Funcionaria sometida a violencia, no hay falta administrativa
Informes Jurídicos
Antecedentes
Vuelven las presentes actuaciones del MINISTERIO DEL INTERIOR, relativas al procedimiento administrativo sustanciado la Agente ………………, titular de la Cedula de Identidad Nº ………………, Escalafón L, Grado 01, prestando servicios en la Seccional 6ta. de la Jefatura de Policía de Maldonado.
Motiva la instrucción del procedimiento disciplinario una situación de violencia doméstica sufrida por la funcionaria y el incumplimiento de medidas cautelares precautorias dispuestas por la Sra. Juez Letrado Especializado en Violencia de Género, Doméstica y Sexual de 2° Turno de San Carlos.
En mérito a ello, se requiere el pronunciamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo a la competencia atribuida por el Artículo 7°, Literal c) de la Ley N° 15.757, de 15 de julio de 1985.
Análisis formal
Las actuaciones fueron dictaminadas por esta Oficina Nacional en Informe Nº ………………, de fecha 21 de marzo de 2024, por el que se formuló una observación formal, en virtud que con posterioridad a la notificación del Informe Circunstanciado y habiendo presentado, la sumariada, los descargos pertinentes, los mismos no fueron contestados, configurando lesión al derecho de defensa (fs. 149 y 150).
La observación fue subsanada a fs. 188 a 192. Habiéndosele otorgado de esta forma, las garantías del debido proceso administrativo.
En la especie, por Dictamen Nº ……………… de 27 de mayo de 2024, el Departamento de Asesoría Jurídica del Ministerio del Interior sugirió la ampliación del presente procedimiento, encausándolo desde la observación formulada por la Secretaría Letrada de la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 157 y 158).
Por Resolución N° ……………… de fecha 17 de junio de 2024, la Jefatura de Policía de Maldonado dispuso la ampliación del procedimiento disciplinario (fs. 166 a 168), que fuere dispuesto por Resolución de Jefatura N° 108/SG/2023 de 21 de junio de 2023 (fs. 40 y 41) a fin de analizar los descargos, que, en tiempo y forma, presentara la funcionaria de marras (fs. 107 a 110).
En Dictamen N° ………………de fecha 30 de julio de 2024, de la Jefatura de Policía de Maldonado, sugirió que la ampliación sumarial sea tramitada por el mismo Instructor Sumariante (fs. 176 y 177) quien se notificó en Acta que luce a fs. 179.
Asimismo, se notificó la referida ampliación a la funcionaria en Acta de fecha 6 de agosto de 2024. Surge de la misma, la constitución del domicilio físico y electrónico, el nombre de su Asistente Letrada y proporcionó su número de celular (fs. 185).
Se efectuó la correspondiente comunicación al Registro de Vínculos con el Estado (RVE) – Módulo Sumarios (N° ………………) – que administra esta Oficina (fs. 182).
Luce incorporada la copia del legajo funcional (fs. 67 a 93).
La declaración de precepto fue recabada en Acta de fecha 7 de julio de 2023 (fs. 58 y 59).
Del Informe Circunstanciado de fecha 24 de agosto de 2023 (fs. 94 a 101) se confirió vista a la sumariada (fs. 104) quien la evacuó, formulando sus descargos (fs. 107 a 110).
Los descargos fueron analizados e informados el 7 de agosto de 2024 (fs. 188 a 192) confiriéndose vista a fs. 193.
De fs. 194 a 196 luce la formulación de nuevos descargos.
Se pronunció el Departamento Legal de la Jefatura de Policía de Maldonado, en Dictamen N° ………………de 7 de octubre de 2024 (fs. 202 a 205), ratificando sus informes anteriores N° ………………de 13 de octubre de 2023 (fs. 116) y N° ………………de 31 de octubre de 2023 (fs. 124 y 125) por el cual analiza acabadamente la conducta de la sumariada, llegando a la conclusión de la configuración de una falta administrativa muy grave.
Se expidió el Departamento de Asesoría Jurídica del Ministerio del Interior en Dictamen N° ………………de 24 de octubre de 2024 (fs. 213 a 215), remitiendo las actuaciones el Sr. Ministro del Interior a esta Oficina Nacional a fs. 223.
