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Grupo de Trabajo por Verdad y Justicia

Propuestas en Materia Reparatoria

Descripción



1. Competencia del GTVJ en materia reparatoria -

Por Decreto N* 131, de fecha 19 de mayo de 2015, se crea el GTVJ con el propósito esencial de investigar los crímenes de lesa humanidad cometidos en el país tanto durante el período de actuación ilegítima del Estado, como durante el Terrorismo de Estado, pautando que sus acciones e iniciativas " ...contribuirán a dar luz a esos hechos en pos de la verdad histórica y promover la justicia en el marco del Estado de Derecho, sobre las bases de las normas y estándares internacionales de Verdad, Justicia, Memoria y Garantías de No Repetición, ” (art. 1 del citado cuerpo normativo).

Como se recoge en el Preámbulo del documento de Naciones Unidas "Conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad”, el interés de las víctimas de violaciones a los derechos humanos exige que deben asegurarse conjuntamente "....el respeto efectivo del derecho a saber que entraña el derecho a la verdad, el derecho a la justicia y el derecho a obtener reparación, sin los cuales no puede haber recurso eficaz contra las consecuencias nefastas de la impunidad. ” (Doc. E/CN.4/2005/102/Add.1, de 8 de febrero de 2005).

Precisamente, recogiendo esa óptica integral, el Decreto N* 131 delimita un ámbito específico de actuación del GTVJ en materia reparatoria en su art. 7”, al establecer que:

"Le incumbe además, evaluar el estado de situación en relación al cumplimiento de las leyes reparatorias, en especial al funcionamiento de las Comisiones Especiales creadas por las leyes números 18.033 del 13 de octubre de 2006 y 18.596 del 13 de octubre de 2009. Asimismo, éstas deberán informar con la periodicidad que se establezca, el estado de cumplimiento de sus cometidos.

7.1, - Propondrá las medidas necesarias para el fortalecimiento de las capacidades de las Comisiones referidas con el fin del cumplimiento eficiente de sus objetivos. Asimismo, procederá a realizar una evaluación del cumplimiento de los fines de dichas normas en el marco de los compromisos y observaciones a nivel nacional e internacional, pudiendo presentar al Poder Ejecutivo las modificaciones que pudieran corresponder. ”

7,2.- "Promoverá que se reimpulse la determinación y efectivización de las acciones simbólicas de reparación con el fin de contribuir al establecimiento de la dignidad de las víctimas y sus familiares, así como contribuir a la memoria histórica. ”

2. Obligaciones reparatorias del Estado - Integralidad de las mismas -

En primer término, el GTVJ entiende que debe partirse de un concepto de víctima ampliamente comprensivo, tal como lo delimita Naciones Unidas en su Resolución A/RES/60/147 - “Principios y Directrices Básicos sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones manifiestas de las Normas Internacionales de Derechos Humanos y de Violaciones Graves del Derecho Internacional Humanitario a interponer Recursos y obtener Reparaciones.” -.

En efecto: " ....se entenderá por víctima a toda persona que haya sufrido daños, individual o colectivamente, incluidas lesiones físicas o mentales, sufrimiento emocional, pérdidas económicas o menoscabo sustancial de sus derechos fundamentales, como consecuencia de acciones u omisiones que constituyan una violación manifiesta de las normas internacionales de derechos humanos o una violación grave del derecho internacional humanitario. Cuando corresponda, y en conformidad con el derecho interno, el término “victima” también comprenderá a la familia inmediata o las personas a cargo de la victima directa y a las personas que hayan sufrido daños al intervenir para prestar asistencia a víctimas en peligro o para impedir la victimización. ”

Añadiendo: “Una persona será considerada víctima con independencia de si el autor de la violación ha sido identificado, aprehendido, juzgado o condenado y de la relación familiar que pueda existir entre el autor y la víctima. ” (Apartado V, puntos 8 y 9 del documento citado).

En materia reparatoria constituye un incuestionable Principio General de Derecho - tanto a nivel internacional como nacional - el deber de reparación adecuada e integral del daño causado a las víctimas; tal como lo expresa el Principio 31 del antes citado documento de Naciones Unidas, "Toda violación de un derecho humano da lugar a un derecho de la víctima o sus derechohabientes a obtener reparación, el cual implica el deber del Estado de
reparar y el derecho de dirigirse contra el autor. 
"

