Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 208/014 con recomendaciones al Ministerio del Interior y a la Asamblea General

Resoluciones

Sr. Presidente de la Asamblea General y Vicepresidente de la República,

Cr. Danilo Astori

Sr. Ministro del Interior,

Don Eduardo Bonomi

De nuestra mayor consideración:

I) Antecedentes

1. La presente Resolución de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) se refiere al Expediente INDDHH 97/2012, oportunamente iniciado a partir de una denuncia recibida por parte de la Sra. X. La Sra. X manifiesta en su denuncia que su hijo, Sr. X, de 26 años de edad, murió como consecuencia de disparos de arma de fuego efectuados por un grupo de funcionarios policiales en un procedimiento en el Barrio Marconi de Montevideo el día 14 de octubre de 2012, en ocasión de averiguaciones de un delito de rapiña acaecido en la zona. Según entiende la denunciante, la muerte de su hijo fue consecuencia de la actuación irregular de los funcionarios mencionados, que no respetaron las normas sobre uso de la fuerza por parte de efectivos de la Policía Nacional.

Asimismo, denuncia no haber recibido, como víctima, información respecto a las investigaciones judiciales y administrativas que originó la muerte de su hijo, ni el trato adecuado a su condición de parte, de las autoridades actuantes.

II. Procedimientos iniciados por la INDDHH

2. Recibida la denuncia, y conforme a lo establecido en los Arts. 11 y stes. de la Ley 18.446, la INDDHH remitió, con fecha 8 de noviembre de 2012. oficio al Ministerio del Interior solicitando que, en el plazo de veinte días hábiles, se sirviera informar acerca de (a) las investigaciones de los hechos denunciados; y (b) los procesos disciplinarios iniciados.

3. Con fecha 22 de febrero de 2013 (vencido ampliamente el plazo otorgado según luce en el párrafo anterior) el Ministerio del Interior informa que los procedimientos policiales fueron llevados a cabo por la Jefatura de Policía de Montevideo, habiendo tomado intervención “el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Penal de 13er. Tumo, y el Sr. Juez Letrado de Adolescentes de 2do. Turno". En cuanto a los procedimientos disciplinarios, la Secretaría de Estado informa que los mismos fueron iniciados por el entonces Sr. Jefe de Policía de Montevideo. Insp. Mayor (R ). El jerarca dispuso una investigación administrativa sobre la actuación policial en los hechos denunciados (conforme al Art. 182 del Dec. 500/91).

4. A la fecha de la mencionada respuesta del Ministerio, no se había llegado, en sede administrativa, a una resolución firme al respecto. Finaliza la respuesta del referido Ministerio sosteniendo que "en la actualidad la investigación está en la órbita judicial, siendo dicha información clasificada según lo dispuesto por resolución sin número de fecha 25 de julio del año 2012. conforme lo establece el Art. 33 de la Lev No. 18.381 de fecha 17 de octubre del año 2008. en la redacción dada por el Art. 150 de la Lev No. 18.719 de fecha 27 de diciembre de 2010" (el subrayado no consta en el original).

5. El 10 de mayo de 2013. mediante Oficio No. 121/2013. la INDDHH plantea al Ministerio del Interior que "atento al tiempo transcurrido" (desde su respuesta de fecha 22 de febrero de 2013) “se solicita que en un plazo no mayor al 23 de mayo de 2013 sírvase actualizar la información requerida, teniendo presente los argumentos y fundamentos expresados (...). en relación al derecho de acceso a la información pública v el principio de no reuresividad o irreversibilidad establecido en las normas nacionales e internacionales vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, a fin de cumplir con los cometidos asignados a la INDDHH por la Ley No. 18.446" (el subrayado no consta en el original).

6. No habiéndose recibido ninguna respuesta por parte del Ministerio del Interior, con fecha 28 de junio de 2013 se libró un nuevo Oficio (No. 161-2013) donde se reitera se envíe la información oportunamente solicitada, otorgándose un nuevo plazo hasta el 26 de julio de 2013. El 15 de agosto se recibió copia de las actuaciones realizadas por Asuntos Internos hasta julio de 2013. acompañadas de copia del expediente judicial.

