Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 1165/022 con recomendaciones al MVOT

1. ANTECEDENTES

1. La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (en adelante INDDHH) recibió el 16 de noviembre del 2020 una denuncia presentada por G.S.R.A., relativa a la eventual vulneración del derecho a la vivienda de varias familias.
2. Relató que unas aproximadamente 250 familias ocupaban desde enero de ese año predios en las zonas de Cerro Oeste y Santa Catalina, y que estaban siendo acusadas y detenidas por el delito de usurpación. También se refirió a intervenciones aparentemente irregulares por parte de Fiscalía General de la Nación (en adelante FGN) y funcionarios policiales.
3. La denuncia fue considerada admisible por el Consejo Directivo de la INDDHH y tramitada en el Expediente N° 2020-1-38-0000674.
4. Mediante Oficio DEN0145/2021 del 22 de junio de 2021 y Oficio DEN0208/2021 del 10 de agosto de 2021 se solicitó al Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (en adelante MVOT) que informara sobre la situación de los asentamientos Nuevo Comienzo y San Miguel del barrio Santa Catalina de Montevideo, si existía un plan de intervención y cuáles eran sus características. Pese a la falta de colaboración del organismo ante ambos oficios, en virtud de la continuidad de la situación, el 25 de julio de 2022 la INDDHH envió un último oficio al organismo, solicitando que en plazo máximo de 10 días informara si tenía un plan de intervención sobre los referidos asentamientos y particularmente respecto a las situaciones que se estaban tramitando ante la Justicia penal, así como toda información que entendiera relevante.
5. Si bien la INDDHH no obtuvo información del organismo, al tratarse de una situación que trascendió en la prensa, se pudo realizar un seguimiento de los acontecimientos más relevantes y de los documentos que se hicieron públicos. De esa manera, se pudo elaborar el siguiente relato de los hechos:

1. En enero de 2020 aproximadamente 250 familias ocuparon predios en la zona de Cerro Oeste y Santa Catalina.
2. En marzo de ese año, FGN comenzó a actuar en el lugar con apoyo de funcionarios policiales, deteniendo y procesando a los habitantes del lugar por el delito de usurpación. Como consecuencia, quienes consiguieron otras soluciones habitacionales abandonaron el lugar.
3. El 11 de noviembre de 2020 los habitantes del asentamiento habrían logrado un acuerdo en la Junta Departamental de Montevideo, a través de una mesa de diálogo en la Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones Oficiales (en adelante IMPO).
4. Al día siguiente, funcionarios policiales detuvieron a 9 personas para declarar. 7 de ellas fueron procesadas por usurpación y el resto liberados al demostrar que contaban con otras soluciones habitacionales.
5. El 19 de diciembre de 2020 se dictó una sentencia interlocutoria por la cual se ordenó a los habitantes del asentamiento que se retiren del predio.
6. Frente a la falta de alternativas habitacionales, el 13 de enero de 2021 los habitantes del asentamiento Nuevo Comienzo representados por la Clínica de Litigio Estratégico de la Facultad de Derecho, denunciaron la situación ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante Comité DESC). En respuesta, el 1 de febrero de 2021 el Comité DESC les informó que como medida provisional había solicitado a Uruguay tomar medidas para evitar posibles daños irreparables a los autores, suspendiendo la ejecución de la orden de desalojar el predio mientras la comunicación está siendo considerada por el Comité o, alternativamente, ofreciéndoles un lugar alternativo.
7. Entre marzo y abril de 2021 se presentaron un total de cuatro acciones de amparo que tuvieron como titulares a familias del asentamiento. Uno de ellos fue rechazado y en los tres restantes se condenó al MVOT a brindar soluciones habitacionales a esas familias.
8. En junio de 2021 el Ministro de Relaciones Exteriores envió una carta a la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de Naciones Unidas, solicitando que se dejen sin efecto las medidas cautelares solicitadas por el Comité DESC e informando sobre las acciones de amparo tramitadas.
9. En octubre de 2021, la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (en adelante FUCVAM) expresó públicamente que, en articulación con la Intendencia de Montevideo (en adelante IM), habían conformado cuatro cooperativas de vivienda y obtenido terrenos donde se estaban construyendo viviendas provisorias para alojar a las familias que estaban siendo procesadas o habían recibido notificaciones judiciales.
10. En febrero y marzo de 2022 los habitantes de Nuevo Comienzo presentaron cartas dirigidas al Presidente de la República y a la Ministra de Vivienda y Ordenamiento Territorial, exigiendo soluciones a su situación.
11. También en febrero de 2022, el Fiscal a cargo del caso concedió una nueva prórroga hasta fines de junio, para que abandonen el predio.
12. En abril de 2022, la Clínica de Litigio Estratégico presentó documentación que incluía un relevamiento realizado en el asentamiento, ante el Comité DESCA Al momento no hay pronunciamiento.
13. Vencida la prórroga, la Justicia penal otorgó un nuevo plazo de 120 días para que FGN defina si procede a la formalización de los casos.