Asimismo, como se expresa en la Resolución A/RES/60/147 de la Asamblea General de las Naciones Unidas antes citada, “1.1. “La obligación de respetar, asegurar que se respeten y aplicar las normas internacionales de derechos humanos y el derecho internacional humanitario según lo previsto en los respectivos ordenamientos dimana de. a) Los tratados en los que un Estado sea parte; b) El derecho internacional consuetudinario, c) El derecho interno de cada Estado ” Agregando en el siguiente apartado que, si así no lo han hecho, los Estados asegurarán que su derecho interno sea compatible con sus obligaciones jurídicas internacionales, incluyendo el disponer “...para las víctimas los recursos suficientes, eficaces, rápidos y apropiados incluida la reparación. ” -

A nivel internacional - en el cual el Estado uruguayo se encuentra plenamente integrado en los compromisos suscriptos en la materia -, se ha establecido un amplio marco normativo en materia de Justicia, Verdad, Reparación y Garantías de No Repetición para las víctimas de violaciones a los Derechos Humanos, cuyo fundamento esencial se asienta en el reconocimiento de la dignidad de las personas, más allá de sus posturas ideológicas, políticas, filosóficas, religiosas, étnicas o de cualquier otra índole.

En la esfera del derecho interno, basta con citar la vigencia de los preceptos constitucionales que garantizan la efectiva responsabilidad estatal ante el daño causado a terceros.

Y, el derecho a obtener reparación resulta por demás abarcativo o “integral”, en tanto impone reparar todos los daños y perjuicios sufridos por las víctimas” comprendiendo medidas de restitución, indemnización, rehabilitación y satisfacción. Aún la integralidad de la reparación debe ser tal que, en los casos de desaparición forzada, por ejemplo, expresamente se añade que el deber estatal comprende para la familia de la víctima directa, “.... el derecho imprescriptible a ser informada de la suerte y/o el paradero de la persona desaparecida y, en caso de fallecimiento, se le debe restituir el cuerpo en cuanto se identifique, independientemente de que se haya establecido la identidad de los autores o se los haya encausado. ” (Principio 34; Documento de lucha contra la Impunidad antes citado).

De tal forma se señala que las formas de reparación deber ser complementarias a efectos de alcanzar la reparación más completa posible de los daños materiales y morales sufridos por las víctimas; como se enuncia en la Resolución 60/147 ya citada una reparación adecuada, efectiva y rápida tiene por finalidad promover la justicia, remediando las violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos o las violaciones graves del derecho internacional humanitario. La reparación ha de ser proporcional a la gravedad de las violaciones y al daño sufrido. ” (apartado IX, numeral 15).

En tal sentido se diferencia las siguientes formas en el referido apartado IX:

  • Restitución´, que implica la forma ideal de reparación en cuanto anula las consecuencias negativas de la violación, dejando sin efecto o revirtiendo el hecho violatorio - sea por acción o por omisión según la forma en la que la misma acaece Son tales la reapertura de procesos penales, la restitución de derechos legales, libertades conculcadas, ciudadanía, devolución de bienes, entre otros y según el caso - numeral 19 -;
  • Indemnización´, que “...ha de concederse, de forma apropiada y proporcional a la gravedad de la violación y de las circunstancias de cada caso, por todos los perjuicios económicamente evaluables que sean consecuencia... ” - numeral 20 Comprende tanto el daño físico como mental de la víctima, como las pérdidas materiales, incluyendo el lucro cesante y la pérdida de oportunidades - “Proyecto de vida” -, etc. Hipótesis en las cuales deben resarcirse las consecuencias negativas efectivamente sufridas y el daño moral que debiera determinarse con parámetros tales como la equidad;
  • Rehabilitación´, medida destinada a la ayuda física y mental de la víctima para que logre sobreponerse al daño inherente a la violación sufrida, como lo son las coberturas en salud integral de las mismas; así como servicios jurídicos y sociales - numeral 21
  • Satisfacción´, que conlleva la devolución de la dignidad, de su bienestar mental y de su reputación tal como se explícita en el numeral 22 del documento citado; medidas que se obtienen, entre otras, por la verificación de los hechos y la revelación pública y completa de la verdad, fallos judiciales, reconocimiento público de los hechos, asunción de responsabilidad, la búsqueda de personas desaparecidas y de la identidad de los niños secuestrados y los cuerpos de las personas, etc.

Sobre el punto, la Comisión Internacional de Juristas desde el análisis normativo y la jurisprudencia en la materia, concluye - en síntesis y en función de las dificultades relevadas - que la valoración de los daños debe asentarse en la presunción del mismo en casos de violaciones manifiestas, y que su ponderación debe encontrarse conforme pautas de equidad. (“El derecho a interponer recursos y a obtener reparación por violaciones graves a los
Derechos Humanos”, Guía para Profesionales N* 2, Capítulo VIL pág. 115 y siguientes).

