Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

2.    Informó la denuncia que la Cooperativa, ubicada en Capitán Tula y Mendoza, fue construida en la década del 90. Desde hace 15 años, la Cooperativa, ha reclamado a diferentes organismos por ser los materiales utilizados en la construcción, altamente contaminantes. 

3.    La denuncia refirió a que el material con el que fueron construidas las viviendas (asbesto amianto) es cancerígeno y contaminante. Se agregó por los denunciantes que, para disminuir los riesgos de la exposición y el tratamiento al asbesto, requiere de materiales y tratamiento específico para la deposición final, lo que tienen costos muy elevados. 

4.    En el 2016 realizaron una solicitud ante el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial de Uruguay (MVOT) y les respondieron que el Ministerio no tenía responsabilidad ante los hechos informados.

5.    La cooperativa denunciante está integrada por 400 viviendas, pero aclaró que, en todo el país, hay aproximadamente unas 400 cooperativas más construidas con este material. Han presentado cartas ante el Senado, al Ministerio de Salud Pública (MSP), MVOT, Presidente de la República, Ministerio de Ambiente (MA), y ante la Comisión de Vivienda y Territorio del Parlamento, sin obtener ninguna solución. 

6.    La Cooperativa explicó que en el 2021 se retomaron las instancias con el MVOT y se alcanzaron algunos acuerdos, a los que refiere que: “no son justas, pero por lo menos no seguiremos pagando algo que no vale y nos mata lentamente”.
Ante el cambio de autoridades no se pudo continuar avanzando en acuerdos, y se encontraban a la espera de una respuesta.  

7.    En cuanto a la propuesta realizada por el MVOT, el comunicado, con fecha 20 de diciembre del 2022 expresaba textualmente (fojas APIA 5-7): “Asunto: Solicitud de rebaja de las cuotas y denuncia por asbesto amianto. Evaluada la solicitud de la cooperativa y más allá de que el MVOT no tiene ningún tipo de responsabilidad sobre los reclamos derivados por el sistema constructivo elegido por la cooperativa, desde el punto de vista jurídico, es interés de este Ministerio generar ámbitos de dialogo, que nos permitan arribar a propuestas que puedan ser viables y que satisfagan los intereses de las partes. En este marco y luego de realizadas las consultas pertinentes, las propuestas posibles desde la DINAVI, serían: 1- Generar con los saldos adeudados una partida contingente al cumplimiento de los arreglos, por parte de los beneficiarios del conjunto. 2- Generar con los saldos adeudados una partida contingente sujeto a la escrituración de las viviendas, por parte de los beneficiarios del conjunto. (…) En caso de considerarse aceptable una u otra propuesta, se deberá establecer claramente cuál es la propuesta que la cooperativa acepta. Asimismo, deberá dejarse claro que la cooperativa no formulará ningún tipo de reclamos al MVOT, por ningún concepto. Una vez comunicada la decisión de la cooperativa se citará, a una reunión a los efectos de explicar lo términos del acuerdo a alcanzarse entre las partes, que será debidamente instrumentado por escrito a fin de garantizar los derechos de las partes y el cumplimiento del mismo. La DINAVI, comunicará a la ANV, los términos del acuerdo a los efectos de su instrumentación administrativa”.

8.    Del acta en la Comisión de Vivienda del Parlamento, se desprende la siguiente información (fojas APIA 9-18): “Sra. Rodríguez (…) Tuvimos un período en el que fallecieron nueve socios, todos de problemas pulmonares. Recibimos la visita de la doctora Adriana Sosa, del Ministerio de Salud Pública. (…) En el año 2020 Salud Pública pidió al Ministerio de Vivienda que hiciera el estudio de los materiales, el estudio de la salud humana y remitiera una solución para este problema tan importante. El Ministerio de Vivienda no hizo nada, así que la cooperativa hizo el estudio de los materiales -que les envié-, a partir del cual comprobamos que estamos en un índice medio de contaminación. No obstante, esto, estábamos tratando con el Ministerio de Vivienda el asunto de cancelar nuestros saldos. La propuesta era cancelar nuestros saldos a cambio de la escrituración, pero llegamos a un punto en el que tenemos que pagar tasas, aranceles, el 3 % y una escrituración a un precio muy elevado. Estamos buscando una solución para exonerar la caracterización urbana, las tasas, los impuestos, los aranceles, el 3 % y para que las escrituraciones se hagan a un precio módico. A su vez, en el Ministerio pedimos que nos ayudaran con otras cosas, como materiales o algo para paliar la situación. No olviden que somos viviendas sociales; hay gente que tiene muy bajos recursos y tenemos socios que no tienen ingresos. Se nos hace difícil mantener o hacer algo para que el material no sea tan contaminante. En realidad, la única manera de que esto no contamine es sacarlo totalmente y que nos realojen o encapsularlo por dentro y por fuera. El costo de revestir la unidad es muy grande, porque tenemos que hacer como si fuera una doble vivienda, además de cambiar los techos, obviamente. 

