Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

I- Antecedentes 

1.    Con fecha 9 de julio de 2024 la INDDHH dispuso una investigación de oficio referida a la situación de 3 adolescentes, todas bajo el sistema de protección de INAU en el Departamento de Rivera. 
En los tres casos existirían elementos de presunción de situaciones de explotación sexual. 
Entre los hechos investigados están las desapariciones temporales e intermitentes registradas todas bajo el nombre de “salidas no acordadas (SNA)”.
Además, con fecha 15 de julio del 2024 se recibió denuncia del Comité Derechos del Niño, Expediente N° 2024-1-38-0000610.

2.    Con fecha 11 de julio de 2024, un equipo compuesto por funcionarias de la Unidad Especializada de Género y del Mecanismo de Prevención de la Tortura, realizaron las primeras diligencias en la ciudad de Rivera. 

Dentro de las tareas desarrolladas se encuentran: 

a)    monitoreo del Centro de Adolescentes mujeres de Rivera. 
b)    recorrida por el centro y entrevistas con las adolescentes, entrevista a profundidad con la Dirección del Hogar, revisión de documentación y entrevista con técnicos del centro. 
c)    la consulta de expedientes judiciales en las sedes letradas de familia de 3, 4 y 5 turno.
d)    Se tomó contacto con Defensoras Públicas actuantes en los casos. 
e)    Se concurrió a la Jefatura de Policía de Rivera a efectos de solicitar número de novedad, NUNC y Fiscalía actuante en las situaciones de Nataly Fernanda Aloy Cuña y otras adolescentes. 
f)    Se tuvo contacto con el Director Departamental y Directora de Proyectos y Servicios de INAU, dado que se hicieron presentes en el Centro de adolescentes de mujeres.

3.    Con fecha 6 de agosto de 2024, se enviaron oficios a INAU, Ministerio del Interior, Fiscalía General de la Nación y Ministerio de Relaciones Exteriores para que en el marco de sus competencias adoptaran todas las medidas necesarias tendientes a la ubicación de la adolescente NatalyAloy Cuña y que remitieran informe de sus actuaciones en el plazo de 10 días.

4.    A la fecha, el Ministerio de Relaciones Exteriores  e INAU brindaron respuesta a los oficios solicitados. 

5.    Asimismo, en virtud de la información surgida en el Expediente Judicial, se le solicitó al INAU la adopción de una medida provisional urgente en relación a la situación de la familia Aloy Cuña.

6.    Continuando con la sustanciación de la investigación, se realizaron entrevistas con el equipo itinerante especializado en explotación sexual de Gurises Unidos, Proyecto En Ruta, en convenio con INAU (31/07/2024), con la Unidad de Víctimas y Testigos de la Fiscalía General de la Nación referentes para el Departamento de Rivera (20/08/2024) y con la Directora del Sistema Integral de Protección a la Infancia y Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV) (09/08/2024).

7.    El 15 y 16 de agosto, un equipo integrado por funcionarias de la Unidad Especializada de Género y Defensoría del Pueblo realizó nueva visita a la ciudad de Rivera. En esta oportunidad se desarrollaron las siguientes diligencias: entrevista con equipos y autoridades de la RAP ASSE, autoridades del Hospital departamental de Rivera, Directora de la Unidad de Investigación y Trata del Ministerio del Interior, revisión de las carpetas de las adolescentes en el Centro de Adolescentes mujeres y testimonio de expedientes judiciales.

8.    Asimismo, el 16 de agosto se solicitó información a ASSE, ANEP, INAU- CONAPEES y Ministerio del Interior. Los mismos fueron reiterados con fecha 5 de setiembre. (DEN 0390/2024 - 0391/2024 - 0392/2024 -0397/2024).

9.    En la actualidad, la INDDHH sigue realizando acciones para completar la sustanciación de la investigación en curso. 