7. Ante la solicitud contenida en el Oficio No. 121/2013 (mencionado en el párrafo No. 5). el Ministerio del Interior informó que “la investigación administrativa iniciada en la Jefatura de Policía de Montevideo fue clausurada por resolución jefaturíal de fecha 28/02/13 (Exp. 770/13) procediendo a abrirse sumario administrativo al Agente de 2da. Clase Daniel Martínez Rocha". La INDDHH. por Oficio No. 267-2013, de fecha 24 de setiembre de 2013. y "de acuerdo a lo preceptuado por el Art. 21 (de la Ley 18.446) otorgó un plazo más al Ministerio del Interior a efectos que remitiese: (a) Copia del Exp. 770/13 y de la resolución de clausura; y (b) que describa cuáles han sido las comunicaciones con los familiares del Sr. X a efectos de mantenerlos informados sobre las investigaciones realizadas, especificando fecha y contenidos de las mismas; por quién fueron realizadas; y a qué familiares". Finalmente, solicita "se mantenga informada a la INDDHH sobre las actuaciones realizadas por la Dirección de Asuntos Internos a efectos del análisis y determinación de posibles responsabilidades disciplinarias".

8. Con fecha 3 de octubre de 2013. el Ministerio del Interior responde al Oficio 267/2013 de la INDDHH, de fecha 24 de setiembre de 2013. informando que el expediente en que se sustancia el sumario administrativo al funcionario Agte. de 2da. Clase está "para notificación del interesado". Agrega que luego que dicho funcionario "se notifique de las actuaciones se levantaría la calidad de secreto de las mismas, por lo cual se solicita se nos otorgue un plazo mayor para poder proporcionar la información solicitada"(el subrayado no consta en el original).

9. El 28 de octubre la INDDHH, mediante Oficio 299-2013, solicita al Ministerio del Interior que se remita la información solicitada una vez que el funcionario involucrado sea notificado de las mismas.

10. Al no haber recibido respuesta del Ministerio del Interior tampoco en esta oportunidad, con fecha 31 de enero de 2014. mediante Oficio No. 388-2014. se reitera la solicitud de la información solicitada en el plazo de diez días hábiles.

11. Finalmente, y recién con fecha 30 de abril de 2014 (luce por error "2013" en el original), se remite por el Ministerio del Interior parte de la información reiteradamente solicitada, quedando pendiente lo relativo a la información brindada por esa Secretaría del Estado a los familiares de la víctima sobre las investigaciones realizadas. Sin perjuicio de lo anterior, con fecha 16 de mayo de 2014, se comunicó con la INDDHH la Lic. X, funcionaría de la Oficina de Atención a las Víctimas del Delito del Ministerio del Interior, a efectos de que se le proporcionen los datos de la familia de X para poder comunicarse con ellos y hacerles llegar las actuaciones realizadas.

III) Aspectos formales

12. Como surge claramente de los hechos referidos, el Ministerio del Interior demoró casi un año y medio en remitir alguna información sustantiva a la INDDHH respecto a la denuncia investigada (el primer Oficio de la INDDHH es de fecha 8 de noviembre de 2012, y la remisión de la primera información sustantiva por parte del Ministerio del Interior es de fecha 30 de abril de 2014).

13. Formalmente, hubiese correspondido dictar, por parte de la INDDHH. una resolución declarando la negativa de colaboración por parle del Ministerio del Interior, según dispone el Art. 23 de la Lev 18.446. Sin embargo, y como ya ha sostenido la INDDHH en situaciones similares, se priorizó el principio general de actuación establecido en el Art. 1ro. de la mencionada norma, que es una disposición estructural que define la esencia del mandato de esta Institución. Con base en el principio de discrecionalidad reglada, aplicado en Derecho Comparado por otras Defensorías del Pueblo, se priorizó el interés de la denunciante por conocer la verdad de los hechos aquí investigados, y definir con claridad la eventual responsabilidad del Estado, con el fui de realizar las recomendaciones pertinentes, en el marco dispuesto por la Ley 18.446.

14. La INDDHH cree oportuno en este momento reiterar especialmente que los organismos del Estado involucrados deben respetar el principio de buena fe. colaborando activamente con las investigaciones iniciadas. Esto no es otra cosa que poner en práctica el compromiso asumido por el Estado uruguayo cuando decidió crear la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo el 24 de diciembre de 2008.

