ley 18.308 ingresado al Parlamento Nacional en abril de 2023).
En los 15 años de aplicación de esta ley, se han dado importantes avances en la planificación del territorio con la aprobación de instrumentos de ordenamiento territorial de escala nacional, regional y departamental.
A partir del monitoreo y seguimiento de su aplicación, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) y en especial de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (Dinot), identificaron aciertos, dificultades y problemáticas en relación a la planificación y gestión del territorio, lo que llevó a que la Dinot se planteara como uno de sus objetivos, el ajuste y revisión de algunos aspectos de la Ley 18.308.
En este proceso de revisión se realizaron una serie de talleres con los equipos técnicos de ordenamiento territorial de las intendencias departamentales, la consulta a exdirectores nacionales de Ordenamiento Territorial, instituciones públicas y privadas vinculadas con el ordenamiento territorial, a expertos y expertas en la materia de diferentes disciplinas, Congreso de Intendentes, la Academia y otros actores públicos y privados relevantes.
En oportunidad de la redacción de la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal del ejercicio 2022, se propuso incorporar algunos de los temas planteados en el mencionado proceso de revisión, entre los cuales se destacan las modificaciones referidas a los programas de actuación integrada expuestas en este artículo.
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*Exposición de motivos de Proyecto de Ley para modificación de Ley 18.308 ingresado al Parlamento Nacional en abril de 2023.