2. CONSIDERACIONES DE LA INDDHH

El objeto de la investigación realizada por esta Institución consistió en analizar si existe o existió vulneración de derechos como consecuencia de los procedimientos llevados a cabo para desocupar los asentamientos Nuevo Comienzo y San Miguel del barrio Santa Catalina.

Conforme al artículo 32 de la Ley N° 18.446, la INDDHH concluye que se han reunido elementos de juicio suficientes para afirmar que existe vulneración al derecho a la vivienda de los habitantes de estos asentamientos.

1. Consideraciones de derecho.

El derecho a una vivienda adecuada

A nivel internacional existen numerosos instrumentos que consagran el derecho a una vivienda adecuada. Entre ellos, encontramos el artículo 25 numeral 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948)[1] y el artículo 11 numeral 1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966)[2], que establece que los Estados Partes reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.; y que deberán tomar medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho.

Es importante hacer hincapié en la calificación adecuada. En la Observación General N°4 (1991)[3], el Comité DESC cita la definición de vivienda adecuada de la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000: significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable.

Asimismo, el Comité DESC señala que el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. En tal sentido, identifica algunos aspectos constitutivos de este derecho:  la seguridad jurídica en la tenencia, que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas; la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; gastos soportables, que no comprometan el logro y satisfacción de otras necesidades básicas; la habitabilidad, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad, garantizando así la seguridad física de los ocupantes; la asequibilidad a todos los que tengan derecho, debiendo garantizar a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a recursos adecuados para conseguir una vivienda; el lugar, que permita el acceso a opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales; y por último la adecuación cultural de la vivienda, en cuanto debe ser la expresión de la identidad de quien la habita.

Estos aspectos que introduce el Comité DESC evidencian la estrecha vinculación con el derecho a la integridad física, a la dignidad humana y al principio de igualdad y no discriminación, así como con todo el elenco de derechos humanos.

En lo que hace a la exigibilidad de este derecho, los diversos instrumentos internacionales son contestes en que los Estados deben hacer los mayores esfuerzos por garantizar a todas las personas el acceso a una vivienda adecuada, con especial atención a la situación de grupos sociales y personas en situaciones más desfavorables.

Respecto a la obligación impuesta a los Estados en el artículo 2 párrafo primero del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[4], el Comité DESC emitió la Observación General N° 3 (1990)[5] donde señala:

10. (…) El párrafo 1 del artículo 2 obliga a cada Estado Parte a tomar las medidas necesarias "hasta el máximo de los recursos de que disponga". Para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas.

11. El Comité desea poner de relieve, empero, que, aunque se demuestre que los recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie la obligación de que el Estado Parte se empeñe en asegurar el disfrute más amplio posible de los derechos pertinentes dadas las circunstancias reinantes. Más aún, de ninguna manera se eliminan, como resultado de las limitaciones de recursos, las obligaciones de vigilar la medida de la realización, o más especialmente de la no realización, de los derechos económicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas para su promoción. El Comité ya ha tratado de estas cuestiones en su Observación general Nº 1 (1989).