Ante la pregunta sobre el vínculo con el MVOT, la Sra. Rodríguez informa: “En el año 2016 presentamos un escrito solicitando el estudio de los materiales y de los costos. Tuvimos la respuesta del director de Vivienda, que era Salvador Schelotto, en el sentido de que no correspondía, y que en todo caso lo deberían hacer los IAT. Luego mandamos carta a Tabaré Vázquez, cuando era presidente. Mandamos mail al Ministerio de Vivienda, a la señora Irene Moreira, pero no tuvimos demasiado contacto. (…) El estudio de los materiales lo tuvimos que hacer nosotros para poder avanzar. El laboratorio es argentino, porque en Uruguay no se trabaja con ese tipo de estudio. Cuando quisimos el estudio de salud, nos mandaron con la doctora Laborde. Algunos vecinos fueron al Hospital de Clínicas, pero los estudios salen muy caros, Salud Pública no los cubre, y mis socios no se los pudieron hacer. De hecho, creo que no hay antecedentes en Uruguay de que se haya investigado esto, a pesar de que en el año 2001 la Auditoría Interna de la Nación solicitó hacer un seguimiento de este tipo de construcciones y su efecto sobre la salud humana, pero nunca se hizo o, por lo menos, no hay documentación al respecto. (…)”. 

En cuanto a la consulta sobre el tipo de apoyo y asesoramiento del Instituto de Asistencia Técnica (IAT), la Sra. Rodríguez indica que “nunca nos dijo a qué se refería este material; solamente nos hicieron elegir por un tema de costos. Las chapas no tienen ningún logo que diga que son cancerígenas, venenosas o contaminantes (…). El IAT no hizo el apoyo (…) O sea que los IAT nos dejaron en banda, por decirlo de alguna manera; nunca tuvimos ningún tipo de apoyo de ellos”. 

9.    Ante la pregunta de costos para el encapsulamiento del material y la propuesta del MVOT, la Sra. Rodríguez informa: “Hacernos cargo del material para poder hacer la escrituración es totalmente inviable. Como dije, somos viviendas sociales de muy bajos sueldos. El encapsulado de una vivienda no baja de los US$ 70.000, porque hay que revestir por dentro y por fuera. Solo el cambio de los techos significa unos $ 300.000 a $ 400.000 por unidad. Es muy difícil para nosotros hacernos cargo del material a cambio de la escrituración. En cambio, si sacamos los saldos, podemos ir avanzando con el tema del encapsulado, que no va a ser de un día para el otro, obviamente (…) Hay socios que no tienen ingresos, por lo que los otros socios deberíamos ayudarlos a hacer ese cambio.”

10.    Otro integrante de la Comisión Directiva de la Cooperativa, el Sr. Acosta agrega: “El realojo no está previsto -el Ministerio no lo va a hacer-; es más: el Ministerio se saca la responsabilidad diciendo que como esto se empezó a construir en el año 1998, y la ley salió en el 2002, ese material estaba autorizado (…) Es fácil decir "pago lo que tenga que pagar y cambio los techos", pero cuando lo saque, ¿dónde lo pongo? El Estado va a accionar contra mí, porque ya voy a ser propietario y estoy tirando un material contaminante. Esto no se ha acordado. Nos entregan los títulos, y está bárbaro, pero asumo una responsabilidad que ahora es del Estado. Me dan una responsabilidad, que el Estado se saca de arriba; adquiero una responsabilidad que me va a perjudicar económicamente, porque si tiro el material en cualquier lugar el Estado va a accionar contra mí”.

11.    La Sra. Rodríguez agrega: “En cuanto al encapsulado, por fuera tendría que ser ladrillo o ticholo, pero todos nos tendríamos que poner de acuerdo para que las viviendas fueran iguales. Por dentro hay opciones. Nuestras viviendas son muy chiquitas de metraje y si las revestimos con algo que ocupe mucho espacio las achicamos aún más. Entonces, tendría que ser alguna pintura pesada -hay unas pinturas especiales que son de alto costo- o yeso. Debemos tener en cuenta que estos materiales no se pueden agujerear; no podemos colgar nada en las paredes porque el material siempre va a estar ahí. Este material no se puede agujerear, no se puede golpear, no se puede romper. (…) La gente saca la chapa y la tira, sin saber el daño que causa al resto de la población. Me parece que con este material en particular el Estado incumplió en informar cómo se trataba, cómo se manejaba y trabajaba. (…)”.