Sin perjuicio de ello, la INDDHH entiende que ha reunido la información suficiente para emitir la presente resolución referida a la situación de urgencia de la adolescente Nataly Fernanda Aloy Cuña. 

En cuanto a las situaciones de presunción de violencia y explotación sexual serán abordados una vez finalizada la etapa de investigación.

II- Consideraciones de la INDDHH 

La siguiente versión para publicar de la resolución reserva los hechos exhaustivos recabados durante el proceso de investigación, a fin de resguardar la información sensible de las personas involucradas.

1. En resumen, se documentó, la DESAPARICIÓN DE NATALY ALOY CUÑA, la existencia de elementos que indicaron presuntas situaciones de explotación sexual y la falta de verificación de la situación de sus hermanos/as: los cuales se encuentran a cargo de la madre.

A los efectos de profundizar en aspectos relevantes de las respuestas institucionales recibidas y de la documentación relevada, corresponde destacar:

A.    En relación a la investigación de hechos de violencia y/o delitos sexuales. La ausencia de respuesta del Ministerio del Interior y de la Fiscalía General de la Nación, no permiten brindar un análisis a cabalidad de este aspecto.

Sin embargo, se encuentra plenamente documentado que la adolescente Nataly Aloy Cuña concurrió en reiteradas oportunidades en busca de ayuda para protegerse y proteger a sus hermanos. 

De lo expresado en la Seccional Policial en abril del 2021 y reiterados a su psicóloga tratante, no se tiene conocimiento de que se haya logrado determinar responsabilidades penales. 

De la denuncia realizada el 30 de enero del 2023, se tiene documentado el incumplimiento del debido proceso, en la medida que la primera acción desarrollada luego de la denuncia fue realizada el 30 de mayo del 2023 y consistió en una llamada telefónica al denunciado. 

La primera comunicación a sede judicial que se consigna es del 15 de junio del 2023, al Juzgado Letrado de Familia Especializado de 5° turno.

La declaración de la madre en sede policial se concreta el 16 de abril del 2024 y luego son elevados los antecedentes. 

También se encuentra plenamente probado que las medidas de protección vinculadas a una eventual situación de riesgo no brindaron las garantías necesarias para la protección de Nataly y sus hermanos. 

B.    En relación al abordaje integral del núcleo familiar y en especial en relación al momento de inicio de las intervenciones el CED de INAU Rivera expresa “si hubo denuncia en abril 2021, no ha llegado ninguna petición oficial a nuestro servicio de intervención por lo que no contamos con la información de la misma ya que el expediente mencionado en oficio del Expediente Judicial.

Cabe consignar que a fojas 13 del Expediente Judicial la defensa de la adolescente Nataly Aloy solicita “se oficie a INAU a fin de que realice el seguimiento de la medida de protección dispuesta, así como verificar la situación de los demás. A fojas 17, la correspondiente constancia de notificación, realizada el 25 de mayo del 2021, que se adjunta. 

Por otra parte, el CED de INAU Rivera manifiesta que en el Expediente Judicial se refiere exclusivamente a la situación de su hermana y no a la de sus hermanos (Respuesta de INAU, de fecha 13 de agosto de 2024). Esta afirmación resulta reduccionista y no permite brindar una respuesta institucional adecuada. Como ya se consignó, la hermana forma parte de un núcleo familiar que ha requerido múltiples intervenciones institucionales del INAU, del Ministerio del Interior, del Poder Judicial, de salud y de la educación. Es la propia Nataly quién acompañada de una funcionaria del INAU manifiesta la preocupación por la integridad personal de todos sus hermanos, en la denuncia realizada el 30 de enero del 2023.

Si bien se podría considerar que el informe remitido por el CED de INAU de Rivera podría limitarse a la actuación de esa dependencia, cabe consignar que el mismo es enviado por la Dirección Departamental de INAU. En la actuación de las diferentes dependencias se deberían realizar las articulaciones necesarias para conocer la situación y las intervenciones de manera integral, más aún, ante la situación de una adolescente a cargo de INAU que se encuentra desaparecida.

