Caducidad por exceder plazo razonable
Informes Jurídicos
Antecedentes
Vienen las presentes actuaciones a esta Área provenientes del Ministerio de Economía y Finanzas, referidas a la propuesta de destitución del funcionario ………………, titular de la C.I. ………………, quien presta funciones en la Dirección Nacional de Aduanas en el Escalafón D, Personal Especializado, Grado 05, Especialista V, Serie Receptoría.
El presente sumario se inicia en virtud del procesamiento con prisión del funcionario sumariado, por la comisión de un delito de Cohecho Calificado especialmente agravado, en calidad de autor, en el marco de la Operación JUDAS, en la que fueron detenidas setenta y dos personas de ambos sexos resultando procesadas 31 de ellas, 17 con prisión (fs. 15 – 16 expediente acordonado Nº ………………).
El organismo requiere el pronunciamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con la competencia atribuida por el artículo 7°, literal c) de la Ley N° 15.757, de 15 de julio de 1985.
Análisis
Punto de vista formal
Con fecha 22 de mayo de 2013, la Dirección Nacional de Aduanas resuelve instruir sumario con separación del cargo y retención total de haberes, a seis funcionarios de esa Unidad Ejecutora. Por Resolución de 7 de junio de 2013, el Ministro de Economía y Finanzas convalida la Resolución que dispone el sumario (artículo 186 del Decreto Nº 500/991, de 27 de setiembre de 1991), la que fue dictada en ejercicio de atribuciones delegadas (fs. 49 a 51 y 53 exp. acordonado Nº ………………). En el mismo acto se designa instructora sumariante.
Se deja constancia que cuatro de los seis funcionarios sumariados (………………) cesaron en sus funciones por cumplir el límite de edad (fs. 466, 483, 640 y 651) y otro por fallecimiento (………………, fs. 462), continuándose el sumario solamente para el funcionario de obrados, Sr. ……………….
El acto administrativo que dispone la instrucción del sumario es notificado el 28 de mayo de 2013 (fs. 10).
De fs. 20 a 21 se agrega el legajo del funcionario.
En el lapso desde que se dictó la Resolución que dispone el sumario y hasta el 30 de octubre de 2024, se solicitaron sucesivas prórrogas de plazo para la instrucción, en virtud de no poder obtener los testimonios del expediente judicial debido a los trámites internos del mismo en Sede Penal.
A fs. 88 luce constancia de la instructora sumariante de que el expediente fue traspapelado entre noviembre de 2014 y el 4 de setiembre de 2015.
El 23 de noviembre de 2023, se solicita mediante informe, la reserva de las actuaciones, mientras se obtiene testimonio del expediente que se sustancia en sede judicial penal, luego de infructuosos intentos por conseguirlo (fs. 137- 138 vto.).
Se confiere vista de las actuaciones al sumariado (fs. 146), quien evacúa en escrito que figura de fs. 149 a 151.
Se produce el informe letrado de la División Jurídica y Notarial, donde se observan aspectos formales de las actuaciones y se sugiere la ampliación del sumario (fs. 164 a 167).
Por Resolución de 1º de abril de 2016, se amplia el sumario (fs. 168 y 169). Se notifica al Sr. ………………. según consta a fs. 174.
Se procede a tomar declaración al funcionario sumariado en acta que luce a fs. 246 y 247, en presencia de su letrado patrocinante.
De fs. 296 a 356 lucen planillas con controles del horario de trabajo del Sr. ……………….
No se observa en obrados la inscripción del sumario en el Registro de Vínculos con el Estado – RVE, que administra esta Oficina Nacional. No obstante, de la compulsa realizada en el sistema se constata que la misma fue ejecutada mediante inscripción número ……………….
Tampoco se observa en obrados que se haya puesto en conocimiento al Sr. ……………… de su derecho a ser asistido legalmente por abogado y a controlar la producción de prueba. Al respecto, también se observa que en ninguna de las instancias de diligenciamiento de prueba se notificó al sumariado para que pudiera realizar el contralor correspondiente, de acuerdo con lo preceptuado en el inciso final del artículo 71 del Decreto Nº 500/991, de 27 de setiembre de 1991. Este extremo vulnera las garantías del debido proceso para el sumariado.
Sin perjuicio de lo expresado, el funcionario a evacuado las vistas que se le han conferido respecto del procedimiento.
Así, el 5 de diciembre de 2023, presentó descargos respecto de la vista conferida del informe circunstanciado de la ampliación sumarial dispuesta por la Resolución de la Dirección Nacional de Aduanas el 13 de setiembre de 2023 (fs. 2 a 22 expediente acordonado ………………).