Desde la Comisión de Vivienda, entienden que la situación implica a otros organismos, además del MVOT, como por ejemplo la Intendencia de Montevideo, en cuanto a los planos de las viviendas para su escrituración. No se desprende del acta, el tipo de acciones a llevar adelante por parte de la Comisión. 

12.    Admitida la denuncia por el Consejo Directivo de la Institución Nacional de Derechos Humanos y la Defensoría del Pueblo (INDDHH), se libraron oficios solicitando información al M. Ambiente (DEN 132/2024), al MVOT (DEN 133/2024) y al MSP (DEN 134/2024). 

13.    El 14 de mayo del 2024 se recibió respuesta por parte del MSP, de la Dirección Nacional de Salud, de la cual indican que “1- se desconoce en forma específica, las características y condiciones de la propiedad en cuestión; 2- se tiene conocimiento de que las autoridades del Ministerio de Vivienda se encuentran abordando la situación antes referida”. 

En cuanto al material de construcción, amianto-asbesto, informan que “El asbesto es un mineral compuesto de fibras resistentes al calor, al fuego y a la acción de sustancias químicas, que tiene además la propiedad de no conducir electricidad. Por ello, ha sido utilizado en una variedad de aplicaciones comerciales e industriales, como aislamiento, protección contra incendios y productos de compuestos de cemento. En la industria de la construcción y edificación, se ha utilizado por sus propiedades de resistencia al fuego y aislante, para reforzar el cemento y los plásticos, en material para techos, losetas de techos y de pisos, en pinturas, revestimientos y adhesivos, y en los plásticos, como material incombustible y para absorber el sonido. La industria de la construcción naval ha usado el asbesto para aislar calderas, tuberías de vapor y tuberías de agua caliente. La industria automotriz usa el asbesto en las pastillas de frenos y en los discos de embrague de vehículos.

El asbesto ha sido clasificado como un cancerígeno humano reconocido por la Oficina Internacional para la Investigación del Cáncer (IARC). 1. Debido a su composición y toxicidad, varios países han prohibido y restringido su uso, según las formas y materiales. A nivel internacional se ha intentado incluir al Asbesto en la lista de Materiales Peligrosos del Anexo 3 del Convenio de Rotterdam del PNUMA – Naciones Unidad, lo que determina que los países exportadores/importadores, intercambien información a través del Procedimiento de Consentimiento Previo Informado (PIC), para su trazabilidad. Uruguay, integra el grupo de países que apoyan la inclusión en dicho grupo. No obstante, hasta la fecha, el listar al Amiento como producto peligroso no ha sido posible por la negativa de los países productores. Independientemente de las negociaciones internacionales, nuestro país cuenta con prohibiciones para ciertos compuestos de amianto y restricciones para el resto. Por la Ley Nº 16.643 de 21 de diciembre de 1994, Uruguay aprobó el Convenio Internacional del Trabajo Nº 162 de la OIT, sobre la utilización del Asbesto en Condiciones Seguras. Por el Decreto 154, de 30 de abril de 2002, se prohibieron algunos compuestos para su fabricación, introducción al territorio nacional y la comercialización, permitiendo otros. Los productos prohibidos son los comprendidos en la partida 6811 y 6812.50.00.00 del NCM (Nomenclator del Mercado Común Mercosur), los que incluyen: Placas onduladas de amianto-cemento, celulosa-cemento o similares, Placas excluidas onduladas, paneles, baldosas, tejas o similares de amiantocemento, celulosa-cemento o similares, Tubos, fundas, accesorios de tubería de amianto-cemento, celulosa-cemento o similares, Manufacturas de amiantocemento, celulosa-cemento o similares, Prendas y accesorios de vestir, calzado, sombreros y similares de amianto. Los productos permitidos incluyen, Amianto en fibras trabajado incluidos tejidos de punto, mezclas a base de amianto o de amianto y carbonato de magnesio, Hilados de amianto, Cuerdas y cordones de amianto incluso trenzados, Prendas y accesorios de vestir, calzado, sombreros y similares de amianto, Juntas, pastillas, cintas de freno, guarniciones para embragues en forma de discos de amianto”.

