Los programas nacionales de ordenamiento territorial y el desafío de la cuenca del Santa Lucía
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Introducción
Al concluir otro período de gestión, desde la División de Planificación Nacional y Regional se entiende que es hora de evaluar lo realizado y fundamentalmente proyectar las líneas a seguir para que estos procesos de planificación y coordinación interinstitucional continúen su transcurso de acumulación positiva.
En el ciclo que finaliza, hemos logrado avanzar en las fases técnicas de tres importantes instrumentos de planificación nacional: el Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Río Negro (Programa Río Negro), el Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Río Santa Lucía (Programa Santa Lucía), y el Programa Nacional de Movilidad Urbana Sostenible.
Los dos primeros sintetizan el esfuerzo de trabajo concertado de varias instituciones* y establecen líneas de acción a futuro que permiten incrementar y mejorar la coordinación y sinergia en los territorios de ambas cuencas, territorios sujetos a crecientes y cambiantes presiones sobre el uso del suelo que tensionan la sostenibilidad de los recursos naturales, y el tercero, plasma en un instrumento de ordenamiento del ámbito nacional lineamientos que se originaron como una política sectorial cocreada por cinco ministerios y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
El territorio de la cuenca del río Santa Lucía
Los esfuerzos por dar respuesta integral a los crecientes desafíos que presenta el río Santa Lucía, el territorio de su cuenca y sus dinámicas comienzan en el año 2013, momento en el que se generaron los primeros eventos de turbiedad que impactaron en el agua potable que abastece al 60 % de la población del país.
A partir de allí, se desplegaron procesos de análisis y propuestas de planificación y gestión desde varias instituciones nacionales para el territorio de la cuenca, con distintas velocidades y concreciones.
En 2022, se inició la reformulación del Programa Santa Lucía mediante la preparación de un documento preliminar. Durante 2024, a través de consultas a los integrantes de la Comisión de Coordinación y Seguimiento (CCS) fue ajustado el documento y se actualizó el Informe Ambiental Estratégico. Luego de su puesta de manifiesto en agosto y septiembre de 2024, el documento fue aprobado finalmente por la CCS. Actualmente, el proyecto de decreto del este programa se encuentra en proceso de aprobación por parte de los ministerios involucrados en su elaboración.
Estrategia de coordinación
La estructura del Programa Santa Lucía se basa en siete ejes sectoriales y tres transversales a las dimensiones del territorio, cada uno de los cuales contiene diferentes acciones. En este artículo se describen las estrategias de coordinación enfocadas en cinco temas relevantes identificados como prioritarios, con el objetivo de integrarlos al ámbito de trabajo de la comisión, destacando su relevancia de la comisión como un espacio clave para articular y consolidar las metas y acciones acordadas.
Corredores biológicos y espacios de alta naturalidad como las áreas protegidas: un abordaje interescalar
La estrategia es avanzar en el entrelazamiento del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, donde el área de los humedales del Santa Lucía es una de sus piezas fundamentales, con otras de similares características que emergen de los planes locales departamentales y de otros instrumentos de ordenamiento territorial especiales, con el objetivo de acordar posturas desde sus respectivas jurisdicciones, ordenar y gestionar las áreas de alta naturalidad.
Caso paradigmático es el que refiere a los planes locales de Cerrillos, Canelones capital y ciudad de Santa Lucía, los cuales contienen explícitas referencias a zonas (proyectos de parques lineales, senderos de interpretación, proyecto de protección y reconstrucción de los bosques nativos y ribereños, proyectos de detalle de corredores de ingreso a las áreas protegidas a través de parques agrestes públicos, etc.) que colindan con el área protegida y que bien pueden ser ámbitos para experiencias piloto de gestión conjunta en clave de sostenibilidad. A su vez, el establecimiento de dichas zonas y sus conexiones suponen dar un salto en la identificación, diseño y gestión de corredores biodiversos.
La coordinación interinstitucional en torno a las áreas protegidas (SNAP-MA, Mintur, MGAP, MEC, MTOP, gobiernos departamentales y municipios involucrados) es parte medular del éxito de las acciones que se logren implementar.
Corredores viales metropolitanos
Otro tema estratégico, que la agenda actual de transformaciones socioterritoriales en el ámbito de la cuenca exige abordar con respuestas integradoras, es el desarrollo de los corredores viales metropolitanos.
Es fundamental tomar como base la infraestructura de los corredores viales existentes, como la Ruta 5, la Ruta 1 y otras, e incluir la vía férrea, ya que estas áreas concentran las actividades económicas. Además, se deben mejorar las condiciones de ocupación y uso en los entornos de los corredores viales, así como la seguridad vial y el acceso a los edificios públicos cercanos, incluidos los centros educativos.
La intensificación de los flujos de movilidad de cargas y de pasajeros, junto con las transformaciones que estas dinámicas generan, impactan tanto en los predios frentistas a las rutas como en los accesos a las ciudades. Este panorama ha dado lugar a una proliferación de respuestas ad hoc que requieren una estrategia integral de superación basada en la planificación y la gestión coordinadas.
Este enfoque redefine la relación con los centros urbanos compactos existentes mientras se integra al territorio del área metropolitana. Es crucial no limitarse únicamente al uso del suelo, sino impulsar políticas que prioricen la coordinación espacial mediante un abordaje interinstitucional que habilite el liderazgo de la CCS.