Desalojos forzosos

La Observación General N° 7 del Comité DESC[6]  prohíbe y define los desalojos forzosos como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. Por otra parte, hace hincapié en que los desalojos forzosos pueden dar lugar a violaciones de otros derechos humanos, reafirmando así la vinculación de este con los demás derechos humanos.

El Comité DESC expresa que:

Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda.

En el mismo sentido, la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre vivienda adecuada, Leilani Farha, sostuvo:

Los desalojos nunca deberían hacer que las personas se quedaran sin hogar. La prohibición de que los desalojos den lugar a la falta de hogar es inmediata, absoluta y no depende de los recursos disponibles. Empero, cuando se proceda a desalojar a las personas, asegura que el Estado debe proporcionar una vivienda adecuada que satisfaga estándares de vida mejor o igual a los de la tierra original y satisfaga otros requisitos del derecho a una vivienda[7].

Resulta importante destacar también la consagración de este derecho en instrumentos de especial protección de determinados grupos de personas. Entre ellos encontramos el artículo 21 de la Convención sobre el Estatuto de Refugiados (1951)[8]; el artículo 5 literal e, iii) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965)[9]; el artículo 14 numeral 2 literal h de la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (1979)[10]; el artículo 27 numeral 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño (1979)[11] y el artículo 28 numeral 1 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2008)[12].

Por otra parte, en la Observación General N° 7 el Comité DESC señala como garantías procesales que se deberían aplicar en el marco de desalojos forzosos:

a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales.

El derecho a una vivienda adecuada en nuestro derecho interno

En nuestro derecho interno, el derecho a la vivienda está consagrado en el artículo 45 de la Constitución: Todo habitante de la República tiene derecho a gozar de vivienda decorosa. La ley propenderá a asegurar la vivienda higiénica y económica, facilitando su adquisición y estimulando la inversión de capitales privados para ese fin.

Este derecho también encuentra respaldo en los artículos 72 y 332 de la Constitución 

Por su parte, el artículo 1 de la Ley N° 13.728 (Plan Nacional de Viviendas) establece como principio general que toda familia, cualesquiera sean sus recursos económicos, debe poder acceder a una vivienda adecuada que cumpla el nivel mínimo habitacional definido en esa ley. Luego, el Estado asume expresamente el deber de crear las condiciones que permitan el efectivo cumplimiento del derecho a una vivienda adecuada.

En la misma línea, el artículo 5 literal i de la Ley N° 18.308 establece como principio rector del ordenamiento territorial, la creación de condiciones para el acceso igualitario de todos los habitantes a una calidad de vida digna, garantizando la accesibilidad a equipamientos y a los servicios públicos necesarios, así como el acceso equitativo a un hábitat adecuado.

El deber estatal de garantizar el acceso a la vivienda adecuada, en los términos establecidos por las obligaciones internacionales asumidas, recae en el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento territorial conforme al artículo 3 numeral 1 de la Ley N° 16.112. Esta norma establece que le concierne a este Ministerio la formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los planes de vivienda y la instrumentación de la política en la materia.

El artículo 10 de la ley N° 18.125 atribuye responsabilidad en el mismo sentido también a la Agencia Nacional de Vivienda, atribuyéndole como finalidad el promover y facilitar el acceso a la vivienda, de conformidad con el artículo 45 de la Constitución de la República, así como contribuir a la elaboración e implementación de las políticas públicas en materia de hábitat urbano,

Este organismo, creado por el artículo 9 de la Ley N° 18,125 como un servicio descentralizado, tiene entre sus cometidos (artículo 11 de la Ley N° 18.125) actuar en la ejecución de las directrices del Plan Quinquenal de Vivienda, los Planes de Ordenamiento Territorial y las directivas del MVOT, y la administración de activos provenientes de créditos para la vivienda y del Fondo de Garantías de Créditos Hipotecarios.  A tales efectos, el organismo cuenta con amplias facultades (artículo 12) que van desde la formulación y ejecución de programas propios (previa aprobación del MVOT) y programas provenientes del MVOT, a la constitución y gestión de sociedades comerciales, fondos de inversión y garantías, sistemas de seguros, etc., y la cooperación con instituciones y organismos nacionales e internacionales.