14.    En cuanto a los antecedentes que tiene dicho organismo: 

a) “Exp N°: 12/001/1/6329/2018 – Nota presentada por la Comisión del Núcleo Habitacional Nuevo Colón, de la comisión ejecutora CEV Decreto del Poder Ejecutivo 30789. Programa 617, solicitando intervención del MSP ante los reclamos presentados ante ANV por las características de los materiales de asbesto/amianto de la construcción de su complejo habitacional. Se lo relacionó a los siguientes expedientes.  

b) Exp N°: 12/001/3/6252/2020 – denuncia presentada por la Sra. Adriana Rodríguez, explicitando la situación del complejo de viviendas que componen las cooperativas Dionisio Díaz, construidas en chapas de fibrocemento que contienen Asbesto Amianto. El MSP realiza una evaluación en terreno, se constata in situ el estado de las viviendas y desencadena la solicitud de información al Ministerio de Vivienda, a los efectos de confirmar mediante el análisis de memorias constructivas y/o el análisis de laboratorio de los materiales de las viviendas, la presencia del amianto en las paredes y techos. El MSP solicitó información ampliatoria al MVOTMA, BHU y ANV. Los denunciantes por su parte, encargaron una investigación sobre el material de construcción de las viviendas en un laboratorio ambiental argentino, al no conseguir quien lo analizara en nuestro país. La investigación mostró que el 100% de las viviendas que analizaron contenían entre 20 y 30% de asbesto en los techos, paredes y cañerías de venteo. 

c) Exp N°: 12/001/1/4433/2021- Se relaciona con el expediente principal N° 12/001/3/6252/2020 y contiene la respuesta de la Agencia Nacional de Vivienda ante nuestra consulta, sobre número de viviendas, ubicación y materiales de construcción. La ANV, responde que en el año 1976, el MVOTMA solicito al BHU un préstamo para la construcción por ayuda mutua bajo el Programa Dionisio Díaz para dichas Cooperativas. No cuenta con recaudos gráficos ni memorias constructivas que permitan informar si los materiales empleados contenían asbesto amianto. Sin embargo, aporta un documento que hace referencia a que fueron construidas por el Sistema Equinox. “El mismo se basa en una estructura de perfiles metálicos y paneles compuestos por un alma de poliestireno expandido y chapas de fibrocemento en ambas caras.” (sic). 

d) Exp N°: 12/001/3/4287/2022 – Respuesta ampliatoria del MVOTMA, adjuntando informe ambiental proporcionado por la Cooperativa Dionisio Díaz, el cual fue realizado por Laboratorio Argentino AirLab”. 

15.    Se agrega la solicitud de información que ha realizado al MVOT, la cual refiere a: “a) si se cuenta con un relevamiento de cuántos grupos habitacionales construidos con este material hay en el país; b) si esa Cartera de Estado tiene planteada alguna forma de solucionar la problemática planteada para este problema; c) la posibilidad de contar con recursos financieros para realizar una encuesta que permita establecer si se han generado daños en la salud por esta exposición”. 

Y, por otra parte, manifiestan que el MSP expresó que: “no tiene dentro de sus competencias realizar estudios de toxicidad sobre materiales de construcción de viviendas”, agregando que se encuentran realizando “intercambios preliminares” con el MVOT.
16.    En lo que concierne al efecto en la salud que posee este material, afirman que ese organismo “se encuentra aplicando un modelo de Evaluación de Riesgo Sanitaria, con la Metodología de Identificación y Evaluación de Riesgos para la Salud CEPIS – OPS – OMS, desarrollado por el del Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria – CEPIS. La metodología evalúa de forma teórica la peligrosidad de los sitios, siendo una herramienta que puede utilizarse para la toma de decisiones en materia de restauración, remediación o sustitución de sitios contaminados”.

17.    El 17 de mayo del 2024 se da vista a la denunciante de la respuesta emitida por el MSP. Al evacuarla confirmó lo expuesto y agregó que se estaba por llegar al acuerdo con el MVOT para la cancelación de los saldos. 

18.    La denunciante remitió copia del acuerdo con el MVOT. (Fojas APIA 57-63). De ese acuerdo y en cuanto a las obligaciones por parte del MVOT surge que: “en calidad de acreedor hipotecario, se obliga a generar con los saldos adeudados por la Cooperativa a la fecha de otorgamiento del presente Convenio, por todo concepto, una partida contingente, cuya aplicación efectiva quedara condicionada al otorgamiento por parte de la Cooperativa y sus socios, de todas las escrituras de adjudicación de las viviendas. Una vez acreditado por la Cooperativa el cumplimiento de la citada condición, el MVOT dispondrá la cancelación de todos los saldos adeudados por la Cooperativa y el otorgamiento de la escritura de cancelación de hipoteca. La ejecución de lo acordado será encomendado a los servicios técnicos de la ANV”.