C.    En relación al trabajo interinstitucional que permita mejorar la respuesta estatal, es importante detenerse en lo informado por INAU ante la solicitud de la INDDHH de adoptar medidas provisionales urgentes. En este sentido, se solicitó que se realice una intervención técnica integral bajo la supervisión del Sistema de Protección a la Infancia y la Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV), que permita valorar y atender la situación de todos los hermanos y hermanas. El CED de INAU Rivera informa que a partir del mes de junio de 2024 “se ha comenzado a intervenir no en el núcleo familiar como objeto y si en la situación individual de una de sus integrantes”.

En relación a la intervención de SIPIAV, éste responde que para su intervención se requiere que un programa u organización del territorio presente la solicitud ante el Comité de Recepción Local (CRL) y que en este caso no se produjo. Señala que “en este caso no hay ninguna institución que postule o presente que contenga toda la información relevante respecto a los NNA, su familia y contexto, valoración de riesgos, antecedentes de intervención institucional, estrategias desplegadas como punto de partida para el abordaje en el CRL”. Y agrega “Esta situación planteada por el momento no tiene una institución que necesite postular al SIPIAV” (Respuesta de INAU al oficio N° 319/2024). 

Si bien es posible que la situación haya variado en relación al riesgo, producto que el padrastro se suicidó en noviembre del 2023, los antecedentes familiares, el hecho de que una de sus hijas se encuentre desaparecida, los indicadores de eventual situación de explotación sexual, entre otros aspectos, no hacen compartible las valoraciones realizadas. 

2. En cuanto a la competencia, como surge de la Exposición de Motivos de su Ley de creación N° 18.446, de 24 de diciembre de 2008, y de su propio texto (art.4), la INDDHH no puede ni debe sustituir a los organismos estatales en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales. El legislador no dotó a la INDDHH de potestades de administración activa, sino que le atribuyó cometidos consultivos, de asesoramiento, o bien, previó la posibilidad de instruir investigaciones de oficio o a instancia de interesados y, en mérito a ello, establecer recomendaciones.

3. Asimismo, la INDDHH tiene competencia legal para determinar la compatibilidad de actos, hechos u omisiones de los organismos públicos, con los marcos normativos constitucionales e internacionales que reconocen derechos humanos a las personas, así como recordar a aquellos el alcance de las obligaciones del Estado en dicha materia, cuyo incumplimiento puede hacer incurrir al Estado en diversas clases de responsabilidad. Por lo tanto, entiende inherente a su mandato dar a conocer y velar por el cumplimiento de los estándares de derechos humanos de los habitantes de la República, realizar recomendaciones cuando corresponda y trabajar en diálogo con los organismos públicos para su incorporación e implementación. 

4.  En este marco de competencia, la INDDHH, analizó la actuación que realizaron los distintos órganos del Estado ante la desaparición de adolescentes de los Centros de Protección de 24 horas, y la comparación de los protocolos y prácticas institucionales con los estándares de protección de derechos humanos vigentes y con el deber estatal de “adoptar medidas especiales de protección ” para dar efectividad al goce de todos los derechos ” en caso de niños, niñas y adolescentes.

5. Las “salidas no acordadas” son frecuentes, de acuerdo a registros relevados del Centro. De éstos surgen que los técnicos del Centro adolescente de mujeres de Rivera han presentado denuncias en reiteradas oportunidades ante posibles situaciones de explotación sexual vinculadas a las salidas no acordadas, que no han sido debidamente investigadas. De hecho, a pesar de la reunión informada del 5 de mayo de 2024, la Unidad de Trata de la ciudad de Rivera no tenía al momento de la entrevista con el equipo de la INDDHH ninguna investigación en curso por estos hechos.

