Un silencioso y persistente crecimiento
La Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (Dinot) viene desarrollando una línea de investigación sobre las ciudades de nuestro país, donde se revela un crecimiento demográfico y de empleo formal en las ciudades intermedias, aquellas mayores a 20.000 habitantes, que las reposiciona dentro del sistema urbano nacional.
Las tempranas transiciones demográficas e intensos episodios migratorios, asociados a crisis económicas y políticas, hicieron de Uruguay, un país de leves incrementos demográficos en el último medio siglo. Dentro de un escenario de poca movilidad, leves cambios de tendencia configuran potenciales transformaciones relevantes.
El país ha mostrado una desaceleración en su crecimiento poblacional en las últimas décadas, llegando al 0,19 % de tasa promedio porcentual anual de crecimiento intercensal 2004-2011, el más bajo desde 1963.
Para el estudio de las transformaciones territoriales del Uruguay, la Dinot ha planteado la pertinencia de considerar las localidades según rangos de población. Esto facilita la observación de ciertos fenómenos, en la medida que el caudal de población, definido por intervalos, permite perfilar problemáticas y dinámicas propias de cada grupo de centros urbanos. En ese sentido, se han definido seis rangos:
El Rango 1 incluye la población entendida como rural, tanto dispersa (según INE) como agrupada, considerando pequeños enclaves de hasta 1000 habitantes en 2011.
Los rangos urbanos se definen de la siguiente manera:
Rango 2: entre 1000 y 5000 habitantes
Rango 3: entre 5000 y 10.000 habitantes
Rango 4: entre 10.000 y 20.000 habitantes
Rango 5: más de 20.000 habitantes
Y el sexto es el Área Metropolitana de Montevideo.
Al analizar la serie 1996- 2004- 2011 respecto a la incidencia de los rangos dentro del país en términos de población, el Rango 5 aparece como el grupo que aumenta más su peso relativo (de 24 % a 26 %). Los otros agregados urbanos (1000 a 20.000 habitantes) se muestran relativamente estables, en tanto el Rango 1 cae y el Área Metropolitana exhibe una leve tendencia a la baja luego de un ciclo de metropolización donde fue protagonista.
A partir de estas constataciones demográficas, se entiende de interés observar los procesos y dinámicas urbanas del rango 5, formado principalmente por las capitales departamentales. Dentro del panorama general de tendencia al crecimiento, pero heterogéneo en velocidades, se destaca el aglomerado Maldonado- Punta del Este y las localidades mayores a 50.000 habitantes: Melo, Tacuarembó, Rivera, Paysandú, Salto.
Fuente: Procesamiento SIT DINOT de microdatos Censo INE 2011" data-entity-type="file" data-entity-uuid="f2279947-5f73-433c-8eff-480a8c5fdda9" height="471" src="/ministerio-vivienda-ordenamiento-territorial/sites/ministerio-vivienda-ordenamiento-territorial-medio-ambiente/files/inline-images/grafico2boletin.jpg" width="1052" />
Más allá del seguimiento del comportamiento demográfico, una dimensión relevante de análisis de las transformaciones del territorio es el empleo formal, en tanto indicador de progreso económico y social. Es decir, se vincula con el desempeño de la economía en el territorio y manifiesta que un mayor acceso al empleo formal (mediante creación de empleo o formalización del mismo) brinda una importante gama de beneficios sociales tanto al trabajador como a su familia y de esa forma mejora su calidad de vida.
Podemos analizar la evolución del empleo en el país urbano mirando el fenómeno según los distintos rangos de población. En este caso utilizaremos: Área metropolitana de Montevideo, Rango 5, y los rangos 1 a 4 en su conjunto y el total nacional.
Fuente: Elaboración propia en base a información brindada por Banco de Previsión Social (BPS) " data-entity-type="file" data-entity-uuid="afc7a226-a7f1-4a3e-8177-d1c8c0e7e7a8" height="168" src="/ministerio-vivienda-ordenamiento-territorial/sites/ministerio-vivienda-ordenamiento-territorial-medio-ambiente/files/inline-images/tabla1.png" width="689" />
Del gráfico anterior podemos concluir que si bien la tendencia de crecimiento durante el periodo fue constante tanto en el área metropolitana, en el rango 5, como el conjunto de los rangos 1 a 4; es clara la alineación de crecimiento del empleo en el Área metropolitana con el crecimiento del empleo a nivel nacional.