Análisis sustancial
De la compulsa de obrados surge (Exped. ………………; fs. 22,23, 29 y 30 del Exped. principal):
1) La Comisaría Especializada en Violencia Doméstica y Género informa (CEVDG) a la Dirección Departamental de Violencia Doméstica y Género la denuncia efectuada, el 13 de junio de 2023 al Servicio 911, por la alistada y víctima BB.
2) La denuncia por hechos de violencia doméstica contra su ex pareja, Sr. CC, se produjo en su hogar y en presencia de sus dos hijos menores. El incidente culmina con la sustracción del arma de reglamento con un cargador, perteneciente a la Seccional Sexta, en donde también la amenazó de muerte.
3) Personal del PADO, con apoyo de la Guardia Republicana y posteriormente la Policía Científica fueron comisionados al domicilio de la alistada, pudiendo detener al denunciado, quien se encontraba oculto entre los arbustos de la finca de su hermana, recuperando el arma de reglamento.
4) Enterada la Sra. Juez Letrado Especializada en Violencia basada en Género, Doméstica y Sexual de 2° Turno de San Carlos dispuso por Sentencia Interlocutoria N° ………………: A) la intensificación de las medidas cautelares precautorias, implementándose la colocación de dispositivo de monitoreo electrónico, B) prohibición de comunicación y acercamiento a la víctima, a sus hijos, al hogar y al CAIF. C) Derivó los obrados al INAU a efectos de informar las habilidades parentales de la madre en virtud del riesgo en que puso a sus hijos. D) Solicitó a CAIF “Semillitas” un informe de asistencia, conducta y si percibió algún derecho vulnerado de los menores. E) Solicitó también, un informe a la Jefatura de Policía un informe sobre la situación actual del ofensor y la situación administrativa de la víctima, en virtud de su carácter de funcionaria pública. F) Intimar al Sr. CC a cumplir con las medidas cautelares dispuestas y a la Sra. AA a no obstaculizarlas. G) Citó a la víctima a pericia, y se convocó a Audiencia incluyendo la comparecencia de los menores.
5) Las actuaciones fueron elevadas a la Fiscalía Letrada de Maldonado de 3° Turno, quien dispuso derivar el procedimiento a CEVDG por antecedentes que ya existían de violencia doméstica; remitir el arma al Departamento de Policía Científica, a efectos de determinar si se efectuó algún disparo.
6) La Sra. Fiscal dispuso la formalización del Sr. CC por la presunta comisión de un delito de violencia doméstica especialmente agravado, lesiones personales, desacato, porte y tenencia de arma en lugares públicos en calidad de autor. Asimismo, dispuso, arresto domiciliario total, colocación de dispositivo electrónico por 120 días, prohibición de acercamiento, prohibición y contacto de cualquier modo y por cualquier medio respecto a la Sra. ……………… y a sus dos hijos menores de edad por el mismo plazo.
Visto lo informado por la Comisaría Especializada en Violencia Doméstica y Género, la Jefatura de Policía de Maldonado por Resolución N° ………………dispone la instrucción de un procedimiento administrativo disciplinario, y por Resolución N° ………………de fecha 17 de junio de 2024, dispuso su ampliación.
En el marco de la declaración de precepto, se le consulta si la declaración la efectuará sin presencia de su Letrado, procediendo la funcionaria, en ese acto, a la entrega de un escrito de designación del Letrado.
En lo sustancial, la sumariada ratifica lo declarado en Acta de 13 de junio de 2023, en la Comisaría Especializada en Violencia Doméstica y Género, teniendo conocimiento del significado de las medidas cautelares que tenía impuestas al momento de ocurrir los hechos denunciados.
Explicó que acudió a su ex pareja ya que no contaba con apoyo, ni con medios económicos para cuidar a sus hijos.
Del Informe Circunstanciado surge:
Quedó probado que la funcionaria sumariada, encontrándose bajo la medida cautelar de prohibición de comunicación, relacionamiento, acercamiento y contacto del denunciado Sr. CC, vuelve a mantener contacto con el mismo para el cuidado de sus hijos dado que estaban enfermos, llegando a consumar relaciones sexuales en dos oportunidades, sin volver a retomar el vínculo.
Quedó probado que con fecha 13 de junio de 2023, el denunciado fue hasta la finca de la alistada para ayudarla con los niños, en horas de la noche, ya que se encontraban enfermos.