En cuanto a las obligaciones de la Cooperativa, surge que la misma “se obliga a: a)realizar todas las gestiones tendientes a realizar las escrituras de adjudicación de vivienda con sus socios, a cuyos efectos realizara todos los trámites y presentara los recaudos que le sean requeridos por los servicios de la ANV para el cumplimiento del objeto del Convenio; b) realizar a costo de la Cooperativa o de sus socios, según el caso, las reparaciones o acciones de remediación para disminuir, aislar o eliminar la presencia del elemento contaminantes “asbesto-amianto” en las viviendas que integran la COOPERATIVA DE VIVIENDA DE PROPIETARIOS DE ENTREGA DIFERIDA “DIONISIO DIAZ N 8” lo cual comprende los cerramientos horizontales y verticales; y c) no realizar ningún reclamo al MVOT por ningún concepto, sea por vía judicial o extrajudicialmente, manifestando expresamente que a dicha Institución no le cabe responsabilidad de ninguna especie respecto de la referida Cooperativa”.

19.    El 22 de agosto de 2024, la denunciante envió el informe del laboratorio "AirLab" IA_UNSAM, de fecha 22/2/22, realizado por CIH Soluciones Ambientales de la Cuidad de Buenos Aires, Argentina. 

Del mismo se desprende que se encontró: “(…) presencia de asbesto en el 100% de las muestras analizadas, observándose asbesto del tipo crisotilo entre el 20% y el 30% de la composición del material”. En cuanto a la presencia del material en el aire, del resultado de la muestra indican que los valores registrados se encuentran “por debajo del nivel establecido para exposición” Concluyen que: “De acuerdo a las características de las viviendas y su contexto social, las características del material, su estado de conservación, friabilidad, accesibilidad y contenido de asbesto, se recomienda llevar a cabo un Plan de Operación y Mantenimiento que encuentren encomendado a profesionales con conocimiento y experiencia en la materia”.

20.    Con fecha 26 de agosto de 2024 se recibe respuesta a Oficios por parte del MVOT, dando cuenta que dicho organismo ha puesto a disposición recursos para alcanzar una solución a la situación de la Cooperativa, la cual refiere haber sido resuelta en la firma del Convenio, el 13 de junio del 2024. Informa el MVOT que: 

a) el 5/1/1995 se otorga préstamo para la construcción de las viviendas (Resolución Ministerial No 2/1995). 
b) Que la obra fue ejecutada entre los años 1996 – 1998, de acuerdo al proyecto ejecutivo propuesto por la Cooperativa, con sistema equinox. 
c) Que en el 2002 se prohíbe la comercialización de productos que contengan amianto-asbesto (Decreto 154/002).

En cuanto a la Cooperativa, el MVOT expresó que la misma “ha presentado diversas solicitudes ante este Ministerio en el correr de los años, a lo que las distintas Administraciones bajo recomendación de los servicios técnicos y legales, han entendido que no compete a este Ministerio la responsabilidad sobre el tema, considerando que al momento de analizar la viabilidad financiera y constructiva del proyecto arquitectónico que fuera presentado por la cooperativa para garantizar su solicitud de préstamo hipotecario, no se contaba con evidencia científica, recomendación o prohibición del uso del Sistema o de sus componentes”. 

En lo que refiere a las articulaciones con el MSP, afirmó la existencia de comunicaciones entre ambos, a partir de la denuncia realizada por la Cooperativa ante el MSP, desde dicho organismo ha solicitado al MVOT información, concluyendo que “cada organismo actúa en la órbita de sus competencias legales”.  

Informa del proceso de negociación entre la Cooperativa y dicho organismo, arribando a un acuerdo el cual finalizó en la firma del Convenio el pasado 13 de junio del 2024.

Manifestó el MOVT que no han recibido otras denuncias sobre el tema del asbesto. 

Sin perjuicio de ello, han recibido planteos de otras Cooperativas Dionisio Díaz No 10 y No 4, las cuales se encuentran en estudio por parte del Organismo. 

En cuanto a la Cooperativa Dionisio Díaz No 8, agregó que presentaron otra solicitud ante el MVOT, para cubrir los honorarios para la escrituración de las viviendas. Esta se encuentra a estudio, dado que “podría significar una consideración por vía de excepción ya que no se encontraría previsto en las competencias legales”. 

21.    El 28 de agosto de 2024, se le dió vista a la denunciante de la respuesta del MVOT. 

Ésta fue evacuada señalando la necesidad de reglamentar la Ley de Prohibición del material del asbesto. 

Ejemplifica señalando que: “Nosotros ahora debemos pintar pero no se puede hidrolavar para que no se desprendan las microfibrillas, pero claro no está dicho en ningún lugar entonces de que vale pintar si antes esparcimos las fibras y contaminamos No hay donde denunciar donde apoyarnos La verdad como muchas cosas que quedan a medias y perjudican”.

22.    El 19 de setiembre del 2024 se recibe respuesta al Oficio por parte del Ministerio de Ambiente. Señala que: “El asbesto o amianto es el nombre de un grupo de minerales fibrosos que están presentes en la naturaleza y son resistentes al calor y la corrosión. 