Delito de usurpación

La Ley N° 18.116 (2007) introdujo modificaciones al artículo 354 del Código Penal, que tipifica el delito de usurpación. El artículo establece:

Será castigado con tres meses de prisión a tres años de penitenciaría: 1. El que, con fines de apoderamiento o de ilícito aprovechamiento, ocupare en forma arbitraria, parcial o totalmente el inmueble ajeno. 2. El que, con fines de apoderamiento o de ilícito aprovechamiento, remueve o altera los mojones que determinan los límites de un inmueble. 3. El que, con fines de apoderamiento o de ilícito aprovechamiento, desvíe el curso de las aguas públicas o privadas. Constituye una circunstancia agravante, el hecho de que la usurpación se cometa en inmuebles ubicados en zonas balnearias, delimitadas por los respectivos Gobiernos Departamentales. Este delito será perseguible de oficio o a instancia de parte, en cuyo caso la denuncia podrá ser presentada por cualquier persona y en cualquier momento.

Tal como surge de la norma, cualquier persona puede denunciar a quien ocupa -incluso pacíficamente- un inmueble. En tal sentido, este tipo delictivo puede ser –mal- utilizado por los propietarios como forma de evitar un proceso de desalojo en vía civil, que cuente con las debidas garantías para las partes.

2. Consideraciones de hecho.

En primer lugar, se resalta la falta de colaboración del MVOT con esta institución, pese a las reiteradas comunicaciones realizadas. En consecuencia, constatamos el incumplimiento del organismo al deber de colaborar, conforme al artículo 23 de la Ley N° 18.446 y al artículo 59 del Reglamento de la INDDHH.

Pese a lo antedicho, al tratarse de un caso que tuvo y tiene trascendencia mediática, la INDDHH ha tomado conocimiento de los acontecimientos.

De la información recabada por la INDDHH surge que, pese a que la situación persiste desde hace aproximadamente dos años y medio y se han otorgado reiteradas prórrogas en aras de lograr soluciones, el Estado ha sido omiso en intervenir y brindar soluciones a la situación de los habitantes del lugar.

Tampoco se ha atendido a la cuestión ante la solicitud del Comité DESC de detener los desalojos o brindar soluciones alternativas. Muy por el contrario, se le solicitó que deje sin efecto las medidas.

Preocupa a esta Institución la aplicación del delito de usurpación y los “desalojos” que se dan como consecuencia, donde no se cuenta con las debidas garantías procesales, señaladas en la Observación General N° 7 del Comité DESC.

La actitud del Estado uruguayo ante la situación de quienes son desalojados, incumple los numerosos instrumentos internacionales ya citados y vulnera particularmente el derecho a una vivienda adecuada.

En casos como el que nos atañe, es necesario que se generen articulaciones con los organismos competentes para que, en los casos en que los desalojos sean inevitables, se ofrezcan alternativas habitacionales. Tal como indican los instrumentos internacionales y los especialistas ya citados, los desalojos nunca deberían hacer que las personas se quedaran sin hogar, siendo el Estado el responsable de garantizar el acceso a viviendas adecuadas.

En oportunidades anteriores, el Comité DESC ha observado a Uruguay respecto al derecho a la vivienda, y en tal sentido ha expresado:

42. Pese a las medidas adoptadas por el Estado parte, preocupa al Comité el número significativo de personas que residen en asentamientos informales y la información recibida sobre casos de desalojos forzosos llevados a cabo sin la debida protección de las personas afectadas. Asimismo, preocupa al Comité que el delito de usurpación y la reciente incorporación de la falta de ocupación indebida de espacios públicos constituyan, en ocasiones, una forma de criminalización de la situación de calle de las personas sin hogar (art. 11).

