Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 658/018 con recomendaciones al Ministro de Relaciones Exteriores

Sr. Rodolfo Nin Novoa

Ministro de Relaciones Exteriores

De nuestra mayor consideración:

I. Antecedentes

1. La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH), recibió, con fecha 3 de octubre de 2016,   una consulta presentada por la Sra. X. Analizados los correspondientes requisitos de admisibilidad, la misma fue ingresada en el Expediente N° 2016-1-38-0000550.

2. La consultante afirmó que en el año 1992, siendo funcionaria del Ministerio de Relaciones Exteriores, fue designada en un cargo de confianza en el Consulado de Uruguay en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia. Señaló que en un primer momento solicitó licencia sin goce de sueldo y luego presentó renuncia a su cargo en el Ministerio, por lo que dejó de ser funcionaria pública y pasó a ser funcionaria de confianza del consulado -que a la fecha de la consulta aún abonaba su salario-, siendo ratificada por las diversas personas que ocuparon el cargo de Cónsul. Agregó que se encontraba habilitada con carné consular, visa y pasaporte oficial y que durante la totalidad de años que prestó servicios, no se realizaron aportes a la seguridad social en Bolivia.

3. Según la reseña de la Sra. X, en mayo de 2013 sufrió un ACV y pasó 28 días en estado de coma en una clínica privada, en Bolivia. A consecuencia del mismo -indicó-, le fue otorgada licencia médica y tuvo secuelas neurológicas que requirieron mayor tiempo de internación y cuidados, lo que motivó que su esposo, el Sr. X, dejara de trabajar. A partir del episodio mencionado, -continuó relatando-, quedó en situación de dependencia casi total y pasó a desplazarse en silla de ruedas, a tener necesidad de usar pañales, etc. Dado que no contaba con recursos económicos suficientes para solventar los gastos médicos, junto con su esposo reunieron fondos con ayuda de amigos y vecinos, organizando actividades como kermeses. Dijo además que por decisión del neurólogo que la atendió en Bolivia, Dr. X, pasó a internación domiciliaria y en el mes de setiembre de ese año, a causa de sus problemas de salud, dicho facultativo recomendó una resonancia, la cual excedía los costos que podían pagar. 

4. La consultante agregó que como consecuencia de lo dicho, con su esposo regresaron a Montevideo. Dijo que comenzó a atenderse en ASSE, específicamente en el Hospital Maciel e inició un proceso de rehabilitación en clínicas como “Casa Gardel”, lo que implicó gastos de traslados y medicación. Esta situación, sostuvo, derivó en la instalación definitiva de ambos en Uruguay, lo que la llevó junto a su esposo, a arrendar una vivienda.

5. La Sra. X manifestó además, que poco tiempo antes de concurrir a la INDDHH a presentar denuncia, el Cónsul de Uruguay en Santa Cruz de la Sierra, se comunicó con su esposo para “exigir” que ella iniciara en Montevideo los trámites en BPS para gestionar el retiro por invalidez, a lo cual éste se negó, recurriendo a asesoramiento letrado. Dijo también que luego de aquel llamado, la Embajadora de Uruguay en Bolivia, se comunicó telefónicamente con su esposo desde ese país, para informarle que el 1° de noviembre de 2016 se haría efectivo el último pago que recibiría la Sra. X por parte del Consulado. 

6. Por último, la consultante dejó constancia de su preocupación derivada de que el Consulado no reconocería los 25 años de servicios cumplidos, por los que aquel no habría realizado aportes ni en Bolivia ni en Uruguay. Dijo que la ausencia de aportes en Bolivia, le impidió acceder a una atención en salud adecuada, derivando en que junto a su esposo tuvieran que retornar a Uruguay a comenzar de nuevo, dejando a sus hijos en Bolivia. Reclamó recuperar al menos algo del dinero gastado en salud y manifestó que por esos días contaban –como único ingreso- con el sueldo de la Sra. Sagrado, el cual, según le informaron, dejaría de percibir el 1° de noviembre de 2016.

7. En suma, la Sra. X entendió que existía vulneración de sus derechos al trabajo, a la seguridad social y a la salud, derivado de un incumplimiento a la legalidad imputable a funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores, consistente en la ausencia de aportes. Reiteró los perjuicios que le fueron causados por tener que hacerse cargo de los gastos de salud.