Debido a estas propiedades, el asbesto se ha usado en productos comerciales, como materiales a prueba de fuego y de aislamiento, frenos de automóviles y materiales para paneles de yeso. Si los productos que contienen asbesto son alterados, se liberan al aire fibras pequeñas de asbesto. Cuando se inhalan fibras de asbesto, estas pueden quedar en los pulmones y permanecer allí por largo tiempo. Con el tiempo, las fibras de asbesto acumuladas pueden provocar inflamación y cicatrización de tejido, lo cual puede afectar la respiración y causar problemas graves de salud. La mayoría de las exposiciones más graves al asbesto han sucedido en el pasado. Las exposiciones más graves en la actualidad tienden a suceder en la industria de la construcción y en la reparación de embarcaciones, en particular cuando se extraen materiales de asbesto para renovaciones, reparación o demolición. Es posible que la exposición de los trabajadores también ocurra durante la fabricación de productos que contienen asbesto, como productos textiles, de fricción, aislamiento y otros materiales para la construcción”.

“Según el decreto 154/002 está prohibida la fabricación, introducción al territorio nacional bajo cualquier forma y la comercialización de productos que contengan amianto o asbesto comprendidos en la partida 6811 y en el ítem 6812.50.00.00 de la NCM”. Agregando las competencias de cada organismo, de acuerdo al Art. 6 del Decreto. En cuanto al marco normativo referido a la calidad del agua y del aire, “no hay marco normativo relacionado con el asbesto (decreto 253/79 y modificado por decreto 365/2021)”.

El “riesgo de este material se presenta cuando es alterado o destruido, ya sea en demoliciones, arreglos, etc pero no si no es modificado. Se entiende que si las viviendas fueron construidas después del año 2003 no debió utilizarse este material, pero se desconoce dicha fecha”.

Sobre el tratamiento de los materiales que contienen asbesto, informan: “(…) los residuos generados como resultad de arreglos, reformas, sustitución o demolición, de estructura realizadas o contaminadas por estas sustancias, son considerados peligrosos en el marco de la reglamentación ambiental vigente. Por tanto, deben gestionarse a través de instalaciones autorizadas por nuestro Ministerio. En este marco, a la fecha, el destino autorizado es el Sitio de Disposición Final de Seguridad de la Cámara de Industrias. Por tanto, atento a lo antes expuesto, si se constata que el material utilizado en la construcción de las viviendas puede contener asbestos o amianto, se deberá, cuando se decida o deba realizar alguna actividad con potencial generación de residuos contaminados con dichas sustancias, exigir que se acondicionen de forma de evitar la liberación de las fibras al ambiente, a través de un envoltorio plástico y que se deriven a instalaciones autorizadas por el Ministerio de Ambiente.”

23.    El 20 de setiembre se le da vista de la respuesta del Ministerio de Ambiente a la denunciante, quien plantea: “ (…) sigo sosteniendo que no se reglamentó la ley y quienes tienen este material en sus construcciones no saben del uso pues además falta información en los medios Ni aun cuando su prohibición se trabajó en ello fíjate que nosotros hace unos años nos enteramos de esto y aun así la gente sigue cortando los techos para poner chimeneas cuelga cuadros y muebles haciendo orificios en el material Quizás habría que implementar la reglamentación de la ley sobre todo esto y su posterior publicación y difusión para mayor protección a la masa social toda”. 

24.    Posteriormente, la denunciante manifestó que mantuvo una reunión con un técnico prevencionista que señaló que la normativa de prohibición de venta, fabricación y uso de materiales con Asbesto Amianto “debió ampliarse e incluso tener mucha más difusión porque al no ser un profesional que busque información la población por sí sola no lo hace. El me dice que hay pautas internacionales de uso y manejo y hay que tener un criterio de contaminación y al mismo tiempo la contaminación biológica” Agrega además “En teoría se reglamentó algo, pero no se indicó como sería la implementación No solo del cambio sino de riesgos de exposición, sustitución. Entonces creo quedo a medio camino y la Información es crucial (…)”

La denunciante envió foto y ubicación de chapones tirados sobre la calle, dando cuenta de la necesidad de educar e informar a la población en cuanto al daño que produce el asbesto y la urgente necesidad de poder mejorar el tratamiento de este tipo de materiales. 

Agrega que informó a la Intendencia de Montevideo para el retiro de esos chapones. 

II)    Consideraciones

1.    Las presentes actuaciones se inscriben en el marco de las competencias establecidas por el literal J) artículo 4, artículos 5, 11, 20 y 32 de la Ley N.° 18.446. En tal sentido, corresponde desarrollar una opinión razonada y fundamentada por parte de esta Institución.
2.    Además de la protección constitucional del derecho a la salud de los habitantes prevista en el art. 44 de la Carta y la protección del medio ambiente, la Ley Nº 17.283, declara de interés general la protección del ambiente contra toda afectación que pudiera derivarse del uso, manejo y disposición de sustancias y residuos, cualquiera sea su tipo, especialmente los tóxicos y peligrosos.