6. En primer lugar, corresponde centrarnos en que estamos ante niñas y adolescentes que están institucionalizadas como medidas de protección, porque en muchos casos fueron víctimas de vulneración de derechos por parte de su familia desde muy temprana edad. Toda la actuación del Estado debe estar enmarcada en la reparación y restitución de derechos.

7. Las desapariciones temporales e intermitentes son un problema estructural que implica la necesidad de adopción de medidas urgentes y oportunas en pos de cumplir con los deberes de protección y garantías de los derechos de estas niñas, niños y adolescentes, deber reforzado por la edad, por el hecho de estar bajo la protección estatal y por el hecho de ser mujeres. 

8. Ante la constatación de una desaparición de acuerdo al Manual de Procedimientos vigente de INAU debe evaluarse por parte de los técnicos el riesgo existente. 

“El director/a, junto a integrantes del equipo de trabajo, serán quienes definirán la estrategia para abordar la situación teniendo en cuenta las características del niño, niña o adolescente y las situaciones de posible riesgo a la que se encuentre o se pueda encontrar expuesto/a.
En el caso de que el equipo tenga indicios de que el niño, niña o adolescente se expone a una situación de alto riesgo (trata y tráfico, explotación sexual, abuso, consumo problemático de sustancias, violencia doméstica), el director/a del centro informará al superior inmediato a los efectos de tomar las medidas de protección necesarias. 

Constatándose la situación de alto riesgo antes expuesta, un integrante del equipo debe presentarse ante la seccional policial, que correspondiera, a realizar la denuncia solicitando que la carátula de la misma se define como medida de protección. 

En cualquier caso, se deben tener en cuenta las características del niño, niña o adolescente y de su situación general, con el fin de generar una adecuada estrategia de protección.  La salida no autorizada deberá quedar registrada en el parte diario, así como también en qué circunstancias se produjo y las acciones realizadas para prevenir la misma, antes de que ésta aconteciera (…).

Concomitantemente de realizadas las acciones descritas anteriormente, se deben instrumentar las estrategias posibles para ubicar al niño, niña o adolescente. Estas estrategias implican: el análisis de los posibles motivos que generaron la ausencia del niño, niña o adolescente, así como también, la comunicación con los distintos referentes familiares o significativos e instituciones de referencia para que, en acciones conjuntas, se logre la localización del niño, niña o adolescente".

9. Cuando un niño, niña o adolescente desaparece no alcanza con la mera formulación de la denuncia ante la seccional de policía competente, lo que es compatible con el Manual de procedimientos vigente. En efecto, aun cuando la desaparición sea de manera temporal, hay un conjunto de derechos que corren riesgo de ser vulnerados como ser la integridad psicológica, física, sexual, la vida. Por lo que la determinación del riesgo en cada caso es responsabilidad del INAU, quien además debe realizar un abordaje individual, analizando las razones por las cuales se dan estas salidas, buscando estrategias de abordaje y prevención.

10. En el caso analizado, pese a las reiteradas salidas no acordadas registradas, y ante indicadores claros de riesgo, no se lograron diseñar estrategias adecuadas y protectoras de derechos. Tampoco se puede visualizar un accionar diligente tendiente a su ubicación. A modo de ejemplo el domicilio con quién mantendría un vínculo afectivo, es conocido desde el mes de febrero de 2024. El 11 de julio, cuando la INDDHH concurrió al hogar se nos informó que era un domicilio en la ciudad de Santana Do Livramento y por eso no podía concurrir. Sin embargo, luego de esa visita se instrumentaron medidas con el Ministerio del Interior y funcionarios del Centro para concurrir dado que el domicilio se ubica en la línea divisoria. 

11. En relación al actuar del Ministerio del Interior, se puede observar que en todos los casos estas desapariciones se tramitan como salida no acordada sin distinguir el riesgo, dando cuenta únicamente al Juzgado de Familia competente, lo que puede constituirse como un obstáculo en el acceso a la justicia de las víctimas. El Estado no cumple con sus obligaciones sólo con abstenerse en su actuar de dañar, sino que además tiene el deber de prevenir, investigar, sancionar a los responsables  y reparar a las víctimas. Asimismo, en el caso es observable la negligencia en la instrucción de la denuncia por violencia realizada el 30 de enero del 2023.