43. El Comité recomienda al Estado parte que revise las medidas adoptadas en materia de vivienda con miras a adoptar una estrategia integral de vivienda social basada en el derecho a una vivienda adecuada y asequible y que cuente con criterios definidos en materia de calidad y habitabilidad. El Comité insta al Estado parte para que tal estrategia dé prioridad a las personas y grupos desfavorecidos y marginados, asegurando que en los procesos de desalojo, cuando legalmente corresponda ejecutarlos, se respeten los derechos de las personas afectadas, tomando en cuenta las observaciones generales núm. 4 (1991) sobre el derecho a una vivienda adecuada, y núm. 7 (1997) sobre los desalojos forzosos. El Comité insta al Estado parte a que adopte todas las medidas necesarias para evitar la criminalización de las personas sin hogar y asegure la adecuada implementación de las políticas y programas apropiados para facilitar su reinserción social.[13]

Si bien se reconoce y celebra que algunas familias hayan accedido a soluciones habitacionales por vía judicial, entendemos que en el caso se requiere que el Estado -a través de los organismos competentes- intervenga facilitando a todas las familias el acceso a una vivienda adecuada, ya sea incluyéndolas en planes existentes o elaborando uno para atender esta situación.

En esa misma línea, se reconoce también la articulación entre FUCVAM y la Intendencia de Montevideo para brindar soluciones habitacionales a algunas familias.

Actualmente, las familias que aún habitan en el asentamiento se ven en la dicotomía de ser sometidos a la Justicia penal o quedarse en situación de calle. En muchos casos, nos referimos a mujeres, niños, niñas y adolescentes; personas a quienes el Estado debe una especial protección.

Cabe señalar que las condiciones en las que viven actualmente esas personas tampoco se ajustan a los estándares internacionales, con lo que, incluso si no estuviesen ante un inminente desalojo, el Estado debería elaborar e implementar políticas públicas para mejorar sus condiciones de vida y garantizar el acceso a una vivienda adecuada, tanto a ellos como a otras personas en su misma situación.

Cuando decimos que el Estado debe garantizar el acceso a la vivienda adecuada, ello podría concretarse de diversas maneras, como puede ser mediante el otorgamiento de viviendas, el apoyo para su construcción, facilidades para acceder a garantías de alquiler, regulación del precio de los alquileres, etc.

En definitiva, el Estado a través de los organismos competentes es responsable de garantizar el derecho a una vivienda adecuada, siempre y particularmente ante situaciones de desalojos. Debe además, garantizar que esos desalojos se lleven a cabo con el mayor grado de garantías posible.

3. Por todo lo anteriormente expuesto, EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA INSTITUCIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Y DEFENSORÍA DEL PUEBLO RESUELVE:

1. Que en la situación de las familias que habitan los asentamientos Nuevo Comienzo y San Miguel del barrio Santa Catalina se constata vulneración al derecho a la vivienda adecuada, por la omisión del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial de garantizar el acceso a alternativas habitacionales adecuadas.
2. Que el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial incumplió con su deber de colaborar con la INDDHH, conforme y a efectos de lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley N° 18.446 y al artículo 59 del Reglamento de la INDDHH.
3. Recomendar al Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial que facilite el acceso a viviendas adecuadas a las familias que aún habitan estos predios, especialmente a quienes enfrentan acusaciones penales, coordinando a tales efectos con los demás organismos competentes.
4. Recomendar al Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial que elabore junto con Fiscalía General de la Nación y demás organismos competentes, un protocolo de articulación para dar respuesta a las necesidades habitacionales que surgen como consecuencia de los desalojos forzosos realizados en aplicación del delito de usurpación.
5. Solicitar al Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial su colaboración con la INDDHH en eventuales futuras investigaciones que le involucren.
6. En virtud de lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley 18.446 y artículo 96 del Reglamento de la INDDHH, se solicita al organismo que en plazo diez (10) días hábiles manifieste formalmente si acepta o no las presentes recomendaciones. En caso afirmativo, se sirva indicar qué acciones adoptará para su efectivo cumplimiento.

CC: Agencia Nacional de Vivienda

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