3. Avances en materia de reparación en la normativa nacional -

A partir del retomo*de la democracia en nuestro país, ha habido significativos y paulatinos avances en el legítimo derecho de las víctimas de obtener medidas reparatorias por la grave afectación de sus derechos esenciales.

El Estado uruguayo ha promulgado una serie de disposiciones en el decurso del tiempo que reconocen el quebrantamiento del Estado de Derecho y las violaciones sistemáticas de los Derechos Humanos, que impidiera el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas. En especial, la aprobación de las leyes No. 18,033 (de fecha 13 de octubre de 2006), y 18.596 (del 13 de octubre de 2009), han permitido la reparación parcial a las víctimas de la actuación ilegítima del Estado y del Terrorismo de Estado, en el periodo comprendido entre el 13 de junio de 1968 y el 28 de febrero de 1985.

Principalmente la última de las citadas amerita destaque en tanto implica formalmente la admisión de la responsabilidad del Estado uruguayo en dos períodos diferenciados - actuar ilegítimo del mismo y “terrorismo de Estado” según la propia caracterización del legislador -, y el reconocimiento de la práctica sistemática de delitos de lesa humanidad en nuestro país como la tortura, la desaparición forzada de personas, la detención arbitraria, así como violaciones del derecho a la vida y el exilio.

De esa manera, aunque tardíamente, se mitigó en parte el dolor de cientos de personas y familias a quienes se les había atacado en su integridad física y moral, su dignidad como personas, se les había arrebatado su vida, su libertad, su proyecto de vida e integración social mediante el estigma y destruido su vida familiar.

Justo es destacar, como lo hace el Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff, que: “...fueron generalmente las -víctimas, sus familiares y las asociaciones quienes impulsaron, y siguen impulsando, sin descanso y con un compromiso admirable, las iniciativas en favor de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición en 
Uruguay.
” (Informe A/HARC/27/56/Add.2; agosto de 2014).

4. Limitaciones y carencias en la materia -

A. Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, en ambas leyes se constata una serie de limitaciones y carencias que requieren modificaciones sustantivas a efectos de alcanzar el fin último de la reparación integral de los daños sufridos por las víctimas - directas e indirectas - de las graves violaciones a los derechos humanos en nuestro país.

B. Ya en ocasión de la elaboración del Plan Estratégico del GTVJ se afirmó: “Compartimos el criterio de la reparación integral y por tanto consideramos que la Pensión Especial Reparatoria (PER) debe ser otorgada a quien la solicite y le corresponda, sin que el derecho a percibirla esté condicionado a otras circunstancias También entendemos Justo que se brinde un eficiente servicio de atención y acompañamiento integral a las víctimas, incluyendo salud mental .................................................................................................Igualmente, creemos necesario ir adecuando nuestra legislación a la normativa internacional en la materia y para ello podremos contar con el aporte de la Comisión Internacional de Juristas (CIJ). "

C. Recomendaciones de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo -

La INDDHH afirmó ya en 2012 - en conceptos que compartimos - que: “La reparación integral comprende medidas de restitución, indemnización, rehabilitación y satisfacción, así como medidas dirigidas a evitar la repetición de las violaciones, En todo caso, las medidas adoptadas deben permitir a las victimas obtener una reparación integral y proporcional al daño causado. El derecho a la reparación integral abarca el acceso a recursos efectivos y rápidos y conlleva la obligación de formular políticas y mecanismos de reparación en cuyo diseño las victimas jueguen un papel central. Estas políticas y mecanismos deben respetar la dignificación de las víctimas, quienes al legitimarlas, le otorgan verdadero sentido reparatorio

Consideraciones en virtud de las cuales, y al amparo de las competencias que le son propias en la materia, la Institución elabora los cinco Ítems de recomendaciones atinentes a la adecuación de la legislación nacional conforme las obligaciones internacionales asumidas en materia de reparación por graves violaciones a los derechos humanos, que se comparten. A saber:

“1) la Pensión Especial Reparatoria se perciba por toda persona detenida y/0 procesada (art, 11 Ley 18.033) independientemente de la fecha de liberación y del monto de ingresos percibidos de cualquier otra naturaleza y que la misma sea compatible con cualquier previsional (entiéndase jubilaciones, pensiones, subsidios, etc.

2)    la jubilación especial prevista en el artículo 8 (actividad privada) sea compatible con las jubilaciones propias provenientes de otras actividades o cajas provisionales, así como con las pensiones.

3)    no exista incompatibilidad alguna entre el cobro de cualquier jubilación o pensión con el cobro de la Pensión Especial Reparatoria.