8. (Oficio) Para la sustanciación del caso, con fecha 8 de noviembre de 2016, la INDDHH solicitó información al MRREE con plazo de 15 días, por oficio N° 1202/2016 -con copia al Director de Asuntos Consulares-, en los siguientes términos :  “ a ) Si está en conocimiento de los hechos narrados precedentemente, especialmente en lo que refiere a la ausencia de aportes a la seguridad social por una trabajadora dependiente de funcionarios de dicho Ministerio con rango de Cónsul;  b ) si está en conocimiento que le fue comunicado a la Sra. X que el próximo 1° de noviembre percibirá su último sueldo y cesará su relación laboral con el Consulado del Uruguay en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia; c ) qué medidas se adoptarán al respecto”.

9. (Medidas provisionales urgentes) Con fecha 17 de noviembre de 2016, la INDDHH remitió el oficio Nº1217/2016 al MRREE recomendando la adopción de Medidas provisionales urgentes, no obstante estar vigente el pedido de informes reseñado en el numeral anterior. El sustento de la medida estuvo en el hecho nuevo que llegó a conocimiento de la INDDHH por la interesada, consistente que el 31 de octubre de 2016, se le notificó a dicha persona por el MRREE, Dir.Gral.de Secretaría, Dirección de Asuntos Jurídicos, que : “ por la Embajada de la República Oriental del Uruguay ante el Estado Plurinacional de Bolivia, se reitera notificación a la Sra. Mariela Sagrado Vázquez, C.I. 1.696.890-5 de dar inicio a los trámites correspondientes ante el Banco de Previsión Social, en caso contrario se informa la suspensión del pago de sus haberes a partir del mes de noviembre de 2016”. Se solicitaba como medida que se retirara de la resolución lo relativo a la suspensión del pago de haberes.

10. (Contestación con pedido de revisión) Por comunicación fechada el 22 de noviembre de 2016, el MRREE respondió a los oficios Nros. 1202/2016 y 1217/2016 (nrales.8 y 9), agregando documentación acompañada de fundamentación jurídica y solicitando a la INDDHH la revisión de la medida provisional recomendada.

11. Vista) El   23 de noviembre de 2016, y conforme lo dispuesto por el art.22 de la Ley 18.446 y art.88 de su Reglamento, la INDDHH comunicó a la consultante -hablando por vía telefónica con su esposo-, la respuesta obtenida, a efectos de que efectuara las observaciones convenientes a su interés.

12. (Información) El 12 de diciembre de 2016, el Sr. X por la Sra. X, comunicó por vía telefónica a la INDDHH que había sido dispuesta por el MRREE la suspensión del pago de los haberes que percibía aquella. Asimismo, relató que desde tiempo atrás había concurrido al Banco de Previsión Social para iniciar los trámites de la pasividad de su señora, ante lo cual se le habría informado que no podía darse inicio a los mismos sin la presentación de la historia clínica de aquella con todos los estudios y exámenes realizados y una evaluación de su estado. Indicó dicha persona que con su señora habían decidido viajar a Bolivia en automóvil y con dinero prestado a buscar la historia clínica para presentarla al BPS. Manifestó por último, que con su esposa se encontraban sin ingresos y que no podrían hacer frente al pago del alquiler de su vivienda, así como gastos de manutención y médicos, calificando su situación como prácticamente de indigencia.

13. (Reiteración de medidas provisionales urgentes) Con fecha 16 de diciembre de 2016, la INDDHH envió el oficio N° 1242/2016 al MRREE, dando cuenta de la información consignada en el numeral anterior y comunicando a dicho organismo que en tanto se mantuviera la investigación en curso y para evitar vulneraciones de derechos, la INDDHH recomendaba el mantenimiento de las medidas provisionales dispuestas, lo que supone se reintegre a la consultante el pago de sus haberes.

14. (Reunión Técnica) El 10 de marzo de 2017, a iniciativa del Equipo 4 de la INDDHH, se realizó una reunión en la Sede del MRREE con integrantes del Departamento Jurídico de éste, en la que se informó por parte de los profesionales del Ministerio, el estado de situación laboral de la Sra. X como empleada contratada local en Santa Cruz de la Sierra.

15. (Contestación del MRREE)   Con fecha 3 de abril de 2017, el MRREE remite a la INDDHH una contestación a la reiteración de la medida provisional, en la que consigna lo informado en la reunión aludida en el numeral anterior sobre la situación de la Sra. Sagrado, aclarando que con fecha 3 de enero de 2017: “en virtud que la Sra. X acreditara haber dado inicio a los trámites jubilatorios, esta Secretaría de Estado procedió a abonar los salarios de los meses noviembre y diciembre”.

16. A día siguiente, se mantiene conversación telefónica con el Sr. X para que ponga en conocimiento de la Sra. X lo informado por el MRREE, el que vuelve a reiterar los perjuicios que a su juicio generó a su esposa el accionar del MRREE. Dice que el MRREE le pedía a su esposa que renunciara y que cerrara la empresa con el BPS.