Mientras se demuestra un fuerte crecimiento del empleo formal (superior a la media nacional y metropolitana) en el rango 5, el crecimiento del empleo en el conjunto de los rangos 1 a 4, es sustancialmente menor que la media nacional.
Otra manera de observar territorialmente este fenómeno es analizar el empleo en Área metropolitana según su participación en el total del empleo nacional. Como veremos en la tabla siguiente, esta participación se mantiene prácticamente constante en el período, mientras que las tasas de variación, tanto positiva como negativa, demuestran que se siguió una dinámica tendencial en el área.
Fuente: Elaboración propia en base a información brindada por Banco de Previsión Social (BPS)" data-entity-type="file" data-entity-uuid="fb973f94-d01b-4238-8fd8-a66acdaba0a4" height="227" src="/ministerio-vivienda-ordenamiento-territorial/sites/ministerio-vivienda-ordenamiento-territorial-medio-ambiente/files/inline-images/tabla2boletin.jpg" width="868" />
Si bien en términos porcentuales el empleo formal creció más en el rango 5 que en el resto del país (incluida el área metropolitana), en términos absolutos se debe recordar que del total de empleos formales del año 2015 el 57.5% corresponden al área metropolitana, mientras que el 19.5 % corresponde a los empleos en el rango 5.
Se debe tener en cuenta que los datos de empleo aquí manejados corresponden al empleo formal, es decir aquel que cumple con la inscripción en los organismos de contralor nacional. Conforme con lo anterior y en presencia de tasas de crecimiento del empleo por arriba de las tasas de crecimiento de la economía, podemos afirmar que más allá del efecto rebote de la crisis del año 2002/2003, la economía inició un proceso de formalización laboral generalizado en todo el territorio nacional.
En definitiva, las localidades del Rango 5, se revelan como un conjunto con creciente protagonismo en el país, prefigurando una tendencia de revertir los procesos de metropolización montevideana que caracterizó etapas anteriores. Su incipiente protagonismo demográfico y el consistente y significativo aumento del empleo formal muestran dos aspectos relevantes en reposicionamiento dentro del sistema urbano nacional.
Atentos a la realidad
Algunos de los temas actualmente en agenda por parte del Mvotma, interpelan el crecimiento de estas ciudades y su rol dentro del sistema urbano. La Estrategia Nacional de Acceso al suelo, promueve el acceso a la ciudad en forma equitativa y planificada, asumiendo que el acceso al suelo urbanizado, con infraestructura y servicios es esencial para el crecimiento urbano sostenible.
A nivel país
Las recientemente aprobadas Directrices nacionales de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible (Ley 19.525) en los artículos 11 y 12 plantean dos aspectos que implícitamente apuntan a jerarquizar al rol de las localidades mayores a 20.000 habitantes en el sistema urbano nacional: la descentralización territorial con criterio de complementariedad y la conformación de subsistemas urbanos que integren equipamientos y servicios sociales.
Explicar los cambios y seguir gestionando
El significativo aumento del crecimiento del empleo formal en las ciudades intermedias con respecto al promedio puede estar relacionado con las políticas de descentralización productiva y de servicios que el Estado ha implementado en estos últimos 10 años. Con el objetivo de verificar esta hipótesis y manejar nueva información que sirva de insumo para generar más políticas que acompañen esta tendencia, el Mvotma encomendó dos consultorías. A través de estas se está investigando sobre las cadenas productivas y se están relevando y sistematizando los servicios existentes en las ciudades.
Se espera que para el año que viene ambas consultorías vislumbren las causas que generaron este crecimiento en las ciudades intermedias por encima de la tendencia.
Esta información, en conjunto con otros nuevos datos, será relevante para el desarrollo de las políticas públicas y continuar gestionando ciudades cada vez más sustentables.