Funda sus descargos en que “no hay ninguna prueba de que hubiese tenido algún tipo de conducta que se pueda catalogar como de muy grave entidad como se sugiere en el informe circunstanciado”. No surge de las actuaciones realizadas en sede judicial “… que el funcionario en cuestión hubiese recibido algún tipo de beneficio para no desarrollar la labor de contralor que le fue encomendada” (fs. 3 expediente acordonado ………………).
Cabe agregar que al evacuar la vista el funcionario alega la extinción de la acción penal declarada en sede judicial, la existencia de vulneración de su derecho de defensa (garantías del debido proceso) y solicita se le re incorpore a su puesto de trabajo y se le reintegren los salarios impagos.
Por informe de la División Jurídico Notarial de fecha 17 de noviembre de 2023 (fs. 538 a 548 vto.), se determina que existe falta administrativa de muy grave entidad.
Por otra parte, adjunto al principal lucen los expedientes ………………, ………………y ………………, donde se contestan oficios enviados por la DNA al Juzgado Letrado de Primera Instancia de Rivera, donde se sustancia la causa, solicitando se indique el estado de esta. En setiembre de 2017 y setiembre de 2018, la causa se encontraba en estado de “Sumario”. Igual respuesta se recibe en febrero de 2019. Finalmente, en respuesta al Oficio Nº ………………, el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Rivera de 2º turno, el día 23 de agosto de 2023 comunica que: “de conformidad con lo dispuesto en decreto 351/2023 se declaró extinguida por prescripción la acción penal, respecto del delito imputado a los funcionarios aduaneros ………………, Luis ………………y ………………” (fs. 508). Los resaltados nos pertenecen.
El Decreto 351/2023 luce a fs. 504 – 506 y en él se expresa lo siguiente: “… habiendo transcurrido un plazo superior a los 10 años desde la fecha de comisión del delito y de que fueran procesados, RESUELVO. Declarase extinguida por prescripción la acción penal respecto del delito imputado a (…) 27) ………………. En su mérito téngase por canceladas las obligaciones emergentes de la caución y por definitiva la libertad que gozan (…) Asimismo, dese noticia a la DNA del sobreseimiento dictado en autos…” (destacado en el original).
Realizado el análisis formal de las presentes actuaciones se concluirá que el procedimiento disciplinario realizado ha caducado.
Para la doctrina nacional la caducidad del procedimiento sumarial implica la culminación del mismo. Este finaliza anticipadamente por la inactividad de la Administración o de las partes durante un plazo legalmente establecido, haciendo que el procedimiento se extinga y, en muchos casos, como si nunca hubiera existido, imposibilitando el ejercicio de la acción sancionadora en ese expediente concreto.
En el presente caso el sumario fue iniciado en el año 2013 y se sugiere remitir las actuaciones para pronunciamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil en el mes de octubre del corriente año, 12 años después.
De acuerdo con el artículo 12 del Decreto Nº 222/014, de 30 de julio de 2014, existe independencia entre las esferas administrativas y penal. En el mismo sentido el artículo 82 de la Ley Nº 19.121, de 20 de agosto de 2013, estableció que el Poder Ejecutivo apreciará las circunstancias y la situación del funcionario a efectos de solicitar o no la destitución cuando haya sometimiento a la Justicia Penal.
En el caso se impone mencionar que en más de diez años de investigación no pudo ser probada la comisión de delito por el sumariado, ni en sede penal ni en sede administrativa. Por lo tanto, el funcionario no fue pasible de condena penal.
En sede administrativa en todas las oportunidades de prórroga del sumario hubo referencia a la necesidad de esperar las resultancias del procedimiento penal y en este no se pudo probar la responsabilidad del sumariado. Por lo tanto, tampoco se le pudo comprobar el incumplimiento de los deberes funcionales, ni la existencia de actos de corrupción.
El sumariado fue separado del cargo con haberes retenidos por más de doce años, incluso luego de extinguida la causa penal. Sin perjuicio del sometimiento a la justicia, al declararse la clausura del proceso penal el día 23 de agosto de 2023, se imponía la clausura de las actuaciones administrativas al 23 de agosto de 2025. Así fue solicitado por el Sr. ……………… en oportunidad de evacuar una de las vistas conferidas (expediente acordonado ………………) y en escrito obrante a fs. 619 y 620.
Es dable destacar entonces, que la Administración se excedió en el plazo para resolver el sumario. Efectivamente, a los diez años que se mantuvo el expediente en espera de las resultancias penales, hay que adicionarle los dos años y tres meses más que se demoró el organismo en terminar los trámites. No cabe duda que operó la caducidad bienal de las actuaciones.