En su artículo 2, establece el derecho de todos los habitantes de la Republica a estar “protegidos en el goce de un ambiente sano y equilibrado”, continuando en el art. 3 en cuanto a los deberes de las personas (físicas, jurídicas, publicas y privadas) a “abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación grave del medio ambiente”. 

En cuanto al deber del Estado en la materia, el art. 4 establece “propiciar, un modelo de desarrollo ambientalmente sostenible, protegiendo el ambiente (…)” adicionando en el art. 6 lit f. que: “La gestión ambiental debe basarse en un adecuado manejo de la información ambiental, con la finalidad de asegurar su disponibilidad y accesibilidad por parte de cualquier interesado”.  

3.    En lo que refiere a la calidad del aire, teniendo en consideración el impacto que el asbesto/amianto produce, el art. 17 de la ley dispone la prohibición de “liberar o emitir a la atmosfera directa o indirectamente, sustancias, materiales o energía, por encima de los límites máximos (…)”. 

Si bien del estudio realizado por el Laboratorio "AirLab" IA_UNSAM en cuanto a la contaminación del aire en la cooperativa Dionisio Díaz Nº 8, éste se encuentra por debajo de los limites, es necesario contar con información y valoración del Ministerio de Medio Ambiente.

4.    Por su parte la Ley Nº 19829, relativa a la gestión integral de residuos, establece el deber general de “(…) minimizar la generación de residuos y gestionar los mismos de acuerdo con lo que se establece en la presente ley y en las reglamentaciones específicas que se dicten en la materia” (art. 6). 

Asimismo, prevé que “las personas físicas o jurídicas serán responsables por los daños que, por la gestión de residuos, puedan causar, sin perjuicio de las autorizaciones, aprobaciones o habilitaciones que puedan otorgarse de conformidad con esta ley y su reglamentación” (art. 62).

5.    En lo que respecta a las competencias de los organismos involucrados, el Ministerio de Ambiente tiene a su cargo la “ejecución de la política nacional ambiental, de ordenamiento ambiental, de desarrollo sostenible y de conservación y uso de los recursos naturales que fije el Poder Ejecutivo”. 

Entre los cometidos sustantivos destacables se encuentran: a) el Fortalecimiento de la Política ambiental nacional, el cual refiere al diseño e implementación de planes, programas e instrumentos para la gestión y protección del ambiente; y b) la mejora de la calidad del estado del ambiente, es decir el monitoreo y evaluación de los componentes ambientales para su preservación, así como formular aquellas acciones que prevengan, protejan y controlen los impactos en el ecosistema.

6.    En el catálogo de residuos sólidos industriales y asimilados, elaborado por el Ministerio de Ambiente  se ubican aquellos residuos sólidos categorizados de acuerdo a la normativa (el artículo 7º del Decreto Nº 182/013). 

7.    Este catálogo es un “instrumento de orientación práctica y actualizada para que los generadores de residuos sólidos de las actividades alcanzadas por el artículo 4º del Decreto Nº 182/013, clasifiquen sus residuos, facilitando la elaboración y presentación de los planes de gestión de los mismos”. 

8.    En éste se encuentran clasificados los “Residuos de la fabricación de fibrocemento que contienen amianto” (239404*) y “Equipos descartados que contienen amianto libre” (990904*). 

9.    De la información recabada, no se dispone a nivel país de estudios y relevamientos previos o en curso que den cuenta del estado de situación de los grupos habitacionales construidos con el material asbesto-amianto.

Tampoco surgen investigaciones que informen de los daños generados en la salud ante la exposición de la población a este tipo de material contaminante.

Surge que esta información fue solicitada por parte del MSP al entonces MVOTMA, sin que se aportara una respuesta al respecto. 
10.    De la respuesta brindada por el MSP, se menciona que se vienen realizando “intercambios preliminares con el MVOT”, pero no surge información que amplíe qué tipo de intercambios ni los objetivos de éstos. 

11.    Teniendo en cuenta la normativa vigente, así como el acuerdo alcanzado entre la Cooperativa de vivienda Dionisio Díaz Nº 8 y el MVOT, específicamente en lo que refiere a las obligaciones de la Cooperativa en el ítem b), es ésta quien deberá asumir los costos para la realización de las reparaciones que disminuyan, aíslen o eliminen “la presencia del elemento contaminantes “asbesto-amianto” (…) lo cual comprende los cerramientos horizontales y verticales”.