IV) Aspectos sustantivos

A. La información en poder del Estado considerada reservada o confidencial.

15. En la sustanciación de este caso, el Ministerio del Interior hizo referencia en reiteradas oportunidades a la reserva, confidencialidad e. incluso el "secreto” de algunas informaciones solicitadas por la INDDHH. Respecto a esta temática, esencial para el funcionamiento armónico del Estado Democrático de Derecho, la INDDHH ha sostenido en reiteradas oportunidades que:

a) "(...) respetuosamente, la INDDHH entiende que el Ministerio del Interior hace una interpretación equivocada de las normas de acceso a la información según lo establece el Bloque de Constitucionalidad que comprende las normativa constitucional y el marco jurídico sobre Derecho Internacional de los Derechos Humanos vigente en nuestro país, integrado por normas de jerarquía supra-legal, así como por los principios sobre Derechos Humanos; la jurisprudencia y doctrina internacional y los estándares aplicables a la materia.

b. La norma vigente en Uruguay aplicable al caso analizado es el Art. 12 de la Ley No. 18.381 (Derecho de acceso a la información pública). Esta norma establece claramente:

c. “Inoponibilidad en casos de violaciones a los derechos humanos)- Los sujetos obligados por esta ley no podrán invocar ninguna de las reservas mencionadas en los artículos que anteceden cuando la información solicitada se refiera a violaciones a los derechos humanos o sea relevante para investigar, prevenir o evitar violaciones de los mismos".

d) Es necesario recordar que "las reservas mencionadas en los artículos que anteceden se refieren a las excepciones de! principio de publicidad de la información pública, y son aquellas hipótesis que le ley recoge como “secretas, reservadas o confidenciales

e) Cualquier norma aprobada posteriormente que limite, restrinja o contradiga lo establecido en el Art. 12 de la Ley ES. 381, al decir de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. “carece de efectos jurídicos” por su incompatibilidad con la Convención Americana sobre Derechos Humanos. en especial. en cuanto a lo que disponen sus Arts. 1ro. y 2do. En definitiva, las normas citadas por el Ministerio del Interior para negarse a suministrar la información solicitada por la INDDHH (sean estas de jerarquía legal, y más aún, administrativa/, a partir de un somero control de convencionalidad y conforme a lo que surge del Bloque de  Constitucionalidad vigente en Uruguay, carecen de efectos jurídicos, por lo que debe aplicur.se, directamente el ya mencionado Art. 12 de la Ley 18.381[1] .

f. Lo señalado anteriormente se complementa con la aplicación de los Principios Fundamentales sobre Derechos Humanos, unánimemente reconocidos por la jurisprudencia y la doctrina a nivel internacional. En este caso, es de aplicación el principio de no regresividad o irreversibilidad (...).

g. (...)En forma complementaria, y como sustento del principio de no regresividad. la doctrina se refiere al principio pro-persona, regla en que se basa la interpretación e integración de las normas de Derechos Humanos. En esa dirección, se destaca que (...esta) regla, cuando se manifiesta mediante la aplicación de la norma más protectora, permite al juez o intérprete legal seleccionar de entre varias normas concurrentes o al menos de entre dos normas, aquella que su contenido ofrezca una protección más favorable a la persona o aquella que contenga de manera más especializada la protección que se requiere para el individuo o victima en relación con sus derechos humanos ".

16. En conclusión: tratándose de una investigación sobre una presunta violación de derechos humanos, el Ministerio del Interior debió actuar conforme al Art. 12 de la Ley 18.381 (Derecho de acceso a la información pública) sin apelar a ningún argumento para justificar la restricción o negativa de responder las solicitudes de información remitidas por la INDDHH.

B. Facultades de la INDDHH como organismo cuasi jurisdiccional en casos tramitados ante sede judicial y/o administrativa.

17. Como surge de estas actuaciones, con fecha 11 de marzo de 2013, la Sra. Representante del Ministerio Público (en los autos " X Su fallecimiento" Ficha 105-269/2012) entendió que "no corresponde responsabilizar penalmente" al funcionario policial involucrado en los procedimientos pre- sumariales, Sr. X. Agrega que "Nada se solicitará respecto a los demás agentes policiales intervinientes en este procedimiento, pudiendo proceder Ud. al archivo de estas actuaciones”.