Quedó probado que, en esa instancia, mantuvieron un entredicho que derivó en agresiones físicas y verbales entre ambos, y a su vez, el Sr. CC sustrajo el arma de reglamento.
En cuanto al fondo del asunto, manifiesta la existencia de antecedentes análogos de parte de la sumariada, a saber: 1) 29 de diciembre de 2019: denuncia en calidad de víctima, en la CEVDG por molestias, dándose cuenta a la Justicia; 2) 27 de junio de 2020: denuncia en calidad de denunciada, dándose cuenta a la Justicia; 3) 30 de marzo de 2023: denuncia en calidad de víctima, remitiéndose a la Justicia, quien dispuso la aplicación de medidas cautelares; 4) 14 de abril de 2023: denuncia en calidad de víctima por desacato de medidas cautelares.
La sustracción del arma pudo haber aparejado gravísimas consecuencias, no solo para ella, sino para sus hijos y terceras personas, en especial porque la alistada se encontraba en una situación de vulnerabilidad emocional.
El instructor sumariante no detecta la existencia de atenuantes, al contrario, afirma que el hecho de haber contravenido un mandato judicial expreso constituye una agravante.
Por otro lado, contravenir un mandato judicial expreso, donde ella misma solicitó protección contra el denunciado, derivando nuevamente en violencia doméstica, con la extrema gravedad que implica la sustracción del arma de reglamento, colida con su investidura trascendiendo en forma negativa en su imagen como funcionaria policial.
Por lo expuesto, concluyó en la configuración de una falta administrativa muy grave, de acuerdo a lo previsto en Artículo 21, Literal C) del Decreto N° 01/2016 de fecha 4 de enero del 2016; y Artículo 83 de la Ley N° 19.315 de 18 de febrero de 2015.
Presentado los descargos, los mismos versan en los siguientes argumentos:
No comparte la calificación de la falta, denotando por parte de la Administración una desprotección y ausencia de contención a una mujer víctima de violencia doméstica, (física, sicológica y emocional) habiendo confesado el victimario que su único deseo con la sustracción del arma era perjudicarla laboralmente, es decir, tenía plena conciencia de su intención.El hecho de ser víctima obra como atenuante de cualquier reproche disciplinario, no existiendo además antecedentes de sumarios anteriores, únicamente escasas sanciones propias del desempeño funcional. Por lo tanto, la finalidad de imponer una sanción no puede ser causal de un mal mayor que se pretende reparar o al orden que se pretende restablecer.
Las medidas cautelares impuestas como consecuencia de la formulación de la primera denuncia, le fueron impuestas únicamente para el denunciado. Por lo tanto, ante la inexistencia de medidas cautelares, la funcionaria nunca pudo contravenir mandato judicial alguno.
Declara que mantuvo contacto con el agresor, por cuanto sus hijos se encontraban enfermos y de esa forma los menores no se veían privados de la figura de su padre.
Ser víctima de violencia doméstica, víctima del hurto del arma, de la premeditación y alevosía de su victimario, no constituye la configuración de una falta muy grave.
En este contexto, se remite a los Protocolos en materia de violencia doméstica, aprobado por el Decreto N° 111/2015, resultando de su propio espíritu el apoyo integral a la víctima (mujer policía) de violencia doméstica. Sin embargo, no solo no resulta de aplicación, sino que se la pretende castigar con una falta muy grave, lo que es incongruente con la calificación que surge del propio Protocolo, en el cual se encuadra la conducta del victimario.
Específicamente, en el Artículo 5, Literal D) del Protocolo mencionado, se establece que la víctima no puede ser objeto de sanción, ni de cualquier otra medida que la perjudique funcionalmente. Siendo el eje rector, la garantía del ejercicio de los derechos, la protección de la integridad física, emocional, sanitaria, laboral y legal de la víctima.
Los descargos fueron analizados e informados por el Instructor Sumariante, manifestando:
Resulta indudable e indiscutible la situación de violencia doméstica ejercida a la Sra. …………, encuadrándose dentro de lo previsto en la Ley N° 19.580 de 22 de diciembre de 2017.
Se acreditó en su defensa, que el agresor confesó que su única intención al sustraerle el arma, fue perjudicarla laboralmente. Y no le bastó con ejercer la violencia sicológica, sino física y emocional.