17. El 10 de octubre de 2017, se habla telefónicamente con el Sr. X para conocer si hubo novedad con respecto a la situación de la Sra. Sagrado, en la que informa que a su señora la jubilaron el 27 de setiembre de 2017 por discapacidad. El señor expresó que su señora fue Canciller en el Consulado en Santa Cruz, que es el funcionario que subroga al Cónsul. Dijo que después de 24 años de servicio y de representar al país, en los que durante periodos largos estuvo al frente porque en Bolivia no había Cónsul titular, y que ni siquiera tenía viáticos, la obligaron en forma abrupta a jubilarse. Agregó que la decisión del MRREE, le generó diversos daños y perjuicios a su esposa. Dijo que en Bolivia, su esposa tenía un seguro privado de salud que cubría a U$S 15.000 hasta los 10 días de internación, los otros 18 que estuvo en el CTI, los tuvieron que pagar ellos. Afirmó que el seguro no cubría todas las prestaciones médicas ni todos los medicamentos que ella necesitaba, por lo que había que comprarlos en farmacias.  Señaló que a la fecha de esa conversación, sólo tenían el ingreso de su esposa y que debían pagar el alquiler de la finca en que viven y que no les alcanzaba, por lo que se los estaba pagando su madre. Por último, informó que su señora promovió una demanda ante el Contencioso Administrativo contra el MRREE por daños y perjuicios y diferencias de salarios que entiende estuvieron mal calculados y por ende, los aportes que deben ir al BPS, no son los correctos.

18. El 25 de abril de 2018, se mantiene una conversación telefónica con la Dra. X del MRREE. La misma sostiene que la Sra. X cobró más de tres años de salarios sin trabajar y que demoró el comienzo de los trámites jubilatorios. Dijo que aquella primero percibió un subsidio por enfermedad y que ahora ella está jubilada. Agregó que según el dictamen técnico del BPS, la Sra. X está incapacitada para el desempeño de cualquier tarea. Puntualizó que ella está percibiendo una jubilación por incapacidad absoluta. Dijo que el personal no diplomático no es asimilable a un funcionario público. Y con respecto a la situación de cobertura médica de ella en Bolivia, dijo que tenía un seguro médico y que el Consulado le pagaba el 50% del costo.

II. Consideraciones de la INDDHH            

19. De la información recabada, surge que : a )  la Sra. X sufrió un ACV en mayo de 2013 y pasó 28 días en estado de coma, quedando luego con múltiples secuelas; b ) en ese momento ella trabajaba para el Consulado Uruguayo en Bolivia no teniendo calidad de funcionaria pública, sino que se desempeñaba como empresa unipersonal; c ) la consultante tenía un seguro médico en Bolivia que no cubrió la totalidad de los tratamientos necesarios para su rehabilitación;  d )  la Sra. X no acudió a los servicios de salud en Bolivia, ya que el Consulado no realizó aportes a la seguridad social por dicha trabajadora en dicho país; e ) cuando cesó la cobertura del seguro médico, la consultante decidió viajar a Uruguay para seguir su tratamiento, lo que le ocasionó según sus dichos, gastos extraordinarios; f ) el Consulado debió efectuar los aportes a la seguridad social de la Sra. X en Uruguay, dado que esa fue la opción de la consultante en 2005, cuando se le propuso la alternativa de hacerlos en uno u otro país; g ) los aportes fueron hechos por etapas y parte de ellos no le fueron acreditados en su totalidad inicialmente, dado que se le descontaron las comisiones del BROU, según información aportada por el MRREE; h ) el MRREE abonó las diferencias generadas en la aportación, durante la tramitación de estas actuaciones ; i ) desde mayo de 2013 a octubre de 2016, el Consulado continuó abonando el salario de la Sra. X, sin que dicha persona concurriera a trabajar por los motivos antedichos, ni según el MRREE, comunicara su voluntad de reintegrarse; j ) El MRREE comunicó a la consultante con anticipación breve, según el esposo de aquella, que iba a dejar de abonar el salario mensual y que dicha persona debía iniciar los trámites jubilatorios para acogerse a una pasividad; en cambio, según el MRREE hubo diversos anuncios previos;  k ) la Sra. X finalmente inició y culminó los trámites jubilatorios, pero no hubo continuidad entre el cese del pago de salarios y el comienzo del cobro de la jubilación; l ) para el MREE la Señora X demoraba el inicio de los trámites jubilatorios y por su parte, el esposo de la consultante afirmó que el BPS exigía para dar inicio a dichos trámites, la presentación de estudios y de la historia clínica de la interesada que estaba en Bolivia, hacia donde debieron viajar con ayudas económicas cuando pudieron hacerlo.

