Resolución N° 1372/2024 con recomendaciones
Resoluciones
I) ANTECEDENTES:
1. La Institución Nacional de Derechos Humanos (en adelante: “INDDHH”) recibió una denuncia relativa a la presunta vulneración de los derechos a la salud y seguridad social del Sr. C.S. Luego de analizar los requisitos de admisibilidad establecidos por la Ley N.° 18.446 y el Reglamento de la INDDHH, el Consejo Directivo admitió la denuncia el 24 de octubre de 2023 y se dio inicio al Expediente N.° 2023-1-38-0000877.
2. El denunciante declaró que en 2012, sufrió un accidente laboral por lo que solicitó el retiro por discapacidad parcial ante el Ministerio de Defensa Nacional (en adelante: “MDN”).
3. El 10 de diciembre de 2012, la Comisión Médica de la Dirección Nacional de Sanidad de las Fuerzas Armadas informó que el denunciante: “presenta una incapacidad incompleta para maniobras, levantamiento de peso, deambulación excesiva, posiciones fijas por periodos prolongados, ejercicios de alto impacto y misiones operativas de paz”. Asimismo, la Comisión señaló una relación causal entre dicha incapacidad y sus funciones de servicio.
4. En abril de 2014, el Dictamen de Comisiones Médicas determinó que el Sr. C.S. calificaba como incapacitado parcial según el literal B) del artículo 192 del Decreto Ley N.° 14.157. Se recomendó su pase a retiro obligatorio o la asignación de tareas compatibles con su condición.
5. En agosto de 2014, el denunciante fue asignado al Comando General del Ejército para continuar en funciones acorde a sus limitaciones.
6. En junio de 2015, la Jefa del Centro de Atención al Usuario del Comando General del Ejército informó que el denunciante no se encontraba en condiciones de seguir prestando servicios por lo que solicitó una nueva evaluación por parte de la Comisión Médica.
7. En agosto de 2016, se actualizó el informe médico, detallando un agravamiento de la patología de columna del denunciante. Se dispuso el pase a prestar servicios en el Hospital Central de las Fuerzas Armadas.
8. En diciembre de 2016, el Director del Hospital Central de las Fuerzas Armadas indicó que el denunciante había empeorado notablemente y no había tareas compatibles disponibles en el Hospital, recomendando el retiro obligatorio por incapacidad parcial de acuerdo con la Ordenanza 40.
9. Se determinó mantener en actividad al denunciante y se lo trasladó al Centro de Altos Estudios Nacionales (en adelante: “CALEN”).
10. En setiembre de 2017, el Jefe de Departamento I se dirigió al Subdirector del CALEN a través de Oficio N.° 1570/A/P.Sup/17 en el que señaló que se mantendría en servicio activo al denunciante, decisión que el Sr. C.S. recurrió.
11. En junio de 2018, la Jefa del Servicio Sanitario del CALEN informó que el denunciante tiene una patología de columna degenerativa diagnosticada en 2012 la cual repercute en su vida laboral. Señaló que el denunciante padece dolor crónico y necesita reposo en su domicilio de manera recurrente.
12. El 30 de mayo de 2023, mediante la Resolución N.° 81138, se desestimó la petición de retiro obligatorio del denunciante.
13. En el considerando VI) de dicha resolución se expuso: “se confirió vista de las actuaciones al peticionante, acorde a lo dispuesto en el artículo 75 del Decreto N.° 500/991, la cual no fue evacuada, por lo tanto corresponde desestimar la petición formulada”.
14. Luego de notificar el acto administrativo al denunciante, este advirtió a la Administración que sí había evacuado la vista y había formulado descargos.
15. En respuesta, el 14 de setiembre de 2023, a través de la Resolución N.° 81643, la Administración confirmó lo alegado por el denunciante: “…surge del expediente que el peticionante sí evacuó la vista conferida, la cual analizada por la Administración, no variando la posición ya sustentada por la misma” (sic).
16. En julio de 2023, el denunciante solicitó el retiro sin causal. Manifestó que ello le habría generado un perjuicio económico, al no otorgarse el retiro obligatorio por discapacidad.
17. La INDDHH envió 3 oficios al MDN: N.° 0356/2023 de 16 de noviembre 2023, N.° 0013/2024 de 17 de enero 2024 y N.° 0107/2024 de 20 de marzo de 2024, solicitando información para el esclarecimiento de los hechos. El MDN, fuera del plazo legal, emitió su respuesta el 29 de mayo de 2024.
18. El MDN respondió que: “…no era preceptivo para la Administración el pase a situación de retiro obligatorio por incapacidad; estando facultado el Comandante en Jefe del Ejército a adecuar las tareas a la incapacidad incompleta declarada y por lo tanto, que el Oficial de referencia continuara en actividad”.
19. De la respuesta del organismo, se dio vista al denunciante.
20. El 11 de julio de 2024, el Sr. C.S. contestó no estar de acuerdo con las apreciaciones que hizo el MDN.
II) CONSIDERACIONES DE LA INDDHH:
1. Las presentes actuaciones se inscriben en el marco de las competencias establecidas por el literal J) del artículo 4 y artículos 5, 11, 20 y 32 de la Ley N.° 18.446. En tal sentido, corresponde desarrollar una opinión razonada y fundamentada por parte de esta Institución.
