Resolución N° 1360/2024 con recomendaciones
Resoluciones
I) Antecedentes
1. La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (en adelante: “INDDHH”), recibió una denuncia sobre una presunta vulneración del derecho a la salud, igualdad y no discriminación y protección de la maternidad. Luego de analizar los requisitos de admisibilidad establecidos por la Ley N.° 18.446 y el reglamento de la INDDHH, la denuncia fue admitida por el Consejo Directivo e ingresada en el Expediente N°2024-1-38-0000726.
2. La denuncia fue presentada el 2 de agosto de 2024 mediante correo electrónico, por una persona que solicitó la reserva de identidad prevista en el artículo 12 de la Ley N.° 18.446.
3. La persona denunciante manifestó que trabaja como funcionaria pública en la Administración Nacional de Combustibles Alcohol y Portland (en adelante: “ANCAP”). Manifestó que con fecha 15 de marzo de 2024 fue madre, venciendo su licencia por maternidad el 10 de julio.
4. Ante esta situación, el 8 de mayo de 2024 solicitó al organismo poder gozar, a partir del 11 de julio de 2024, la licencia por cuidados de recién nacido hasta los seis meses del bebé, prevista en el artículo 53 de la Ley N.° 20.212.
5. Sin embargo, obtuvo una respuesta negativa, bajo el fundamento de que ANCAP se rige por su propio reglamento y no por lo establecido en dicha ley, que no aplica para Entes Autónomos. Adjuntó correos electrónicos a los efectos de probar dicho extremo.
6. El 22 de agosto de 2024, se envió el Oficio DEN 0359/2024 a ANCAP, solicitando información, en virtud de lo establecido en el artículo 53 de la Ley N.° 20.212, sobre solicitudes por cuidados realizadas, medidas tomadas al respecto y toda otra información que pudiera aportarse.
7. El 26 de agosto de 2024, el organismo acusó recibo y respondió el oficio el 3 de setiembre de 2024.
8. De la respuesta brindada surge:
I) Que a la fecha se habían recibido dos solicitudes de amparo al régimen. No obstante, ANCAP respondió que no podía ser de aplicación en el ámbito del organismo, en virtud de que no tiene la aptitud para integrar el Estatuto de Funcionarios por su sola entrada en vigor.
II) La conclusión parte de lo establecido por los artículos 63 y 64 de la Constitución, en los cuales se establece que el estatuto de los funcionarios de los Entes Comerciales e Industriales se define a partir de mecanismos específicos, por lo que una ley ordinaria no tiene competencia para regular o realizar incorporaciones en dichos estatutos, salvo lo establecido en el artículo 54 de la Constitución.
III) La potestad estatutaria respecto de los trabajadores de ANCAP se conforma por las normas que se incorporen a través del artículo 63 de la Constitución, en función al interés del servicio y su autonomía a tales efectos, teniendo presente el “principio estatutario”; o de forma excepcional, por lo establecido en el artículo 64: “La ley, por dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara, podrá establecer normas especiales que por su generalidad o naturaleza sean aplicables a los funcionarios de todos los Gobiernos Departamentales y de todos los Entes Autónomos, o de algunos de ellos, según los casos”. El artículo 53 de la ley no alcanzó dichas mayorías para su aprobación, por lo que no se puede considerar su integración.
IV) Es una facultad discrecional del Directorio de ANCAP resolver incluir una disposición como la analizada.
9. Con fecha 10 de setiembre de 2024 se dio vista a la denunciante.
10. La denunciante manifestó su desacuerdo respecto a la respuesta de ANCAP, en el entendido que el artículo 53 de la Ley N.° 20.212 aplica a todos los funcionarios públicos.
11. El Área Defensoría del Pueblo solicitó la opinión técnica sobre el caso a la Unidad de Género de la INDDHH.
II) Consideraciones
1. Las presentes actuaciones se inscriben en el marco de las competencias establecidas por el literal J) del artículo 4 y los artículos 5, 20 y 32 de la de la Ley N.° 18.446. En tal sentido, corresponde desarrollar una opinión razonada y fundamentada por parte de esta Institución.
2. El objeto de la investigación realizada por esta Institución consistió en determinar si hubo o no vulneración del derecho a la salud, igualdad y no discriminación y protección de la maternidad de las funcionarias lactantes de ANCAP.
3. La denuncia planteada cuestiona la interpretación estricta de la autonomía estatutaria respecto de la incorporación de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley N.° 20.212 al Estatuto del Funcionario de ANCAP.
4. La INDDHH entiende que: “…debe atenderse a las obligaciones que alcanzan al Estado uruguayo en el marco del derecho constitucional y el derecho internacional de los derechos humanos a fin de evitar concurrir en responsabilidad internacional o en observaciones de los órganos internaciones de monitoreo de sus obligaciones” (Resolución N.° 1162/2022 del 30 de agosto de 2022).
5 Ello se alinea con lo expuesto en el artículo 11.2 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (en adelante: “CEDAW”). Los Estados deben adoptar todas las medidas apropiadas para impedir la discriminación contra la mujer por razones de maternidad. Incluso, el artículo 11.3 aclara que la legislación protectora debe ser examinada periódicamente a la luz de los conocimientos científicos y tecnológicos.