18. A continuación, por Resolución 572 de fecha 24 de marzo de 2013. el Sr. Juez Letrado en lo Penal de 13er. Turno. dispone el archivo de las actuaciones, señalando que "Sabido es que el dictamen fiscal que propugna el archivo de un pre sumario tiene carácter preceptivo para el juez, y sin otro trámite debe proceder a la clausura de la causa”. No obstante ello, realiza una extensa y fundamentada exposición donde destaca sus discrepancias con la posición asumida por la Representante del Ministerio Público al solicitar el archivo de las actuaciones. Sobre este punto concreto se volverá más adelante en los fundamentos de la presente Resolución.

19. En el ámbito administrativo, con fecha 20 de octubre de 2012. en el Expediente Nro. 5599/12/TEP/cc, el entonces Sr. Jefe de Policía de Montevideo resuelve que se instruya una investigación administrativa "con el fin de esclarecer los hechos e individualizara los posibles responsables".

20. Con fecha 25 de enero de 2013. la Agte. de 2da. (PA) Dra. X clausura la investigación administrativa mencionada en el párrafo anterior. En síntesis, entiende que “el procedimiento asumido por los funcionarios policiales se ajusta a derecho, no correspondiendo atribución de responsabilidad alguna, salvo en lo que respecta al Agente de 2da. X, cuya responsabilidad deberá dirimirse a través de la instrucción de un sumario administrativo (...)”.

21. El 28 de febrero de 2013. el Sr. Jefe de Policía de Montevideo dicta una resolución por la que se somete a sumario administrativo al Agente de 2da. X. En el "Resultando" de la mencionada Resolución se expresa que de la investigación administrativa (...) surge responsabilidad del Agente de 2da. X (...)". Finalmente, en el "Considerando" de la citada Resolución se señala "La existencia prima facie de irregularidades administrativas disciplinarias, por lo que corresponde efectuar Sumario Administrativo"

22. Continuando estas actuaciones, con fecha 19 de setiembre de 2013. en el Exp. 770/13/dc de la Oficina de Informaciones Sumarias de la Jefatura de Policía de Montevideo, el Instructor Sumariante, Agte. Proc. X . informa al Sr. Jefe de Policía de Montevideo que “(...) atendiendo a las diligencias practicadas en autos, surge sin lugar a vacilaciones, la responsabilidad administrativa que le cupo en los hechos al Agte. de 2da. Clase X, quien, al participar en un procedimiento en el Barrio Marconi. dio muerte de un disparo a un ciudadano, lo que quedó determinado luego de pericias llevadas a cabo por la DNPT. sin perjuicio de lo resuelto por la Justicia Penal". Y continúa: "Que en todos sus términos, el firmante se remite a las conclusiones primarias de la Investigación Administrativa (fs. 154 a 158). No obstante ello, hacemos hincapié en el proceder de Martínez, a quien entendemos actuó en forma apresurada, sin rumbo, de forma desmesurada, sin pensar en el posiblee resultado dañoso que podía acaecer, producto ello del poco tiempo en el Instituto, falta de experiencia, de asimilación, etc. Lo que indudablemente coadyuvó al desenlace fatal, como lo fue de público conocimiento, teniendo en cuenta el contexto de la zona donde se originaron los hechos, poniendo su vida en riesuo. pero también la de sus compañeros, personas que participaron en los hechos v habitantes de la zona"(el subrayado no consta en el original).

23. Finaliza el Instructor Sumariante afirmando: "En consecuencia, y atendiendo lo reseñado, entiende el firmante que su conducta no estuvo ajustada a lo preceptuado en la Ley de Procedimiento Policial (Ley 18.315, Arts. 14 y stes: “Del uso de la fuerza física, las amias y otros medios de coacción), y demás disposiciones que regulan la actuación de la policía: y es por ello que. en el caso de autos, nos convoca la atribución de falta administrativa disciplinaria por todo lo que se dijo, careciendo de atenuantes y agravantes (...)".

24. No obstante, por Resolución del Sr. Jefe de Policía de Montevideo, Insp. Ppal. (R) X, en el Expediente No. 770/2013/MLP/MF/yeg., se resuelve clausurar el sumario administrativo disciplinario incoado al Agente de 2da. Clase X, determinándose la no existencia de ninguna responsabilidad administrativa por parte del mismo en los hechos investigados, de acuerdo al Dictamen del Dr. X de la Asesoría Letrada de la Jefatura de Policía de Montevideo, de fecha 1 de noviembre de 2013. que difiere radicalmente con las conclusiones a las que arribó el Instructor Sumariante, según se detalla en el párrafo anterior.