2. El objeto de la indagatoria realizada, consistió en determinar si hubo o no vulneración de derechos del denunciante.
3. Según informes del Director del Hospital Central de las Fuerzas Armadas y la Jefa del Servicio Sanitario del CALEN, la salud del denunciante se deterioró, limitando su capacidad funcional. Incluso, el Director del Hospital señaló que no existían tareas compatibles a asignar al funcionario, adecuadas a sus limitaciones.
4. El MDN, sin fundamentar el acto discrecional, desestimó los informes médicos y continuó trasladando al denunciante, sin otorgar el retiro por incapacidad recomendado.
5. El núcleo de la discrecionalidad se encuentra en la transparencia en la manera de elegir, explicitando los elementos o valoraciones en los que se apoyó la Administración para tomar dicha elección.
6. La discrecionalidad no transgrede la prohibición de arbitrariedad o irrazonabilidad. La discrecionalidad de la Administración no es irrestricta. Está siempre limitada por la razonabilidad que tiene que verse reflejada en la motivación de los actos.
7. En la elección de las diferentes alternativas ante la incapacidad parcial del denunciante, la Administración debió fundamentar su decisión, justificar la causa, motivo o razón por la que se apartó de lo informado por el Director del Hospital Central de las Fuerzas Armadas y la Jefa del Servicio Sanitario del CALEN.
8. Por lo tanto, al no concederle el retiro obligatorio por incapacidad, sin motivar debidamente dicho acto, el MDN habría afectado el derecho del denunciante a obtener una jubilación acorde a su situación de salud.
9. El retiro por incapacidad debe asegurar el acceso a los beneficios de seguridad social conforme a la realidad médica del afectado. Esto implica que el MDN debió justificar adecuadamente cualquier denegación del retiro, especialmente en el presente caso, en que el denunciante ya sufría consecuencias permanentes en su salud.
10. Además, el MDN debió actuar conforme a criterios de proporcionalidad y equidad. Los informes señalaron que el denunciante no estaba en condiciones de realizar actividades debido a su padecimiento de columna y que no había tareas posibles para serle asignadas. La incapacidad afectaba directamente las funciones sustantivas del denunciante.
11. No obstante, no parecería que el MDN haya valorado de forma proporcional el grado de incapacidad en relación con las tareas que efectivamente le correspondían al funcionario.
12. Asimismo, el MDN debió garantizar que la decisión de no conceder el retiro por incapacidad reflejara un trato justo y adecuado a las condiciones particulares del denunciante. Esto implica evitar una interpretación restrictiva que ignorara la realidad del impacto de la incapacidad en la vida laboral del funcionario.
13. En definitiva, dado que el Sr. C.S. presentaba una incapacidad producida por acto de servicios y se encontraba en una situación de salud compleja, el MDN debió analizar exhaustivamente su situación, motivar correctamente los actos administrativos explicitando por qué se apartaba de los informes médicos, con el fin de garantizar una correcta consideración del derecho del denunciante a una protección laboral y previsional adecuada.
14. Por otra parte, de las resoluciones N.° 81138 y N.° 81643 del MDN se desprende que el denunciante sí había evacuado la vista y formulado descargos. Sin embargo, la Administración no respondió los agravios expuestos por el denunciante y simplemente sostuvo que la posición del MDN permanecía incambiada, sin fundamentar por qué no se consideraron los descargos del denunciante.
15. Esta situación refleja una vulneración del debido procedimiento. El derecho a producir prueba es un pilar fundamental para que la Administración pueda arribar a la verdad material.
16. Los argumentos de defensa que realiza el funcionario denunciante debieron analizarse y responderse por parte de la Administración. No responder los argumentos de defensa del denunciante es lo mismo que no permitirle hacerlos, porque en cualquiera de las dos hipótesis se desatienden sus planteos.
17. Por último, se observa que el MDN habría incumplido con la obligación de responder en tiempo y forma, de acuerdo con el artículo 23 de la Ley N.° 18.446, ya que las respuestas a los oficios fueron emitidas fuera de plazo. Esto se traduce en una falta de colaboración con la investigación de la INDDHH.
III) Por todo lo anteriormente expuesto, el Consejo Directivo de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, resuelve:
- Constatar la vulneración de derechos del denunciante por parte del Ministerio de Defensa Nacional.
- Recomendar al Ministerio de Defensa Nacional:
a) Implementar protocolos de evaluación y seguimiento para casos de retiro por incapacidad, asegurando la consideración de informes médicos especializados y una justificación adecuada de las decisiones;
b) Capacitar a los funcionarios responsables de tramitar solicitudes de retiro por incapacidad, para que sus decisiones se fundamenten en criterios de proporcionalidad, equidad y no discriminación;
c) Modificar los procedimientos internos para garantizar una respuesta oportuna a las solicitudes de información de la INDDHH, cumpliendo con el deber de colaboración de la Ley N.° 18.446.
- Constatar, conforme al artículo 23 de la Ley N.° 18.446, una omisión de colaboración en tiempo y forma por parte del Ministerio de Defensa Nacional.
- Notifíquese a la parte denunciante y al Ministerio de Defensa Nacional.
- Incluir la presente resolución en el próximo informe anual de la INDDHH y publicarla de acuerdo con lo establecido en el artículo 28 de la Ley N.° 18.446.