6. En el presente caso, el artículo 53 de la Ley N.° 20.212 amplía la legislación protectora referida a la licencia por maternidad que no limita su aplicación a la administración central, sino que específicamente se refiere a todo el funcionariado público.
7. En este sentido el lit. A) del artículo 6 de la Ley N.° 19.846 establece como principio rector: “Prioridad de los Derechos Humanos: Se priorizarán los derechos humanos por sobre otros objetivos o intereses. Se interpretarán extensivamente las normas que consagran derechos humanos o los amplían y restrictivamente las que los limitan, teniendo especialmente en cuenta el contexto social para la efectiva protección de la persona”.
8. Además, la eficacia formal de los reglamentos, pese a sus efectos generales y abstractos, cede ante la eficacia formal que corresponde a la ley y a los principios generales del Derecho de nivel constitucional y legal. Por eso la emisión de los reglamentos, como toda actividad administrativa sub-legal, se encuentra sujeta al respeto de las normas superiores del Ordenamiento.
9. Como sostiene Cajarville, el principio de prevalencia de las normas superiores sobre las inferiores conduce inexorablemente a resolver el caso aplicando la norma de mayor jerarquía.[1]
10. Por lo tanto, la exclusión alegada por ANCAP no es de recibo en tanto existe una norma de mayor jerarquía, más beneficiosa, por lo que debiera aplicarse una interpretación armónica conforme al principio de jerarquía de las normas, de progresividad y de igualdad.
11. A su vez, debe resaltarse que la Organización Internacional del Trabajo (en adelante: “OIT”) ha señalado: “Las políticas de cuidado transformadoras pueden dar resultados positivos en términos económicos y en lo que respecta a la salud y la igualdad de género, conduciendo a unos mejores resultados para niñas y niños, el empleo de sus madres y la prestación de cuidados de sus padres…”[2].
12. Por lo tanto, la extensión de la licencia por maternidad no solo se enmarca en una protección de derechos de salud, sino que además representa un avance hacia políticas transformadoras de cuidado, que promuevan la corresponsabilidad en el trabajo de cuidado y la reducción de las brechas de género.
13. La OIT ha subrayado que: “Las políticas deberían integrar también un enfoque de ciclo vital que permita dar respuesta a las necesidades particulares en cada etapa de la vida y que brinde acompañamiento y apoyo adecuado a las trabajadoras y los trabajadores con responsabilidades familiares” (OIT, 2022).
14. Por su parte, la Constitución establece en el artículo 7 el deber del Estado de proteger el derecho al trabajo, el cual debe ser complementado con otras disposiciones relacionadas con la igualdad (artículo 8), la protección de la familia y la maternidad (artículos 40 a 42) y la regulación de la jornada laboral (artículos 53 a 56).
15. El artículo 63 de la Constitución, al que se hace referencia, establece que contendrá las reglas de garantía establecidas en los artículos anteriores para todos los funcionarios, en lo que fuera conciliable con los fines específicos de cada Ente Autónomo.
16. En definitiva, los Estados están obligados a avanzar progresivamente en la plena realización de los derechos de acuerdo con el principio de progresividad. Por lo tanto, ANCAP debería armonizar su estatuto, aplicando la norma más favorable en materia de licencia por cuidados de recién nacidos.
III) Por todo lo anteriormente expuesto, el Consejo Directivo de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo resuelve:
- Que la Administración Nacional de Combustibles Alcohol y Portland vulneró el derecho a la extensión de la licencia maternal consagrado en el artículo 53 de la Ley N.° 20.212.
- Recomendar a la Administración Nacional de Combustibles Alcohol y Portland que otorgue la licencia maternal por cuidados hasta los seis meses de vida del bebé en los casos no complejos y hasta los nueve meses de vida del bebé en los casos complejos.
- Solicitar a ANCAP que, en el plazo de 60 días, informe sobre las acciones realizadas para dar cumplimiento con la recomendación contenida en la presente, a los efectos de lo previsto por el artículo 28 de la Ley N.° 18.446[3].
- Notificar a la denunciante y al organismo denunciado.
- Cumplidas las notificaciones, archívese.
[1] CAJARVILLE, Juan P. (2007), Sobre Derecho Administrativo, Tomo I, 1ra ed., Vol. I, Montevideo, FCU.
[2] OIT, 2018, “El trabajo de cuidado y los trabajadores del cuidado para un futuro con trabajo decente”.
[3] (Publicidad de los incumplimientos).- Si las autoridades respectivas incumplen las obligaciones que habían asumido, no aceptan las propuestas de la INDDHH o incumplen total o parcialmente su implementación en los plazos establecidos, la INDDHH dará la más amplia difusión pública al texto de las recomendaciones efectuadas y sus antecedentes o, en su caso, a las obligaciones que las autoridades habían asumido, todo con mención expresa de los nombres y cargos de las autoridades y otros funcionarios que hayan adoptado tal actitud y sin perjuicio de su inclusión en el Informe Anual o, en su caso, en el Informe Especial que resuelva presentar.