25. Esta Institución ha señalado en reiteradas oportunidades, citando la Exposición de Motivos de la Ley No. 1S.446. que: “la INDDHH no sustituye ni desplaza las competencias originales de los diversos poderes del Estado. En ningún caso la INDDHH ejercería función jurisdiccional, ni tendría facultades para revocar actos administrativos, no desempeñaría funciones ejecutivas, ni legislativas". En concreto: la intervención de la Institución en este caso, como ya lo ha hecho en casos similares, se enmarca estrictamente en lo establecido en los Arts. 19 y 31 de la citada Ley 18.446.

26. También en pronunciamientos anteriores, la INDDHH se manifestó de acuerdo al cumplimiento de las funciones que le asigna el Art. 35 de la Ley No. 18.446 en el marco de su naturaleza de órgano cuasi jurisdiccional. En este sentido, señaló que estas funciones se rigen por estándares específicos para la producción y apreciación de los medios de prueba. Los órganos cuasi jurisdiccionales, como las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, buscan obtener elementos de convicción suficientes que le permitan fundar sus resoluciones (Art. 32 de la ley No. 18.446) respecto a si el Estado violó o no derechos humanos, pronunciamientos que son siempre recomendaciones con carácter no vinculante.

27. La propia Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante "la Corte” o "Corte Interamericana") desde su primer caso ha sostenido que "no es necesario que se pruebe la responsabilidad del Estado más allá de toda duda razonable ni que se identifique individualmente a los agentes a los cuales se atribuyen los hechos violatorios, sino que es suficiente demostrar que se han verificado acciones u omisiones que hayan permitido la perpetración de esas violaciones o que exista una obligación del Estado que haya sido incumplida por éste.”[2] Así como que es válida la utilización de prueba circunstancial, indicios y presunciones cuando puedan inferirse conclusiones consistentes sobre los hechos. La Corte también ha enfatizado que a "diferencia del derecho penal interno, en los procesos sobre violaciones de derechos humanos la defensa del Estado no puede descansar sobre la imposibilidad del demandante de allegar pruebas, cuando es el Estado quien tiene el control de los medios para aclarar hechos ocurridos dentro de su territorio[3]

28. Lo anteriormente señalado implica que la resolución del caso analizado, tanto en sede judicial como administrativa, no condicionan el análisis del mismo que realiza la INDDHH. por tratarse de esferas de competencias absolutamente diferentes e independientes.

C) El deber de debida diligencia del Estado Uruguayo ante eventuales violaciones de derechos humanos. El derecho a la vida

29. El derecho a la vida ha sido consagrado en múltiples instrumentos jurídicos nacionales e internacionales[4], y conlleva como parte del deber de garantía la obligación del Estado de proceder a la investigación judicial electiva en casos de supuesta violación al mismo.

30. El Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha sostenido que “la protección contra la privación arbitraria de la vida, que se requiere de forma explícita en la tercera frase del párrafo 1 del Artículo 6. es de importancia capital. El Comité considera que los Estados Partes no sólo deben tomar medidas para evitar y castigar los actos criminales que entrañen la privación de la vida, sino también evitar que sus propias fuerzas de seguridad maten de forma arbitraria. La privación de la vida por las autoridades del Estado es una cuestión de suma gravedad"[5] .

31. En este sentido, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos ha desarrollado el deber de investigar del Estado principalmente ante graves violaciones de derechos humanos. Los actos que han sido calificados como graves violaciones a los derechos humanos son la tortura, la ejecución extrajudicial y la desaparición forzada, entre otras conductas similares[6].

32. El Consejo Directivo considera que el Estado uruguayo, a través del accionar de funcionarios/as policiales del Ministerio del Interior, violó el derecho a la vida del Sr. X.  La mencionada violación del derecho humano a la vida es consecuencia directa de un procedimiento policial plagado de irregularidades, y llevado adelante, desde el punto de vista operativo, con total desconocimiento de lo que dispone la normativa vigente en el país en la materia (entre otras, la Ley de Procedimiento Policial No. 18.315 de 22 de julio de 2008, en especial en sus Arts. 3. 4 y 14 y stes.).