20. La INDDHH entiende que los hechos puestos en su conocimiento constituyen una denuncia y no una consulta, como se consignó inicialmente. Estando en curso estas actuaciones, la INDDHH fue informada que se promovió un accionamiento judicial que tiene relación con los hechos denunciados, lo que hace aplicable al caso lo dispuesto por los arts.31 y 19 de la Ley 18.446.  En consecuencia, la INDDHH debe suspender su intervención en el asunto en lo que refiere al caso concreto, “pero ello no impedirá la investigación sobre los problemas generales planteados en la denuncia” (art.19, cit.).

 21. La lectura del caso, autoriza a concluir que el problema general contenido en la denuncia tiene relación con los derechos humanos laborales, a la seguridad social y a la salud de los funcionarios no diplomáticos que prestan funciones en el servicio exterior de la República, que pueden estar en riesgo de vulneración si no existen reglas o directivas claras acerca de los términos de su relación funcional. Sabido es que el Estado tiene obligación no solo de respeto sino de garantía de todos los derechos humanos y ésta incluye la obligación de adoptar medidas de prevención, según la normativa de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la doctrina especializada.

22. La investigación realizada por la INDDHH le llevó a conocer que el Poder Ejecutivo actuando con el MRREE, remitió al Parlamento Nacional al menos un proyecto de Ley tendiente a establecer un estatuto que regule la situación jurídica de los funcionarios mencionados, que no recibió hasta la fecha aprobación legislativa. En tal sentido, la INDDHH tiene presente la preocupación del MRREE sobre esta problemática.

23. Sin embargo, como se dijo en el párrafo anterior, los hechos objeto de esta denuncia han puesto de manifiesto diversos problemas derivados de la situación jurídica y el estatuto funcional de estas personas, que a juicio de la INDDHH amerita efectuar recomendaciones al MRREE. En primer lugar, la INDDHH no opinará acerca de la conveniencia o inconveniencia que estos funcionarios posean la calidad de funcionarios públicos, por exceder el marco de esta intervención. Sin embargo, no resulta acorde a la regularidad jurídica, que trabajadores que desarrollan tareas en régimen de subordinación al servicio del Estado Uruguayo, aunque no sean funcionarios públicos, aparezcan como empresas unipersonales.

24. Por otra parte, la INDDHH entiende que el MRREE debe asegurarse que los funcionarios no diplomáticos del servicio exterior, estén informados adecuadamente acerca del alcance la cobertura médica de que disponen en el país en que desempeñan sus funciones, que los ponga al resguardo de la ocurrencia de sucesos como los que tuvo que atravesar la Sra. X. Asimismo, deben poderse informar acerca de la debida regularidad de sus aportes a la seguridad social y si los mismos se realizan en Uruguay o en el país en que desarrollan su trabajo.

III. Con base en lo expuesto anteriormente, el Consejo Directivo de la INDDHH resuelve:

1. Limitar su intervención en estas actuaciones a los problemas generales planteados en la denuncia, por los motivos señalados en el numeral 20 de este documento.

2. Recomendar al MRREE, que todos los funcionarios no diplomáticos que prestan funciones en el servicio exterior de la República, sean vinculados al Estado mediante modalidades de contratación que reflejen su condición de trabajadores subordinados, conforme lo habilite la legislación vigente, desaconsejándose su vinculación a través de empresas unipersonales, u otras modalidades de trabajo precarizado.

3. Recomendar al MRREE a que proceda a un relevamiento y eventual regularización de la situación laboral del personal no diplomático que cumple funciones en el servicio exterior de la República,  asegurándose :  a) que los aportes a la seguridad social se viertan conforme a los mandatos legales; b) que dichos funcionarios posean en el lugar en el que prestan funciones, seguro médico con cobertura total y c ) que dichos funcionarios están debidamente informados de los derechos que emanan de su situación laboral. Y que de dicho relevamiento, se informe a la INDDHH y si no estuviere hecho, se informe de los grados de avance al respecto. 

4.   A los efectos de lo dispuesto en el Art. 28 de la Ley No. 18.446, la INDDHH solicita al MRREE que, en el plazo de diez (10) días hábiles manifieste formalmente si acepta o no las presentes recomendaciones. En caso afirmativo, se solicita se sirva indicar qué acciones adoptará para el efectivo cumplimiento de las recomendaciones referidas.

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