No resulta discutible que, encontrándose bajo severas medidas cautelares de prohibición, comunicación, relacionamiento, acercamiento y contacto respecto al agresor, ella misma volvió a mantener contacto con el referido para el cuidado de sus hijos y para discutir la existencia de gastos económicos que tenían en común.
Precisamente, la Sra. Juez Letrada de Familia de 2° Turno de San Carlos, notificó el 13 de junio de 2023 (el mismo día de la agresión) a la víctima, no obstaculizar las medidas cautelares dispuestas.
Por lo expuesto, si bien las medidas cautelares precautorias fueron impuestas al Sr. CC, se considera el incumplimiento a las mismas, volviendo voluntaria y consensuadamente a mantener contacto con el agresor, pese al riesgo y serio peligro al que se estaba cometiendo ella y sus menores hijos, al punto de la notificación judicial de no obstaculizar las medidas solicitadas por ella misma.
El hecho de considerar la tipificación de una falta administrativa muy grave, no es por su consideración de víctima de violencia doméstica, sino se debió por obstaculizar el cumplimiento de una severa medida judicial cautelar en contra del agresor que ella misma solicitó.
Señala sin embargo, una correcta puntualización efectuada por la Letrado de la sumariada, referida a la existencia de dos atenuantes que correspondería considerar a la hora de evaluar una sanción y son: a) su buena conducta anterior; b) facilitación en el esclarecimiento del hecho que se investiga, sin dilación, ni ocultamientos.
Concluyó ratificando su Informe Circunstanciado, con la salvedad de las atenuantes señaladas, manifestando que la conducta estaría comprendida en lo establecido en los Literales B) y C) del Decreto N° 1/16 – falta grave/muy grave – quedando a criterio del Superior la graduación de la falta.
Conferida la vista, vuelve a presentar descargos, los que, a efectos de no ser reiterativa, se resumen de esta manera:
La sumariada ha sido reiteradamente víctima de violencia doméstica, siendo su único sustento, los ingresos provenientes de su desempeño funcional en la Policía.
La Administración, en el ejercicio de su potestad disciplinaria, debe hacerlo en el marco de la discrecionalidad y proporcionalidad.
El Decreto N° 111/2015 califica la falta grave al policía que es victimario de violencia doméstica.
El Departamento Legal de la Jefatura de Policía de Maldonado, en Dictamen N° ………………… y en atención de Informes elaborados anteriormente, no comparte las conclusiones vertidas por el Sr. Instructor Sumariante en relación con la existencia de atenuantes a considerar y la calificación de la falta administrativa.
Expresa: A) considerar atenuantes a la conducta de la funcionaria reafirma la gravedad de la misma, en la medida que, en el corto plazo de prestación de sus servicios, se han suscitado en varias oportunidades, incidentes con su ex pareja, que han culminando con denuncias cruzadas, intervención de la Justicia, incumplimiento de medidas precautorias y la sustracción de un arma de reglamento, con las gravísimas consecuencias que pudo traer aparejado.
B) Es tan grave la violencia ejercida hacia ella, como el comportamiento de la víctima frente a las medidas judiciales que fuere solicitadas.
C) La funcionaria hace caso omiso y se burla de las medidas judiciales precautorias, alegando que las mismas no eran impuestas hacia ella, sino únicamente al agresor.
Tal es la magnitud de burla al sistema judicial, que la desacredita absolutamente.
D) En conclusión, la sumariada la demostrado que no se ajusta al comportamiento debido para un funcionario policial, no pudiendo mejorar la relación con su ex pareja desde el año 2019 hasta la fecha. Sugiere entonces, la aplicación de la máxima sanción, esto es, la destitución.
Habiéndose pronunciado el Jefe de Policía de Maldonado, el 15 de octubre de 2024 (fs. 208 y 209) y haciendo suyo lo informado por el Departamento de Asesoría Legal (a fs. 116,124,125,202 a 205) sugiere la destitución de la propinante por la causal de Ineptitud para el ejercicio del cargo, en aplicación del Artículo 81 de la Ley N° 19.315 y Artículo 33, Literal A) del Decreto N° 1/016.
Finalmente, en Dictamen N° 1642/24 se expide el Departamento de Asesoría Jurídica del Ministerio del Interior por la comisión de una falta administrativa muy grave, lo que surge de las propias actuaciones, debería considerarse disponer la destitución de la propinante por la causal Ineptitud.