En este sentido se pronuncia el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) a través de diversas Sentencias. Así ha dicho que “El tiempo no es indiferente para el Derecho y, un procedimiento disciplinario debe resolverse en plazos razonables” (Sentencia No. 507/2014). También que “De manera que no se justifica en modo razonable la excesiva demora del procedimiento sumarial, el que no debió dilatarse en el tiempo más de lo necesario, respetando los límites establecidos por la normativa vigente” (Sentencia No. 496/019, de 6 de agosto de 2019).
Aplica también al presente caso la falta de consagración del principio de duración razonable de los procedimientos. También el TCA se ha expedido al respecto, en Sentencia 330/024, de 13 de agosto de 2024, donde expresó que se “Esgrimió la violación del principio de caducidad de la potestad punitiva de la Administración (Ley No. 19.121, art. 78), en tanto los procedimientos sumariales insumieron 4 años y 5 meses, de los cuales las actuaciones estuvieron en poder de la perita Dra. ………………, durante 2 años y 10 meses. Señaló que aun cuando se entendiera que no resulta de aplicación la disposición legal referida, la Administración incurrió en ilegitimidad, por haber superado el sumario el término de duración razonable (…) como lo ha señalado la Sede en forma reiterada, el derecho a un procedimiento de duración razonable que resuelva sus pretensiones, es una vertiente del derecho al debido proceso y concretamente del derecho de defensa, que trasciende el ámbito reglamentario. Es decir que, en todo caso, la interpretación deberá siempre ser en consonancia con las normas de superior rango que aseguran las garantías del debido proceso en cualquier procedimiento sancionatorio (Constitución de la República, arts. 12 y 66 y art. 8º del Pacto de San José de Costa Rica) (…) Como señala la mejor doctrina, el derecho a defenderse, de fuente constitucional, no se limita entonces a la posibilidad de ser oído antes de dictarse resolución; comprende también el derecho a ser notificado de la existencia del procedimiento, a conocer el contenido de todas las actuaciones, a comparecer reclamando lo que se entienda corresponder con el patrocinio letrado que se juzgue conveniente, a que se diligencie la prueba admisible, pertinente y conducente que se ofreciera, a que se resuelvan las pretensiones en un procedimiento de duración razonable y a que se dé conocimiento de los motivos de la decisión de la Administración” (Destacados no se encuentran en el original) (Cf. CAJARVILLE, Juan Pablo, - “El Derecho a Defenderse en Vía Administrativa y la Eficacia y Eficiencia de la Administración” en “Sobre Derecho Administrativo”, FCU, 3ª Edición 2012, Tomo II, p. 214-217)” (…) Sobre el punto y en reflexiones que resultan trasladables a la dilucidación de obrados, el Tribunal expuso en la sentencia No. 507/2014: “La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos como de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), ha fijado ciertos parámetros sumamente valiosos, para determinar, frente a una situación concreta, si se ha vulnerado el derecho a un proceso de duración razonable. Estos parámetros son enteramente aplicables al procedimiento administrativo disciplinario, en el que el Estado ejerce su poder correctivo sobre sus funcionarios. Como se ha señalado por parte de la doctrina, el desarrollo jurisprudencial de la garantía del proceso de duración razonable tuvo como punto de partida los pronunciamientos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que estableció que para determinar si la duración de un proceso había sido razonable se debía atender a la complejidad del caso; al comportamiento del demandante y a la manera que fue llevado por las autoridades administrativas y judiciales. Estos desarrollos fueron especialmente precisados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el caso: “GENIE LACAYO Vs. Nicaragua”, Fondo. Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de enero de 1997, Serie C, Nº 30 (el texto íntegro de la sentencia se halla disponible en el sitio web de la CIDH: www.corteidh.or.cr) (...) En la emergencia, siguiendo los precedentes parámetros, resulta indiscutible que el procedimiento disciplinario que nos ocupa resultó de una duración irrazonable, habida cuenta de que no surge de las actuaciones incorporadas que existieran razones de fuste para que se verificaran dichas dilaciones; y, por otra parte, a estar a la actitud del actor, tampoco surge que éste hubiere obstaculizado el trámite”.
Conclusión
En definitiva, por los argumentos expuestos, el presente dictamen se inclinará por sugerir la existencia de caducidad del procedimiento disciplinario incoado al funcionario ……………….
Con lo informado, se eleva a la Comisión Nacional del Servicio Civil.