Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 206/014 con recomendaciones al Ministerio de Salud Pública

Resoluciones

Sra. Ministra de Salud Pública

Dra. Susana Muñiz

De nuestra mayor consideración:

1. La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) ha sustanciado una denuncia referida a una presunta vulneración de derechos, en relación a la atención que brinda a adultos mayores internados en una casa de salud ubicada en la calle X,  realizada el 16 de julio de 2013 por el Sr. X.

2. De acuerdo a la información y documentación proporcionada por el denunciante, la Sra. X estuvo internada en la mencionada casa de salud durante varios años. El Sr. X había asumido por dicho servicio el pago de una mensualidad, controles médicos, provisión de medicamentos, etc.

3. El día 8 de enero de 2013. la Sra. X debió ser internada en el Sanatorio del Círculo Católico debido al menoscabo en su estado de salud, donde el día 30 de enero de 2013 se produce su fallecimiento.

4. El día 6 de marzo de 2013. el Sr. X presenta una denuncia detallada ante el Departamento de Ancianidad del Ministerio de Salud Pública (MSP), sobre eventuales irregularidades en el funcionamiento de la casa de salud y en relación a los hechos ocurridos que habrían desencadenado la internación de la Sra.X y su posterior fallecimiento. Cabe mencionar, que hasta ese momento el MSP era el responsable de la habilitación, control y fiscalización de todas las residencias, hogares, centros y demás servicios para adultos mayores, tal como lo disponía la Ley N° 17.066 y el Decreto N° 320/1999 sobre Política General en materia de ancianidad.

5. De acuerdo a la documentación presentada, el día 13 de junio de 2013 el Sr. X fue notificado a través del Departamento de Comunicación con el Usuario del MSP. del informe de Inspección realizada por el Sector Ancianidad de fecha 24 de mayo de 2013.

En dicho informe se expresa que “se han constatado algunos de los aspectos denunciados, como ser:

“El establecimiento ha sido vendido al Sr. X  siendo la anterior dueña  desvinculada del mismo en el momento actual. Carece de médico en el momento actual, por lo cual no están completas las Historias Clínicas, ni existen valoraciones geriátricas integrales de los adultos mayores allí alojados. Al no existir un médico responsable del Residencial no se puede corroborar si coincide la medicación indicada con la administrada. El número de funcionarios existentes es escaso para la cantidad de adultos mayores atojados. Hay dos dormitorios que no son aptos para alojamiento de los residentes, y se comprueba hacinamiento en otro dormitorio. Habiendo corroborado irregularidades, atento a lo dispuesto por la normativa vigente, el establecimiento permanecerá bajo vigilancia sanitaria por parte de este Sector".

7. El informe no se refiere a aspectos vinculados con la Sra. X como por ejemplo si existía historia clínica, forma de suministro de la medicación, etc.

8. Ese mismo día el Sr. X presentó observaciones a los efectos de que se profundizara en las investigaciones.

9. Conforme a lo establecido por los Artículos 11 y siguientes de la Ley 1X446. la INDDHH inicio los correspondientes procedimientos de investigación. A estos efectos se realizó una solicitud de informe a ese Ministerio por Oficio N° 236/13 del 19 de agosto de 2013. que se reiteró ante la falta de respuesta, por Oficio Nº 266 /13 del 23 de setiembre de 2013 y del que tampoco se obtuvo respuesta. Asimismo se mantuvo entrevista con las autoridades del MSP en dos oportunidades.

10. El Dr. X y la Dra. X, el día 2 de octubre de 2013, en reunión con la Dra. X proporcionaron los datos de los oficios pendientes. Posteriormente el 19 de diciembre de 2013. la Lic. Mariana González y el Dr. Juan Faroppa integrantes del Consejo Directivo se reunieron con la Dra. Susana Muñiz. Ministra de Salud Pública y sus asesores volviendo a expresar la omisión de respuesta.

11. El 21 de marzo de 2014, X  nos comunicó vía correo electrónico que dichos oficios habían sido enviados a la Dirección General de Salud (DI.GE.SA) a los efectos de que informe sobre los aspectos solicitados.

