Ley de Promoción de la Vivienda de Interés Social. Efecto Montevideo1
Sin lugar a dudas la política pública implementada a través de la ley 18.795 (2) (ley VIS) y sus decretos reglamentarios ha sido una herramienta importante en el desarrollo reciente de algunas ciudades uruguayas (ver figura 1), especialmente en Montevideo donde se erigen la mayoría de estas viviendas promovidas. Mucho se ha discutido sobre los resultados concretos de esta política aún vigente, y si la importante renuncia fiscal que implica para el Estado efectivamente se ha visto reflejada en los precios de venta, y en última instancia en un mayor acceso a la vivienda por parte de la población en general. En este debate aún no laudado predomina la discusión económica y de los precios asociados, no analizándose de la misma manera la dimensión territorial que esta política propone. En este artículo nos proponemos profundizar en esta cuestión, revisando que impactos tuve sobre la ciudad de Montevideo.
Recordar que para el caso del departamento de Montevideo, la política brinda exoneraciones tributarias para la construcción de vivienda nueva, reciclaje, ampliación y refacción en determinadas zonas de la ciudad, excluyendo a otras de los mencionados beneficios. De esta manera, se busca direccionar territorialmente la inversión privada en vivienda. Como se observa en la Figura 2 Montevideo quedó entonces zonificado en cuatro zonas, las cuales reflejan de alguna manera el espíritu de la política en el territorio.
Fuente: Intendencia de Montevideo
Por un lado en la zona 1 (violeta) y zona 2 (azul), se promueve la inversión en todo tipo de acciones que generen VIS, esto es reciclaje, refacción, ampliación, y también obra nueva. No se establecen topes de precios para la enajenación de las viviendas, motivando así la inversión de privados, que pueden vender las viviendas construidas al precio que establezca el mercado. Estas áreas centrales que están totalmente servidas y equipadas, en la mayoría de los casos, presentan la paradoja de haber perdido población en las últimas dos décadas. La diferencia entre estas dos zonas que no permite que sean consideradas como una única zona homogénea, refiere a un beneficio tributario menor para el arrendamiento que no será comentado.
La zona 3 (naranja) representa fundamentalmente el área periférica de Montevideo, hacia donde se expande la ciudad, y a pesar de que tiene cierto grado de urbanización, los servicios e infraestructura no son completos y no tienen la misma calidad que en zonas centrales. Aquí se permiten acciones de remodelación, ampliación y refacción, pero no de obra nueva. Con esto se busca mejorar y consolidar las viviendas ya existentes, que tienen los peores índices de habitabilidad de Montevideo, mejorando la calidad de las mismas. Pero a su vez, se excluye la posibilidad de construir nuevas soluciones habitacionales, evitando así favorecer que se continúe expandiendo la ciudad tras las edificación de nuevas residencias en esta área. Tampoco se establece tope de precios para la venta.
Finalmente, la costera zona 4 (amarilla) la cual es la más deseada por los montevideanos y en consecuencia donde los precios de la vivienda presentan los guarismos más elevados. Los servicios e infraestructura son completos y de muy buena calidad. Aquí tampoco se permiten proyectos de obra nueva, solo refacción, ampliación y remodelación, pero además se establecen topes de precios para las compraventas. Esta es la zona preferida y con mayor desarrollo de la ciudad de Montevideo, por lo tanto se entiende que no precisa promoción alguna.
Mediante esta zonificación, se puede observar claramente como la política pública busca redireccionar la construcción privada de viviendas hacia determinadas zonas y barrios centrales, que hasta la aplicación de la Ley estaban en franco declive y perdían población.
Cuando se analizan los resultados de la política luego de cuatro años de su implementación, se observa que las obras nuevas representan el 89% de las viviendas construidas bajo esta ley. El resto de las modalidades de obra representan valores muy marginales, como se observa en la Figura 3. Esto se debió principalmente a que los promotores privados encontraron provechoso presentarse ante la ANV y realizar los trámites necesarios para obtener la exoneración fiscal cuando los proyectos incluían una gran cantidad de viviendas nuevas, y no para los casos de refacción, ampliación y reciclaje.
Fuente: Elaboración propia en base a reportes de la ANV.
Como la obra nueva solamente esta exonerada en las zonas centrales 1 y 2, estas fueron las que acapararon la mayor cantidad de proyectos promovidos, tal como pretendía la política. Dentro de la zona costera (C04) solamente se exoneraron 65 viviendas y en la zona periférica (C03) no existió ningún proyecto exonerado.