33. La afirmación de la INDDHH surge, entre otros elementos de convicción suficientes (Art. 32 de la Ley No. 18.446), de las consideraciones realizadas por el Sr. Magistrado actuante en la causa judicial, en Resolución de fecha 24 de mayo de 2013. En la misma, luego de señalar que “(...) el dictamen fiscal que propugna el archivo de un pre-sumario es preceptivo para el juez, y sin otro trámite debe proceder a la clausura de la causa", realiza una serie de apreciaciones contundentes respecto a la irregularidad del procedimiento policial que provoca la muerte del Sr. X. A los electos de no incurrir en reiteraciones innecesarias, la INDDHH se remite en su totalidad a la mencionada Resolución judicial que luce en el expediente respectivo.

34. Conforme a lo anterior, para el Sr. Juez Letrado en lo Penal de 13er. Tumo, la responsabilidad por el procedimiento irregular e ilegal no recaería solamente en el Agente de 2da. Clase, sino en todos los funcionaros que planificaron y ejecutaron el procedimiento de marras. La INDDHH vuelve a señalar que no es su competencia identificar responsabilidades personales, sino pronunciarse respecto a si hubo o no un incumplimiento por parte del Estado, por acción u omisión de sus funcionarios, de sus obligaciones en el marco del Derecho de los Derechos Humanos.

35. Asimismo, la INDDHH entiende que de las actuaciones administrativas incoadas (más allá de cuál haya sido el dictamen final sobre la responsabilidad individual de uno de los funcionarios policiales que participaron en el operativo que causó la muerte del Sr. Sosa) se identifican claramente irregularidades en el procedimiento policial. Esto puede observarse en la clausura de la Investigación Administrativa de fecha 25 de enero de 2013; en la Resolución del Sr. Jefe de Policía de Montevideo, de fecha 28 de febrero de 2012. disponiendo la apertura de Sumario Administrativo a uno de los funcionarios participantes del operativo; y del Informe del Instructor Sumariante de fecha 19 de setiembre de 2013. Lo anterior se subraya destacando que. conforme a sus competencias y facultades, no le corresponde a esta Institución manifestarse respecto a los fundamentos de la clausura del Sumario Administrativo mencionado, sin responsabilidad para el funcionario involucrado, ni a su correspondencia con el resto de las investigaciones realizadas en sede administrativa por parte de la Jefatura de Policía de Montevideo. Sin embargo, si considera necesario destacar, que. según los estándares internacionales en la materia, y. si bien, es de discutible consideración que el caso investigado pueda alcanzar la categoría “ejecución extrajudicial cabe afirmar que es ante este tipo de hecho cuando los Estados[7] deben redoblar sus esfuerzos en particular en la sustanciación del caso, garantizando que los principios que rigen el procedimiento respeten el derecho a acceso a la justicia.

D) Continuación: el derecho a la protección judicial, el debido proceso y el acceso a la justicia

36. La Corte Interamericana ha afirmado en reiteradas oportunidades que la protección judicial, a la que refiere el Art. 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención"), constituye uno de los pilares del Estado de Derecho[8]. Por otra parte, la Corte “considera que como forma de combatir la impunidad, el Estado deberá, dentro de un plazo razonable, investigar, por intermedio de las instituciones públicas competentes, a los funcionarios acusados de irregularidades y. luego de un debido proceso, aplicará las sanciones administrativas, disciplinarias o penales correspondientes a quienes fueran encontrados responsables". En similar sentido, en el Caso Campo Algodonero expresa "las sanciones administrativas o penales tienen un rol importante para crear la clase de competencia y cultura institucional adecuada (...) "[9]

37. Como ha sido desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia internacionales, el derecho al acceso a la justicia tiene varios componentes (derechos en sí mismos). En el caso de marras se analizarán los componentes más relevantes del mismo, así como el alcance del debido proceso, a efectos de evaluar el cumplimiento del derecho de acceso a la justicia por parte del Estado uruguayo. Para ello se realizó un exhaustivo estudio del expediente en sede judicial así como de los expedientes administrativos.

El debido proceso y derecho de acceso a la justicia en sede administrativa.

38. Como se expresa en el cuerpo de esta Resolución, oportunamente el entonces Sr. Jefe de Policía de Montevideo resuelve que se instruya una investigación administrativa "con el fin de esclarecer los hechos e individualizar a los posibles responsables”.