12. Desde que la autoridad competente toma conocimiento de oficio o por denuncia de que una persona se encuentra desaparecida, sin importar el tiempo, se deben disponer las medidas necesarias y adecuadas “dirigidas a la determinación del paradero de las víctimas o el lugar donde puedan encontrarse privadas de libertad”  realizando con diligencia toda la actividad probatoria necesaria para tal fin, sin estereotipos, respetando el derecho a la información de la familia, responsabilidad reforzada con respecto a la protección de mujeres , niñas y niños.

13. Las dificultades y las prácticas acreditadas en el caso indican la necesidad de revisar la ruta y las medidas que se efectivizan ante las salidas no acordadas. Se hace necesario habilitar que se comparta la calificación de riesgo hecha por INAU, las dependencias actuantes del Ministerio del Interior y se actúe en consecuencia. Ello implica dar cuenta no solo al Juez de Familia competente, sino también a la Fiscalía General de la Nación a los efectos de que se inicie una investigación, tendiente en primer lugar a la ubicación de la víctima y en segundo lugar a determinar en qué contexto se produjo la misma. De igual modo, importa conocer dónde estuvo la adolescente mientras se encontraba desaparecida, así como establecer si fue víctima de delitos y en tal caso sancionar a los responsables. 

14. En la medida que no se investiguen los hechos de manera pronta y efectiva, y se sancione a los responsables, estas situaciones se continúan perpetuando, ya que la impunidad genera perpetuidad.

15. Resulta esencial contar con protocolos de actuación como el Protocolo Alba  en casos de alto riesgo, ya que el tiempo de demora puede incrementar las vulneraciones de derechos, y que sean de aplicación nacional.

En los casos de investigación, no se han cumplido con los estándares internacionales de protección de derechos humanos, dado que Nataly ingresó al registro de personas ausentes varios meses después de su desaparición (la INDDHH remitió oficio al Ministerio del Interior el 5 de agosto y hasta ese momento no estaba incluida en la web de personas ausentes, sin perjuicio de que la INDDHH tiene conocimiento de difusión de su búsqueda a nivel departamental al menos desde el mes de mayo). De igual forma, no surgen elementos de que se esté realizando una investigación en tal sentido pese a los riesgos denunciados.

16. En conclusión, de acuerdo a las resultancias de estas actuaciones, no cabe a la INDDHH otra conclusión que considerar al Estado responsable por la ineficaz e ineficiente actuación desplegada ante la desaparición temporal, intermitente o definitiva de niños, niñas y adolescentes alojadas en centros de protección 24 horas de INAU, apartándose de lo dispuesto por los artículos 7, 23, 24 y 40 de la Constitución.

En lo que hace al caso objeto de análisis y a la situación estructural descripta, esta resolución pretende tener una vocación transformadora de prácticas que no han sido protectoras ni garantes de derechos.

III- Por todo lo anteriormente expuesto, el Consejo Directivo de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo resuelve:  

En relación a la búsqueda inmediata de Nataly Fernanda Aloy Cuña se recomienda:

1. Fortalecer los mecanismos interinstitucionales para ejecutar una búsqueda permanente y activa, remitiendo informes semanales de las actuaciones realizadas a la INDDHH por parte de INAU, MI y FGN. En lo que sea pertinente, coordinar con el Ministerio de Relaciones Exteriores, a la Dirección General para Asuntos Consulares y Vinculación. 

2. Generar las medidas de protección y reparación integral para Nataly Aloy, quien sufrió vulneración de sus derechos bajo la protección del Estado. Las medidas de reparación deben guardar relación directa con las violaciones constatadas.

