Creación
La instancia específica y permanente de coordinación de las instituciones públicas para la gestión integral del riesgo de desastres en Uruguay es el Sistema Nacional de Emergencias (Sinae). Su objetivo es proteger a las personas, los bienes de significación y el medio ambiente de fenómenos adversos que deriven, o puedan derivar en situaciones de emergencia o desastre, generando las condiciones para un desarrollo sostenible.
El Sinae se concreta en todas las acciones que realiza el Estado para la gestión del riesgo de emergencias y desastres en sus diferentes fases: prevención, mitigación, preparación, respuesta, rehabilitación y recuperación.
Esencialmente es un espacio de articulación vertical y horizontal, la Ley no previó, por ejemplo, la creación de un cuerpo específico de protección civil. Es por ello que todas las fases de la gestión del riesgo, incluida la respuesta a las emergencias y desastres es, en Uruguay, una tarea interinstitucional.
La instancia superior de coordinación y decisión del Sinae radica en el Poder Ejecutivo, a través del Prosecretario de la Presidencia. En 2015 se designa un Director Nacional que tiene bajo su responsabilidad la coordinación nacional de la gestión del riesgo a nivel nacional en las diferentes etapas de las emergencias.
Asimismo, en 2016 se crea la Junta Nacional de Emergencias y Reducción de Riesgos. Ésta es el ámbito de coordinación del Poder Ejecutivo, para la definición de políticas públicas de reducción de riesgo y atención a emergencias y desastres.
Está presidida por el Prosecretario de la Presidencia de la República y son miembros permanentes los Subsecretarios de los Ministerios del Interior; de Defensa Nacional; de Industria, Energía y Minería; de Salud Pública; de Ganadería, Agricultura y Pesca; de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y de Desarrollo Social.
La Secretaría General es ejercida por el Director Nacional de Emergencias. Éste tiene la potestad de convocar –de ser necesario y de acuerdo a la temática- también a los Subsecretarios de los Ministerios de Relaciones Exteriores; de Economía y Finanzas; de Educación y Cultura; de Transporte y Obras Públicas; de Trabajo y Seguridad Social y de Turismo, así como al Presidente del Congreso de Intendentes.
Las competencias de la Junta Nacional son:
- Formular políticas, estrategias, normativas y planes nacionales para la reducción de riesgos y manejo de situaciones de emergencias.
- Adoptar medidas para reducir la vulnerabilidad y fortalecer las capacidades de preparación, respuesta, rehabilitación y rehabilitación.
- Establecer comisiones asesoras técnicas y operativas para la toma de decisiones.
- Plantear estudios de identificación y evaluación de riesgos, en referencia a las actividades a cargo del Sistema Nacional de Emergencias.
- Formular, monitorear y evaluar los planes de recuperación.
Al nivel departamental funcionan los Comités Departamentales de Emergencias (CDE), que son los órganos responsables de la formulación, en el ámbito de sus competencias y en consonancia con las políticas globales del Sistema Nacional de Emergencias, de políticas y estrategias a nivel local. Están integrados por representantes de la Intendencia Departamental, del Ministerio de Desarrollo Social, del Ministerio de Defensa Nacional, de la Dirección Nacional de Bomberos, de la Policía Nacional y del Ministerio de Salud Pública. Las instancias operativas departamentales son los Centros Coordinadores de Emergencias Departamentales (Cecoed).
La ley de “Descentralización política y participación ciudadana” plantea la creación de los Municipios y, con ellos, surge un tercer nivel de gobierno para la gestión de riesgos. Precisamente, entre los cometidos de los municipios señala: “Adoptar las medidas urgentes necesarias en el marco de sus facultades, coordinando y colaborando con las autoridades nacionales respectivas, en caso de accidentes, incendios, inundaciones y demás catástrofes naturales comunicándolas de inmediato al Intendente, estando a lo que éste disponga”.
Evolución Histórica
La Reducción del Riesgo de Desastres (RRD) es un área relativamente nueva en América Latina, que no tiene más de dos décadas; en estos años evolucionó desde la tradicional concepción de desastres caracterizados por pérdidas y daños asignados exclusivamente a la voluntad de dios o la naturaleza y que, en consecuencia, restringía el rol social a responder a esos mandatos inescrutables, hacia una concepción más integral. En esta nueva perspectiva se sigue otorgando importancia a la preparación y respuesta, pero exige la atención de todo el proceso de transformación de los riesgos; el desastre no inicia ni acaba en sí mismo, es la actualización del riesgo pre-existente en su manifestación material. Aun cuando el evento desencadenante sea natural, el impacto efectivo estará determinado por los niveles de desarrollo de las comunidades afectadas, y sobre los niveles de seguridad en los que se sostiene. La RRD implica también, por tanto, incidir en las múltiples dimensiones del desarrollo.
En Uruguay la evolución institucional reciente de la RRD estuvo influida por la ocurrencia de eventos extremos que pusieron en escena una amenaza y desencadenaron una pérdida de confianza sobre el control social del riesgo. El incendio que afectó el Palacio de la Luz en la madrugada del 13 de agosto de 1993 es un buen ejemplo de ello. En tanto símbolo de una época de prosperidad, puso en evidencia pública algunas carencias fundamentales, como los problemas de seguridad de las estructuras, la falta de preparación para evacuar y la ausencia de una normativa actualizada. Debemos recordar que hacía pocos años habíamos sufrido el incendio forestal de Santa Teresa.
En ese contexto, cristalizó públicamente la percepción del riesgo de desastres y la conciencia de que se debían adoptar medidas para gestionarlo. Esas primeras medidas se centraron en los aspectos logísticos y operativos, generando un primer marco permanente de trabajo en la preparación y respuesta en 1995.
El ciclón extra-tropical de agosto de 2005 es otro hecho que puso en escena la necesidad de gestionar los riesgos, ya no sólo fortalecer las capacidades de respuesta, sino disminuir significativamente los patrones de exposición y de vulnerabilidad. En ese contexto, y a partir del proceso de recuperación de las inundaciones de 2007, se inició un debate sobre la necesidad de adoptar nuevas herramientas institucionales que permitieran un abordaje más integral de la RRD, que culminó con la aprobación de la Ley 18.621 “de Creación del Sistema Nacional de Emergencias” de octubre de 2009.
En forma paralela asistimos a la creación por decreto del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y la aprobación de las leyes de “Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible” y de “Descentralización y Participación Ciudadana” que permitieron generar un contexto normativo adecuado para la gestión integral de los riesgos.
El evento adverso que generó el cambio más reciente en la evolución del SINAE lo constituyen las tormentas que afectaron el sur del país a fines del año 2012, luego de las cuales se realizó una evaluación participativa que derivó en la elaboración del “Protocolo de Coordinación General del Sistema Nacional de Emergencias durante la Respuesta a Emergencias y Desastres Súbitos” que organiza por primera vez la gobernabilidad de la respuesta en el país.