39. Frente a esta decisión, la INDDHH entiende pertinente citar la posición de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “CIDH") que ha afirmado la necesidad de "la aplicación de las garantías del debido proceso legal en ámbitos administrativos. Así. ha establecido la obligación de los Estados de contar con reglas claras para el comportamiento de sus agentes, a fin de evitar márgenes inadecuados de discrecionalidad en la esfera administrativa, que puedan fomentar prácticas arbitrarias o discriminatorias. Al mismo tiempo. (...) ha avanzado en la identificación de ciertos estándares del debido proceso legal que deben regir los procedimientos administrativos, tales como el plazo razonable, el derecho a la revisión judicial de decisiones administrativas, a contar con un abogado, a una decisión fundada, a la publicidad del actuar de ¡a administración, entre otros”[10].

40. En este caso, el Consejo Directivo resalta la importancia de que diligentemente el Ministerio del Interior, a través de la Jefatura de Policía de Montevideo haya iniciado la investigación administrativa correspondiente. La misma se desarrolló en un plazo razonable y emitiendo una decisión fundada. Sin embargo y no obstante lo señalado anteriormente, la INDDHH entiende pertinente detenerse en algunos aspectos, entre otros, la publicidad y el trato brindado a los familiares de la víctima en estos procedimientos.

41. La Corte Interamericana de Derechos Humanos en Opinión Consultiva OC/18[11] define el “debido proceso" como el conjunto de requisitos que deben observarse para que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier actuación estatal que los afecte. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar los requisitos de un debido proceso legal. En la misma Opinión, la Corte reiteró las garantías mínimas del debido proceso legal las que se aplican en la determinación de derechos y obligaciones de orden “civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter". Así, el artículo 8.1 de Convención Americana no se aplica solamente a jueces y tribunales judiciales, sino a toda autoridad estatal encargada de una investigación en que se adoptarán decisiones que determinarán derechos y responsabilidades.

42. En un caso reciente, la Corte reiteró que el artículo 8.1 de la Convención no se aplica solamente a jueces y tribunales judiciales. Las garantías establecidas por la norma deben ser observadas dado que el Estado también otorga a autoridades administrativas, colegiadas o unipersonales, la función de adoptar decisiones que determinan derechos, para así cumplir con las garantías.

43. En relación a la publicidad, "en el Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, la CIDH se manifestó a favor de la publicidad en sede administrativa: (...) Otro aspecto adiciona! del derecho al acceso a la información es "la presunción de que todas las reuniones de los órganos gubernamentales son abiertas al público''. Esta presunción es aplicable a toda reunión en que se ejerzan poderes de loma de decisión incluyendo las actuaciones administrativas, las audiencias de tribunales y los procedimientos legislativos. Toda limitación a la apertura de las reuniones debe estar sujeta a los mismos requisitos que la retención de información[12]”

44. Cabe considerar que esta obligación se ve reforzada en casos como el que nos ocupa[13]. “(...) durante el proceso de investigación y el trámite judicial, las víctimas de violaciones de derechos humanos, o sus familiares, deben tener amplias oportunidades para participar y ser escuchados, tanto en el esclarecimiento de los hechos y la sanción de los responsables, como en la búsqueda de una justa compensación"[14]. En particular, cabe considerar que a pesar del tiempo transcurrido desde la fecha de la clausura la investigación administrativa tramitada. la familia de la persona fallecida no ha sido informada hasta la fecha.

El derecho de acceso a la justicia en sede judicial.

45. Al igual, que en el caso de la investigación administrativa, cabe destacar la diligente investigación judicial realizada en el caso, así como que ésta se tramitó en un plazo razonable.

46. Sin perjuicio de entender que las autoridades judiciales actuaron dentro del margen de acción que establecen las leyes nacionales, cabe consignar la necesidad de que el Estado uruguayo cumpla cabalmente su obligación en relación a establecer recursos efectivos para la investigación y eventual sanción en casos de violación de los derechos humanos[15].

47. En este sentido, la Corte Interamericana ha expresado: "[Q]ue no es suficiente que dichos recursos existan formalmente sino que los mismos deben tener efectividad, es decir, deben dar resultados o respuestas a las violaciones de los derechos contemplados en la Convención. En otras palabras, toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes que la ampare contra las violaciones de derechos fundamentales. Dicha garantía "constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención Americana, sino de! propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención". Por otra parte, como también ha señalado el Tribunal,[n]o pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios”[16]

48. En la misma dirección, la Corte ha establecido el derecho de las víctimas de violaciones de derechos humanos y de sus familiares a ser oídos y actuar en los respectivos procesos de investigación, sanción y reparación[17]. Por otra parte, el Artículo 2 de la Convención Americana establece que ‘ios Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades[18].