12. En el entendido que el MSP no dio cumplimiento a lo solicitado en los oficio, así como en las diversas prórrogas otorgadas, el Consejo Directivo de la INDDHH considera de aplicación lo dispuesto en el art. 23 de la Ley N° I8.446. tal como se le comunicó por Resolución Nc 197/2014 de fecha 12 de mayo de 2014.

13. Sin perjuicio, el día 15 de mayo de 2014. el MSP remitió información en respuesta al Oficio 236/13 en relación a las actuaciones cumplidas por el Sector Ancianidad, consistente en un informe de actualización del estado de situación del mencionado establecimiento realizado por el Psicólogo  X y la Dra. X.

14. En dicho informe surgen elementos que dan cuenta de algunos cambios y correcciones en el establecimiento. A saber: cuenta con Director Técnico y un equipo de trabajo integrado por 7 funcionarios/as (1 médico/a, 2 Licenciados/as en enfermería y 4 funcionarias/os con capacitación en primeros auxilios). La medicación se encuentra bajo llave, rotulada y clasificada. Se cumple con una adecuada alimentación.

15. Sin embargo persisten elementos detectados en la visita inspectiva de mayo de 2013: las historias clínicas se encuentran incompletas y la planilla de medicación está actualizada pero mal elaborada; el personal que manipula la alimentación no presenta carné de salud ni análisis coproparasitarío; no se ha iniciado la habilitación sanitaria correspondiente.

16. Asimismo expresa "con respecto a la denuncia presentada a través del Exp. 2042 2013. la persona falleció en enero del año 2013. la historia clínica no se encuentra en el establecimiento, por lo que los técnicos actuantes no pueden constatar los hechos denunciados".

17. Cabe resaltar que de acuerdo al acta de Inspección de mayo de 2013, notificada al Sr. X el establecimiento ya había sido vendido al Sr. X al momento de esa inspección y constaba desde esa fecha que asumía como Director Técnico el Dr. X. Por otra parte, no queda claro por qué se expresa en el acta que “se deslindan de responsabilidades" al existir cambio de dueños, sin fundamentar dicha afirmación. En particular, porque la mencionada acta no consigna nada en relación a la Sra. X y porque además constata irregularidades.

18. Asimismo el informe continúa resaltando mejoras en el establecimiento, las cuales no se especifican y - en principio- refiere que éste no ha obtenido habilitación y en otra parte a que no ha iniciado habilitación. Igualmente se establece que queda en plan de vigilancia sanitaria hasta que se dé cumplimiento a las correcciones en los tiempos establecidos.

19. Por otra parte menciona "reiteradas inspecciones realizadas ", y que "a partir de la fecha de febrero de 2013. se han realizado controles . sin dar detalles de cuando fueron realizaron, con excepción del adjunto del 15 de mayo de 2014.

20. Asimismo según lo dispuesto por el Art. 298 de la Ley N° 19.149. se ofició al Ministerio del Desarrollo Social (MIDES) con el objetivo de poner en conocimiento de dicho organismo la referida situación.

21. El día 25 de abril del corriente se recibió respuesta de este organismo, quien informa que el dia 9 de abril de 2014 se realizó visita de fiscalización a la casa de salud objeto de la denuncia.

22. Dicho informe concluye que:

“Impresión general del establecimiento: desde la parte edilicia se considera que el lugar tiene condiciones para ofrecer servicios destinados a adultos mayores: manteniendo el criterio de alojar los residentes aut oval idos en Ia planta superior Se considera que es antirreglamenlario el uso de la barbacoa como dormitorio agravado por requerir el traslado a ¡a planta principal para realizar las comidas y baños diarios.

La distribución de los recursos humanos por el total de los residentes se encuentra al limite de lo reglamentario. So tienen formación especifica fhira la tarea y además no ha}'funciones diferenciadas.

Respecto a los registros, constatamos que requieren de mejora en la gestión de los mismos e incorporar el libro de egresos e ingresos de los residentes. Este aspecto también se traslada a contar con información de las trabajadoras.

Se observa la permanencia de una persona ajena al establecimiento en una habitación ubicada en el altillo del edificio principal, la cual no debería permanecer en el lugar.