3. En relación a la protección de niñas, niños y adolescentes en salidas no acordadas del sistema de protección especial y especializado, se recomienda: 

a)    Diseñar una herramienta de valoración de riesgo para las salidas no acordadas de niñas, niños y adolescentes del sistema de protección especial y especializado.

b)    Diseñar un mapa de ruta ante salidas no acordadas de niñas, niños y adolescentes con valoración de riesgo, que involucre al sector salud, educación, Poder Judicial, Fiscalía, Ministerio del Interior, Ministerio de Relaciones Exteriores, sociedad civil organizada, la INDDHH y el Consejo Asesor Consultivo de niñas, niños y adolescentes del INAU.

c)    Capacitar al personal de las instituciones mencionadas para la aplicación de la herramienta de valoración de riesgo y mapa de ruta ante salidas no acordadas, a los efectos de que puedan hacer las evaluaciones de riesgo en forma adecuada y respetuosa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

4. Se recomienda a la Fiscalía General de la Nación fortalecer la investigación en los casos donde se denuncie riesgo de explotación sexual por INAU de manera pronta y eficaz, tendiente a la ubicación de la víctima, sanción a los responsables materiales e intelectuales removiendo todos los obstáculos existentes, dando intervención a la Unidad de Víctimas o a Unidades Especializadas en estos temas, para evitar la repetición de estos hechos o de otros similares.

5. Recomendar al Poder Judicial, que los Jueces con competencia en Familia y Familia Especializada al recibir comunicaciones de desapariciones de niños, niñas y adolescentes tomen medidas en coordinación con la Fiscalía competente tendiente a la ubicación de los niños, niñas y adolescentes. Una vez hallados se les garantice su derecho a ser oído con las debidas garantías, articulando con INAU estrategias de prevención de salidas no autorizadas respetuosas de sus derechos y de los procesos restitutivos en los que se encuentran.

En igual sentido, corresponde que en caso de que los jueces dispongan medidas de protección, se realicen audiencias periódicas a los efectos de brindar la posibilidad de que el niño, niña y adolescente sea debidamente escuchado e informado sobre su situación y sus derechos. En este caso, Nataly fue institucionalizada por orden telefónica y nunca tuvo audiencia.

Asimismo, que los defensores de los niños, niñas y adolescentes realicen visitas con regularidad y frecuencia a los Centros de Protección de 24 horas donde residan sus defendidos.

6. Recomendar al INAU iniciar investigación administrativa por responsabilidades de las autoridades departamentales de Rivera, así como del funcionariado del Centro adolescente de mujeres. 

7. Recomendar al Parlamento Nacional la aprobación del Protocolo Alba en similares condiciones a las establecidas por la Corte Interamericana:

“i) implementar búsquedas de oficio y sin dilación alguna, cuando se presenten casos de desaparición, como una medida tendiente a proteger la vida, libertad personal y la integridad personal de la persona desaparecida; ii) establecer un trabajo coordinado entre diferentes cuerpos de seguridad para dar con el paradero de la persona; iii) eliminar cualquier obstáculo de hecho o de derecho que le reste efectividad a la búsqueda o que haga imposible su inicio como exigir investigaciones o procedimientos preliminares; iv) asignar los recursos humanos, económicos, logísticos, científicos o de cualquier índole que sean necesarios para el éxito de la búsqueda; v) confrontar el reporte de desaparición con la base de datos de personas desaparecidas, y vi) priorizar las búsquedas en áreas donde razonablemente sea más probable encontrar a la persona desaparecida sin descartar arbitrariamente otras posibilidades o áreas de búsqueda. Todo lo anterior deberá ser aún más urgente y riguroso cuando la desaparecida sea una niña ”, en el marco de los deberes de todos los legisladores al Control de Convencionalidad.

8. Notifíquese, a los organismos involucrados, dejando constancia que la INDDHH realizará un seguimiento periódico de las recomendaciones efectuadas.