12.    En lo que involucra al tratamiento de los materiales que contienen asbesto, el MA manifestó la peligrosidad de los materiales que contienen amianto/asbesto, por lo que implica que la gestión de dichos residuos, deberá ser realizada a través de las instalaciones autorizadas por ese organismo y que el destino final de los materiales es el “Sitio de Disposición Final de Seguridad de la Cámara de Industrias”.

13.    Por tanto, las viviendas fueron construidas por el sistema equinox, que contiene asbesto/amianto, previo a la normativa vigente. 

Es responsabilidad de los integrantes de la Cooperativa, tanto por la normativa como por el acuerdo alcanzado con el MVOT, el tratamiento y gestión de las mejoras en las viviendas para encapsular el material. Y, en caso de requerir la deposición final de materiales que contengan amianto/asbesto, se deberán regir por los lineamientos del MA. Esto es: “(…) se deberá, cuando se decida o deba realizar alguna actividad con potencial generación de residuos contaminados con dichas sustancias, exigir que se acondicionen de forma de evitar la liberación de las fibras al ambiente, a través de un envoltorio plástico y que se deriven a instalaciones autorizadas por el Ministerio de Ambiente.”

14.    Teniendo en cuenta el análisis realizado por la INDDHH en cuanto a la normativa vigente, así como la información brindada por los organismos y la denunciante, se concluye que en lo que refiere al MVOT se alcanzó un acuerdo con la Cooperativa, por lo cual no se identifica vulneración de derechos, dando respuesta a la demanda presentada ante se organismo. 

15.    Sin perjuicio de ello, se puede identificar una situación de vulneración, ante la respuesta dada por los organismos en cuanto a la situación sanitaria, producto de la exposición a los materiales contaminantes de las viviendas. 

Si bien, las viviendas fueron construidas previa a la normativa vigente, la afectación de la salud y la implementación de acciones para eliminar y prevenir futuras exposiciones a los contenidos contaminantes, requiere de una respuesta actual. Respuesta que no ha sido abordada por ninguno de los organismos competentes. 

16.    La INDDHH entiende que el acceso a la información referida al tratamiento de los materiales que contienen asbesto y amianto, sus consecuencias en la salud y medio ambiente, son insuficientes y no se encuentran adaptadas a un lenguaje universal.  
17.    En adición a lo anterior, se desprende que no se ha aportado una respuesta a la Cooperativa en cuanto a brindar posibles soluciones para que ésta pueda efectivamente realizar el tratamiento adecuado del asbesto, teniendo en consideración la situación económica de los residentes.

III) Por todo lo anteriormente expuesto, el Consejo Directivo de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, resuelve:

1.    Recomendar al MA, en el caso particular de la Cooperativa Dionisio Díaz N° 8, diseñar junto a la Cooperativa y el MVOT, un Plan de Operación y Mantenimiento para: 

a) ejecutar los arreglos necesarios para cada una de las viviendas de la Cooperativa.
b) la definición del tratamiento de los materiales que contienen asbesto, su traslado y deposición final. 
c) atender la situación socioeconómica de los socios, a los efectos de alcanzar acuerdos de exoneración de costos y disponer, para aquellos que puedan, un plan de pagos. 
El diseño del Plan debe realizarse dentro de los 6 meses de publicada esta Resolución y deberá establecer plazos para su implementación. 

2.    Sugerir al MA se sugiere la mejora en la regulación y la vigilancia de las emisiones del asbesto, al efecto de identificar y reducir las exposiciones al material.

3.    Recomendar al MSP la realización de estudios en base a una muestra representativa de la población que reside en las viviendas de la Cooperativa Dionisio Díaz N° 8 con el fin de obtener resultados demostrativos del impacto en la salud de la población expuesta a este material. 

4.    En atención a lo informado por el MSP, en cuanto a la aplicación del modelo de evaluación de riesgo sanitario, se recomienda a esa Secretaría de Estado dar a conocer los resultados del mismo, y establecer las articulaciones necesarias con los demás organismos para desarrollar un plan de acción que permita reducir y eliminar los impactos en la salud de la población. 

5.    Se recomienda al MVOT el mapeo de viviendas construidas bajo la órbita de sus competencias, con el sistema equinox, y que por tanto contengan asbesto/amianto a los efectos de realizar, de manera focalizada, estudios ambientales para la identificación de contaminación. 

6.    Se recomienda a las tres Secretarías de Estado mencionadas, la realización conjunta o individual de campañas de sensibilización y de educación dirigidas a la población en general sobre los peligros del asbesto y las medidas preventivas necesarias, con el objetivo de generar mayor conciencia en la población, así como también que brinde información para la adopción de decisiones a nivel empresarial y gubernamental.