Observaciones realizadas:

• Habilitar el baño en planta alta
• Piso de moquete en dormitorio
• Pasamanos en pasillo y escaleras
• Humedades
• Puerta de dormitorio en planta baja
• No debería permanecer en el establecimiento una persona que no es residente
• Incorporar cuaderno de ingreso y egreso
• Identificar dormitorios y residentes que allí permanecen

(...) luego de esta primera visita, al establecimiento, se inicia un proceso de seguimiento orientado a la re guiar ilación de! servicio, como lo establece la ley y su reglamentación ".

23. De acuerdo a lo previsto en el art. 22 de la Ley N° 18.446. el día 20 de mayo de 2014 se le dio traslado de la información al denunciante. En la entrevista mantenida con el Sr. X manifiesta su preocupación por la continuidad de las irregularidades constatadas a partir de su denuncia. En particular destaca, el estado de la medicación, los registros médicos correspondientes, la presencia de personas que no son parte ni del personal alojado ni del equipo de trabajo, entre otras.

24. Los Principios de las Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad (1991). establecen “las personas de edad deberán tener acceso a medios apropiados de atención institucional que les proporcionen protección, rehabilitación y estimulo social y menta! en un entorno humano y seguro.

Las  personas de edad deberán poder disfrutar de sus derechos humanos y libertades fundamentales cuando residan en hogares o instituciones donde se les brinden cuidados o tratamiento, con pleno respeto de su dignidad, creencias, necesidades e intimidad, asi como de su derecho a adoptar decisiones sobre su cuidado y sobre la calidad de su vida".

25. A nivel nacional la Ley N° 17.066 y su Decreto Reglamentario N° 320/1999 sobre política general en materia de ancianidad regula las características que deben tener los hogares, residenciales, centros diurnos y refugios nocturnos para adultos mayores. Además establece la responsabilidad del Ministerio de Salud Pública a los efectos de brindar las habilitaciones correspondientes. En este aspecto es importante considerar la reciente modificación legislativa establecida por el artículo 298 de la Ley N° 19.120 que establece "Transfiéranse al Inciso 15 –

"Ministerio de Desarrollo Social" las competencias de regulación, habilitación y fiscalización de los establecimientos que ofrezcan en forma permanente o transitoria servicios de cuidados a adultos mayores con dependencia o auloválidos. que la Ley S° 066. de 24 de diciembre de 199S y sus normas reglamentarias, le atribuyen a! Inciso 12 - "Ministerio de Salud Pública". Exceptúense aquellas competencias y rectoría en materia de salud sobre los referidos establecimientos. El Poder Ejecutivo reglamentará esta norma garantizando estándares de atención de calidad, regulaciones, asi como prestaciones sanitarias integrales".

La Ley N° 18.617 de creación del Instituto Nacional del Adulto Mayor en su articulo 4. inciso 3o establece como principio rector "Colaborar con el Ministerio de Salud Pública fijando las bases sobre las cuales éste controlará las condiciones básicas de funcionamiento de los establecimientos de atención, inserción familiar y residencia del adulto mayor, sean públicos o privados, dando asi cumplimiento a la Ley Nº 17.066. de 24 de diciembre de I995”

26. Con la aprobación del Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez 2013-2015 se establece como Objetivo 1 de la Línea Estratégica 14 garantizar los derechos y promover la autonomía de las personas mayores a través de la mejora de la calidad de los sen icios de cuidados en los centros de larga estadía.

27.  El Decreto N° 320/99 realiza un análisis detallado de las condiciones edilicias. los recursos humanos, los servicios y cuidados, la garantía de los derechos de las personas residentes, así como la realización de inspecciones regulares en ciclos cada 2 años, entre otras cosas.

28. Resulta de interés en el caso de marras, recordar que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[1] ha manifestado que un aspecto a