4)    a las personas despedidas de la actividad privada en base al decreto 518/973 del 4 de julio de 1973, no les será requerida la exigencia de edad mínima ni de años de servicio.

5)    serán pasibles de recibir los montos correspondientes a las personas beneficiarias, sus causahabientes en caso de fallecimientos de aquellas, ”

D. Informe del Relator Especial Pablo de Greiff

Asimismo como Grupo de Trabajo suscribimos el análisis y ponderaciones realizadas en el informe confeccionado por el Relator Especial de las Naciones Unidas, Pablo de Greiff, al referirse a las leyes reparatorias en nuestro país:

“43. Sz bien estas disposiciones legales representan medidas importantes para el reconocimiento de las víctimas y buscan reparar el daño sufrido, persisten importantes vacíos y dificultades que afectan el derecho de las víctimas a una reparación integral, El Relator Especial reitera las recomendaciones de la INDDHH en la materia... ” “44. Parte de los retos pendientes se desprenden de las leyes mismas que adolecen de una cierta confusión entre, por un lado, los derechos que atañen a las víctimas en tanto víctimas de violaciones a los derechos humanos, y por el otro, sus derechos laborales, incluyendo derechos pensiónales, los cuales tienen una naturaleza y fundamento distinto, El Relator Especial expresa preocupación por las disposiciones que obligan a las víctimas a tener que escoger entre su derecho a la reparación (como el cobro de una Pensión Especial Reparatoria) y otros derechos pensiónales o jubilatorios. Esta confusión entre derecho a la reparación y derechos pensionales desdibuja la noción central de la reparación como un asunto de derecho, asemejándola a un favor o gracia que el Estado les da a las víctimas 

“45. Las leyes tampoco incluyen a todas las categorías relevantes de víctimas y los procedimientos de clasificación terminan excluyendo a muchos beneficiarios potenciales....Las disposiciones vigentes tampoco parecen contemplar diferentes tipos de regímenes de privación de libertad, incluyendo el caso de ninas y niños. El Relator Especial expresa preocupación por la falta de disposiciones específicas que contemplen de forma expresa los derechos de las mujeres, así como las consecuencias y particularidades del sufrimiento que pudieron padecer. Asimismo la carga de la prueba en los proceso de calificación, recaería en las víctimas...." 

“46. El Relator Especial expresa además preocupación por disposiciones de la ley y su implementación que, para obtener reparación, lleva a las víctimas de tortura y malos tratos a tener que acreditar que el daño sufrido alcanza el umbral de “lesiones graves ” o “gravísimas ”, interpretado de forma restrictiva y formalista a la luz del Código Penal..... ”

Por ello, más adelante recomienda:

“k) Revisar la legislación para aumentar la cobertura de las medidas de reparación y eliminar las incompatibilidades entre los derechos a la reparación por un lado, y los derechos pensiónales o jubilatorios, por el otro”

l)  Revisar los criterios y requisitos excluyentes o limitativos, así como los procedimientos para el reconocimiento de las víctimas....para prevenir que categorías enteras de víctimas queden excluidas........... En particular, revisar las disposiciones y procedimientos que exigen acreditación de lesiones “graves ” o “gravísimas ”.....

m) Asegurar que se revierta la carga de la prueba y no recaiga en las víctimas, para ser reconocidas como tales, tener que proporcionar evidencias o documentos a los cuales es, imposible acceder."

E. Informe de la Comisión Internacional de Juristas -

En la misma línea, la Comisión Internacional de Juristas, en su informe “Uruguay: la lucha por Verdad y Justicia en la Encrucijada”, hace suya las recomendaciones del Relator Pablo de Greiff sobre la eliminación de las incompatibilidades, y cuestiona la exclusión de beneficiarios en mérito a las exigencias propias de la acreditación de las lesiones gravísimas previstas en la norma reparatoria (CI, 2015, pág. 23 y siguientes).

También resultan atendibles las consideraciones que se formulan - en función de las 8 disposiciones constitucionales contenidas en los arts. 24 y 25 de la Carta Magna - respecto a la posibilidad de promover acciones de repetición por parte del Estado contra quienes fueran declarados culpables por sentencia judicial por graves violaciones a los derechos fundamentales.