Otra forma de ver los impactos territoriales de esta ley es analizando la evolución de los permisos de construcción otorgados por la Intendencia Departamental de Montevideo (IDM) en los distintos barrios de la ciudad. Estos permisos incluyen tanto proyectos de vivienda promovidos por esta política como proyectos tradicionales no promovidos y por lo tanto no exonerados de impuestos. Si observamos que los barrios incluidos dentro de las zonas 1 y 2 tienen luego de la implementación de la política una mayor participación en la construcción de viviendas nuevas que en los años anteriores a la ley, podemos afirmar que están siendo reactivados y revitalizados por esta política.
Técnicamente, las zonas de la Ley VIS no se corresponden exactamente con los barrios de Montevideo, por lo que hay que tener algunos recaudos para evitar imprecisiones. Algunos barrios están incluidos en dos de las zonas definidas por la política, por lo tanto su análisis no permitiría sacar conclusiones precisas.
En la figura 4 se observan para determinados barrios de la ciudad, los porcentajes de participación de los permisos de construcción otorgados por la IDM y su área de edificación sobre el total del departamento. Estos barrios sí están incluidos en su totalidad en el área central promovida por la ley (zonas 1 y 2) o en la zona costera no promovida (zona 4). Se analiza su evolución comparando los 4 años anteriores a la ley, entre 2008 y 2011, con sus cuatro años posteriores, 2012 – 2015.
Fuente: Elaboración propia en base a IM.
Los resultados muestran que todos los barrios promovidos que fueron analizados aumentaron su participación tanto en cantidad de permisos de construcción aprobados como en el área edificable otorgada en los mismos. La contraparte de esto es la situación de los barrios no promovidos de la zona 4, donde su participación en ambas variables cae radicalmente. La implementación de la política generó un cambio notable en el redireccionamiento de la inversión privada en vivienda.
Recordar que estas cifras son para todo el mercado de vivienda de Montevideo, tanto promovidas por la política como los proyectos tradicionales no promovidos. Por ende, se podría pensar en dos canales que afectaron la decisión privada de dónde construir las nuevas viviendas en Montevideo. Por un lado, el canal “directo” de la exoneración impositiva a las viviendas que obtuvieron los beneficios al instalarse en las zonas deseadas por la política. Por otro lado, un canal “indirecto” donde privados que a pesar de que no se adhirieron a la política y sus beneficios, su decisión de dónde invertir fue modificada a favor de las zonas centrales 1 y 2 al ver que grandes obras de vivienda comenzaban a construirse en dichos barrios. Muchas de ellas eran llevadas a cabo por reconocidas empresas del sector, y la revalorización de estas zonas comenzó a parecer inminente.
En la actualidad se puede observar claramente como las obras finalizadas en los barrios promovidos están contribuyendo a un cambio en la tendencia respecto al deterioro y el éxodo poblacional que estaban sufriendo dichos barrios, atrayendo nuevos vecinos y comercios a la zona. A medida que más proyectos se finalizan y sus viviendas se vuelcan al mercado inmobiliario, estos barrios consolidan dicha tendencia.
Recientemente, modificaciones introducidas a esta política han reavivado el debate respecto de las consecuencias y efectos que la misma está teniendo en Montevideo y otras ciudades del país, y cuál es el costo para el Estado. Sin embargo, a pesar que esta discusión no está laudada, la mayoría de los actores públicos y privados coinciden en una consecuencia clara de esta política; la revitalización y el repoblamiento de los barrios centrales de Montevideo que estaban en franco deterioro. Esto ha permitido un mayor uso del suelo urbano en estos barrios, el cual estaba siendo cada vez más subutilizado. A su vez, permitió restar presión al suelo urbano y sus infraestructuras en los barrios costeros, los cuales ya presenta signos de saturación. Por otra parte, esta política no promovió la creación de nuevo suelo urbano en la periferia de la ciudad, evitándose de esta manera los elevados costos de seguir expandiendo la mancha urbana, la infraestructura y sus servicios asociados.
Autor: Ec. Rodrigo García
1. El presente artículo es un breve resumen del working paper “Consecuencias de una política de exoneraciones impositivas sobre la locación y el acceso a la vivienda inclusiva” financiado por el Lincoln Institute of Land Policy. El presente artículo no analiza las recientes modificaciones realizadas a la política a través del decreto 34/017 de febrero 2017 y la resolución 434/2017.
2.Originalmente esta política llevaba el nombre de “Ley de Promoción de la Vivienda de Interés Social”. Recientemente el nombre de esta misma fue modificada y actualmente se llama “Ley de Vivienda Promovida”.