"considerar en materia de acceso a la justicia y tutela efectiva de derechos económicos, sociales y culturales es el debido proceso en la es fera administrativa. en la que se dirimen la mayoría de las adjudicaciones de prestaciones sociales. Xi el área de las políticas sociales, ni las prestaciones estatales en materia social, han estado guiadas en su organización y funcionamiento por una lógica de derechos. Por el contrario, las prestaciones se han organizado y brindado mayormente bajo la lógica inversa de beneficios asistenciales. por lo que este campo de actuación de las administraciones públicas ha quedado tradicionalmenle reservado a la discrecionalidad política, más allá de que haya algunos controles institucionales” Las funciones sociales del Estado se han ampliado a áreas tales como salud, vivienda, educación, trabajo, seguridad social, consumo o promoción de la jxir tic ¡pación de grupos sociales desaventajados. Sin embargo, ello no se ha traducido necesariamente, desde el punto de vista técnico, en la configuración concreta de derechos. En muchos casos, el Estado asumió esas funciones a ¡tariir de intervenciones discrecionales o de formas de organización de su actividad, como la provisión de sen icios públicos, o la elaboración de programas o planes sociales focalizados. El efecto social y económico de tales funciones no se asigna particularmente a sujetos titulares de derechos, sean éstos individuales o colectivos. Sin embargo, no hay imposibilidad teórica o práctica alguna de configurar derechos exigióles también en estos campos, de modo de sumar a los mecanismos de control institucional administrativos o políticos, el control que puedan ejercer sobre los prestadores o funcionarios, las personas que ejercen derechos vinculados a esas prestaciones sociales. Xo hay motivos que impidan reconocer la posibilidad de demandar en el plano de las políticas sociales derechos civiles, tales como el derecho de igualdad y no discriminación, el derecho de acceso a la información, ni derechos sociales que fijen marcos y mínimos a esas políticas. Es indudable que una perspectiva de derechos en la formulación de los planes debe conducir a contemplar, en su ingeniería institucional, los estándares básicos del debido proceso legal"

29. En el mismo informe la CIDH desarrolla el alcance del debido proceso administrativo y en particular el derecho a contar con una decisión fundada y el derecho al plazo razonable. En este sentido, ha expresado “resulta relevante la garantía de "tiempo razonable" aplicada a los procesos en los que se determinan obligaciones en materia de derechos económicos y sociales, pues resulta obvio que la duración excesiva de los procesos puede causar un daño irreparable para el ejercicio de estos derechos que. como se sabe, se rigen ¡xtr ¡a urgencia, forzando a la parte débil a transar o resignar la integridad de su crédito”

30. Del análisis comparativo de la normativa vigente, en particular del Decreto N° 320/99. la INDDIIII realiza las siguientes observaciones:

a) Los informes de Inspección del Ministerio de Salud Pública notificados carecen de un análisis del lugar ajustado a las condiciones fijadas por la reglamentación vigente.

b) El Sr. X no obtuvo una respuesta fundada hasta el día de la fecha en relación a su denuncia concreta.

c) Si bien se destaca la rapidez y la completa información brindada por el Instituto Nacional del Adulto Mayor no queda claro que exista un mecanismo Huido de articulación y colaboración entre ambos organismos.

31. La INDDHH concluye que ha existido una violación al derecho de acceso a la justicia en la esfera administrativa por parte del Ministerio de Salud Pública. Asimismo se delectan debilidades en las políticas públicas destinadas a cumplir con el deber del Estado de fiscalizar las condiciones de los residenciales destinados a adultos mayores. [2]

32. De acuerdo a lo establecido en el articulo 25 de la Ley Y 18.446. el Consejo Directivo resuelve realizar las siguientes recomendaciones:

• Que en el plazo de 30 dias hábiles, el Ministerio de Salud Pública finalice una investigación en relación a la denuncia presentada por el Sr. X. en particular especificando la información disponible sobre la Sra. X.
• Que se informe en el plazo de 6 meses las acciones de vigilancia sanitaria desarrollada en el residencial involucrado.
• Que en el plazo previsto en el Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez 2013-1015 y de acuerdo a la línea Estratégica 14. se logren articular acciones entre el MSP y el Instituto del Adulto Mayor para la creación de un modelo de gestión de los dispositivos de larga estadía.
• Que en el mismo sentido, se comience a aplicar un modelo único de fiscalización de los servicios de cuidado en centros de larga estadía asi como un Registro de los mismos.
• Que en el plazo de un año se informe a la INDDHH sobre los avances en relación a los puntos tres y cuatro.

33. Conforme a sus cometidos y facultades, la ÍNDDHH dará seguimiento al cumplimiento de estas recomendaciones, y reitera su disposición de colaborar con el MSP y el MIDES para la implementación efectiva de la mismas.

[1] El Acceso a la Justicia como Garantía de los Derechos Económicos, sociales y Culturales. Estudio de los Estándares fijados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 2007. párrafo 95 y 96.

[2] Estándares fijados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 2007. párrafo 156.

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