5. Relevamiento de la actuación de las Comisiones Especiales -

Según la información que oportunamente fuera remitida al GTVJ, el número de actuaciones administrativas $e desagregan en los siguientes términos:

A. Comisión Especial creada en el ámbito de la Ley N° 18.033

Desde su conformación y hasta la fecha se presentaron 10.470 casos, encontrándose pendientes de resolución, estimativamente, 120 peticiones. A su vez, de las peticiones resueltas han sido denegadas el 30%, el porcentaje restante, según se informa, se han archivado en las historias laborales del BPS por entenderse temas jubilatorios o pensionarios.
En cifras discriminadas, la Comisión ha informado lo siguiente:

  • Beneficiarios de la Pensión Especial Reparatoria: ascienden a 2.915; cobran 2137 mediante el Sistema Unificado de Emisión y Pagos - SUEP y 676 no cobran la misma por diversos motivos (superar topes de ingresos y/o percibir otra Jubilación, pensión, retiro o Subsidio Transitorio por Incapacidad Parcial o por otra opción);
  • Beneficiarios del art. 8 de la Ley N 18.033: 1121 personas;
  • Beneficiarios del art. 7 de la misma: 1.371 personas;
  • Beneficiarios del art. 2 de la ley: 2.021 personas -1121 con causal al amparo del art. 8 antes relacionado y 900 personas por otras causales.

B. Comisión Especial creada en el ámbito de la Ley N* 18,596

El total de actuaciones administrativas ingresadas de 2010 a 2016 es, aproximadamente, de 1.307, y estarían pendientes de resolución 180 casos.

Dentro de tales cifras, 411 casos corresponden a resoluciones favorables de reparación económica que, a su vez, pueden diferenciarse según la hipótesis contenida en el art. 11 de la ley: 

  • 86 casos en el marco del literal d - Nacidos en cautiverio o detenidos con su padre o madre más de 180 días;
  • 217 familias dentro de las hipótesis del literal a - Familiar de desaparecidos o fallecidos;
  • 6 casos comprendidos en el literal c - Niños secuestrados más de 30 días;
  • 102 casos dentro del literal b - Personas que padecieron lesiones gravísimas;

A su vez, 401 son los casos de personas que han sido reparadas en salud conforme el art, 10 de la ley, reglamentado por el Decreto 297/010.

Por último, los expedientes en que se han tramitado solicitudes atinentes a la colocación de placas desde el año 2012 y hasta la fecha son 28, de las cuales 14 han culminado en la colocación de las mismas y las restantes se encuentran en trámite.

6. Recomendaciones del Grupo de Trabajo por Verdad y Justicia
6.1. Cuestiones atinentes a las disposiciones vigentes

A. Naturaleza de la Pensión Especial Reparatoria

El régimen estatuido por el art. 11 de la Ley N* 18.033 - así como las disposiciones reglamentarias contenidas en el Decreto 106/007 - desnaturaliza el carácter reparatorio de la PER.

Por cuanto, debieran erradicarse en forma inequívoca las incompatibilidades respecto a la percepción de la misma por las víctimas, en relación a cualesquiera prestaciones de seguridad social y/o montos de las mismas, aclarando el carácter indemnizatorio de la PER e independizándola totalmente del régimen previsional, conforme los términos del numeral 1 de las recomendaciones de la INDDHH antes citado.

La eliminación de tales incompatibilidades alcanza también a toda interpretación en materia del régimen de salud, en tanto los beneficiarios de la PER pueden optar por el ingreso al FONASA.

Asimismo, correspondería modificar el Decreto 297/2010 a efectos que todas las personas resarcidas por las leyes N* 18.033 y N* 18.596 puedan elegir libremente el prestador de salud.

Complementando lo anterior, corresponde remitirse a las recomendaciones efectuadas por la INDDHH en cuanto importan:

  • que no exista incompatibilidad alguna entre el cobro de cualquier jubilación o pensión y el cobro de la PER;
  • que la jubilación especial prevista en el artículo 8 de la Ley N* 18.033 sea compatible con las jubilaciones propias provenientes de otras actividades o cajas previsionales, así como con las pensiones;
  • que a las personas despedidas de la actividad privada en base al decreto 518/973 del 4 de julio de 1973, no les será requerida la exigencia de edad mínima ni de años de servicio.

Sin perjuicio de las pautas anteriores orientadas a deslindar debidamente el ámbito reparatorio de aquel propio a la seguridad social, el GTVJ entiende que - por estrictas razones de justicia - no puede dejar de destacarse ciertos aspectos del régimen previsional que han sido puestos de manifiesto por diversos actores.

En tal sentido, se ha indicado que la privación de libertad de las víctimas no resulta contemplada como período trabajado a los efectos del cómputo de los derechos jubilatorios; a su vez, se ha subrayado que tampoco ha sido equitativo el tratamiento dado a las víctimas que aportaban en su momento a las Cajas Paraestatales, en tanto su imposibilidad real de trabajar no habría sido contemplada, en forma alguna, a efectos de las exigencias de los aportes respectivos - como en el caso del universo de víctimas que aportaban a la Caja Profesional.

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