La provisión de servicios en estos corredores puede incluir propuestas culturales y educativas, junto con la preservación y promoción de las reservas naturales. En este contexto, la coordinación supradepartamental con el MTOP y los gobiernos locales resulta clave para lograr un salto cualitativo en este tipo de intervenciones.
El territorio sigue demandando obras de infraestructura que sostengan tanto a la producción como al crecimiento poblacional. Es necesario integrar las transformaciones constantes del espacio y las redes, con sus elementos fijos y flujos, el desarrollo del transporte eléctrico, y atender las vulnerabilidades y brechas socioterritoriales, entre otros desafíos.
Gestión y control de saneamiento, vertidos y residuos
En materia de infraestructura de agua potable y saneamiento, se destaca la necesidad de coordinar el desarrollo de estas instalaciones con las políticas de vivienda implementadas en los departamentos, enfocadas en la consolidación, compleción, densificación y expansión de las áreas urbanas. Esto implica garantizar sistemas de saneamiento seguros, a través de mecanismos de homologación, gestión responsable y control adecuado, adaptados a las particularidades de cada cuenca y con la participación activa de la sociedad.
Adicionalmente, se propone fomentar la implementación de estrategias regionales para lograr una disposición final de residuos que sea eficiente y ambientalmente sostenible. También se subraya la importancia de establecer medidas estrictas para el manejo de vertidos de efluentes industriales y barométricos en los cuerpos de agua, contribuyendo así a la protección del medio ambiente y a la sostenibilidad de los recursos hídricos, siendo determinante la gestión coordinada entre el Ministerio de Ambiente, OSE y los gobiernos departamentales.
Enfoque Hábitat y Vivienda
Los temas clave plantean impulsar un sistema urbano equilibrado y sostenible mediante un desarrollo coordinado entre los tres niveles de gobierno, aprovechando las vocaciones productivas del territorio (lechera, educativa, hortifrutícola y metropolitana) para garantizar un uso sostenible del suelo.
Además, se propone atender la precariedad sociohabitacional a través de soluciones integrales que mejoren las condiciones de vivienda de los sectores más vulnerables de la cuenca. Para ello, se fomenta que los instrumentos departamentales implementen servicios urbanos inteligentes y eficientes, complementados con proyectos integrales que incluyan soluciones basadas en la naturaleza y criterios de diseño bioclimático.
Por último, se subraya la necesidad de fortalecer la coordinación interinstitucional (MVOT, MEVIR y OSE y los gobiernos departamentales) para gestionar una cartera de tierras que permita responder de manera efectiva a las demandas habitacionales y de desarrollo urbano.
Fortalecimiento de la coordinación de gestión territorial
Este eje tiene como objetivo fortalecer la coordinación de las estrategias planteadas, integrando otros ámbitos clave como la actividad productiva y económica, el turismo y la cultura, la educación y la salud. Además, aborda de manera transversal los desafíos relacionados con el cambio y la variabilidad climática, así como la gestión ambiental desde un enfoque integral y sostenible.
Una gestión pública eficiente, junto con el desarrollo de controles territoriales, es esencial para alcanzar estos objetivos. Esto incluye el apoyo en la mejora y creación de protocolos de fiscalización que permitan garantizar la efectividad y coherencia de las acciones implementadas.
El eslabón de integración que conecta toda la cadena de acciones impulsadas desde el programa nacional estableció, como una de sus acciones, el diseño e implementación de la plataforma Santa Lucía Abierta para una gestión coordinada.
Esta iniciativa, aprobada como parte del 5.º Plan Nacional de Gobierno Abierto, busca desarrollar una herramienta de articulación interinstitucional en tiempo real. Su objetivo es no sólo coordinar la compleja vastedad del territorio involucrado, sino también funcionar como una ventanilla única para ciertos trámites y autorizaciones, con capacidades de fiscalización y monitoreo cruzado.
Las múltiples capacidades de esta herramienta aún no han sido plenamente exploradas, pero ofrecen un prometedor camino para superar gran parte de las restricciones actuales. Esto permitirá mejorar la articulación de competencias y jurisdicciones entre los actores institucionales involucrados en la gestión de ese territorio.
Este proceso está en sus inicios y requiere la participación activa de todos los interesados en consolidar un desarrollo sostenible para la cuenca del río Santa Lucía.
* Las instituciones fueron: MA, MEF, MEC, MIDES, MGAP, MIEM, MSP, MTOP, MINTUR, MRREE, MVOT, OPP, ANCAP, ANEP, ANTEL, ASSE, INAU, INEFOP, MEVIR, OSE, UTE, UDELAR, UTU, UTEC, las intendencias de Canelones, Flores, Florida, Lavalleja, Montevideo y San José (programa del Santa Lucía), y de Cerro Largo, Durazno, Flores, Florida, Paysandú, Rivera, Río Negro, Soriano, Tacuarembó (programa del Río Negro).
Autoría: Andrés Pampillón, Rodrigo Pérez Ruibal y Paula Venturini.
Colaboración: Nadia Coiana.
Equipo de Planificación Nacional y Regional: Matilde de los Santos, Andrés Pampillon, Alejandra González, Paula Venturini y Rodrigo Pérez Ruibal.