El Sr. Intendente comparte la sugerencia de la cesantía de la Agente AA.
Conclusión
Si bien calificar la conducta de la Agente de muy grave, lo hace incompatible para ejercer la función policial, correspondiendo la aplicación de la destitución por ineptitud, con arreglo a los Artículos 81, Literal E), 83, Literal C), de la Ley N° 19.315 en la redacción dada por la Ley N° 19.924; Artículo 33, Literal A) del Decreto N° 1/016. No obstante, esta Asesora, en atención a un análisis exhaustivo se permite no compartir la calificación de la falta administrativa, en virtud del siguiente análisis.
De acuerdo al Artículo 80 de la Ley N° 19.315 clasifica las faltas administrativas en leves, graves y muy graves, pero no la define taxativamente a cada una, sino que nos remite al Decreto Reglamentario N° 1/016 para precisar su contenido.
Es así que en el Artículo 21, Literal B) del Decreto, se establece que las faltas graves son aquellas que interfieren en el normal desarrollo de las actividades institucionales, atentan contra el decoro o patrimonio de la Institución. A diferencia de las faltas muy graves, previstas en el Literal C) del mismo Decreto, que son aquellas que ocasionan el descrédito de la imagen pública institucional; las que por acción u omisión constituyan una figura delictiva incompatible con la función policial o pública establecida por condena firme; las que atenten directamente contra los principios de las funciones policiales, la integridad física, psicológica de las personas.
Podemos decir que las faltas graves producen un impacto relevante, pero no extremo y puede ser consecuencia de negligencia o imprudencia; la falta muy grave produce un alto impacto institucional o público.
Claramente la sumariada ha configurado una falta administrativa con su accionar ya que el incumplimiento de resoluciones judiciales tiene repercusiones funcionales, más aún siendo una agente policial que debe conocer y respetar las normas legales y judiciales. Pero, para la valoración de la falta debe considerarse tres factores fundamentales: la primera la perspectiva de género, regulado por la Ley N° 19.580, de 22 de diciembre de 2017, estableciendo que las víctimas de violencia de género no deben ser revictimizadas, por lo tanto, la condición de víctima modifica la manera en que la Administración debe analizar su conducta. En segundo lugar, por el Principio de razonabilidad y proporcionalidad, toda sanción disciplinaria debe aplicarse de forma proporcional, contextualizada y razonable. Este Principio nos obliga a analizar si el incumplimiento fue producto de coerción psicológica, dependencia emocional, miedo o vulnerabilidad extrema. En tercer lugar, en referencia al incumplimiento de las medidas precautorias impuestas por la Sede Judicial, debe ponderarse los motivos, el contexto y la intencionalidad porque muchas veces las medidas son difíciles de sostener, especialmente si existen relaciones afectivas, económicas o familiares aún vigentes. El incumplimiento que puede afectar la imagen del cuerpo policial es la reiteración.
A su vez, la ausencia de dolo funcional (Artículo 50 del Decreto N° 1/016) sumado al contexto psicoemocional vulnerable, el contexto de dominio y manipulación, pueden considerarse como atenuantes relevantes ya que la funcionaria se encontraba limitada en su capacidad de reacción y resguardo.
Respecto a la sustracción del arma se hizo de manera abusiva, intencional y consciente por el agresor, lo que evidencia la falta de intención de la sumariada en facilitar el arma de reglamento. Esta sustracción sin resultados nefastos no justifica la destitución ya que fue causada en el contexto de violencia extrema si tenemos en cuenta también que se encontraban presente los hijos menores de edad.
Por lo tanto, para esta asesora no podría configurarse una falta muy grave, salvo se configuren factores agravantes severos, como la existencia de un daño institucional, la reincidencia, y otros, y no es el caso.
De acuerdo lo expuesto precedentemente, se ha configurado una falta administrativa grave, susceptible de una sanción rigurosa en las funciones de acuerdo a lo previsto en los Artículos 81, Literal C) y 83, Literal B) Numeral 3) de la Ley N° 19.315, siendo impuesta por el Ministro del Interior por el Artículo 86 de la misma Ley.
Con lo informado, se remite a la Comisión Nacional del Servicio Civil.