49. A partir del marco conceptual señalado en los párrafos anteriores, el Consejo Directivo de la INDDHH entiende que ha reunido los elementos de convicción suficientes para afirmar que el Estado uruguayo, como consecuencia de las limitaciones de su normativa vigente en materia procesal penal y administrativa, vulneró el derecho a la protección judicial y al debido proceso de las víctimas, familiares del Sr. X. Esta afirmación se sostiene en la constatación de que a los familiares del Sr. X no se le respetó, ni en sede administrativa ni en sede judicial, el derecho a ser oídos; a ser informados sobre las investigaciones: ni han recibido un trato digno, otorgándoseles asistencia psico-social continuada y de calidad.

C. Conclusiones y recomendaciones

C.1. Recomendaciones al Ministerio del Interior

50. Como ya se ha adelantado en esta Resolución, la INDDHH concluye que el Estado uruguayo no cumplió con su obligación de garantizar y proteger el derecho a la vida del Sr. X a causa de un procedimiento irregular y apartado de las normas legales vigentes, llevado adelante por funcionarios de la Policía Nacional. Asimismo, el Estado uruguayo violó el derecho a la protección judicial y el debido proceso de las víctimas familiares del Sr. X, a causa de la falta de adecuación de las normas procesales penales y administrativas a las obligaciones que le imponen sus compromisos asumidos en materia de Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

51. En su Resolución 150/2013 ("Informe sobre casos de violencia institucional e interpersonal verificados en nuestro país" de fecha 28 de noviembre de 2013), ya la INDDHH realizó diferentes recomendaciones generales al Ministerio del Interior para evitar casos de uso ilegal o abusivo de la fuerza no letal y letal por parte de funcionarios de la Policía Nacional. Entre dichas recomendaciones, y frente a este caso concreto analizado, la INDDHH entiende pertinente reiterar las siguientes:

El Estado democrático es el depositario de la fuerza legitima. Sin embargo, fuerza no equivale a violencia. Precisamente, lo que diferencia el accionar legítimo del Estado y sus agentes es que hacen aplicación de la fuerza pública, esto es. de aquella que surge de la legitimidad que le asigna la sociedad y el sistema Republicano Democrático de Gobierno. La violencia, ejercida por agentes del estado o particulares no es esa "fuerza legítima y constituye, por tanto, un comportamiento ilegal y, a menudo, violatorio de los derechos humanos.

(...) Como señala Naciones Unidas: "En todas las sociedades se han dado a la Policía diversas atribuciones para los fines de la aplicación de la ley y el mantenimiento del orden. En el ejercicio de esas atribuciones, el agente de policía tiene, inevitablemente, un efecto inmediato y directo en los derechos y libertades de sus conciudadanos (...) La facultad de recurrir aI uso de la fuerza en ciertas condiciones y con ciertas restricciones, lleva consigo la gran responsabilidad de velar porque esa facultad se ejerza lícita y eficazmente. La tarea de la policía en la sociedad es difícil y delicada y se reconoce que el uso de la fuerza por las policías en circunstancias claramente definidas y controladas es enteramente lidia[19].

Nuestro país cuenta con un marco jurídico claro y definido para regular el uso de la fuerza por parte de los funcionarios policiales. Esas normas, que se basan en la regulación y los estándares internacionales en la materia, están incorporadas en la Ley de Procedimiento Policial No. I8.315, en especial en sus Arts. 14 y siguientes. Por lo tanto, el origen de las actuaciones policiales ilegales no puede buscarse en la ausencia de reglas claras, de jerarquía legal. Cómo se señalará más adelante, a juicio de la INDDHH debe analizarse en profundidad la doctrina institucional, la formación y especialización y las viejas prácticas de una policía no profesional para encontrar un principio de respuesta a esta problemática.

En el Sistema Interamericano se ha establecido como criterio básico que: “El personal policial deberá contar con las mayores facilidades para asistir a actividades de actualizacióni profesional, así como para continuar y profundizar su nivel educativo, en los términos compatibles con la prestación del servicio. Es necesario, como requisito para orientar adecuadamente las actividades de formacióni y especia!izacióm. que las autoridades responsables evalúen periódicamente los conocimientos profesionales del personal de las fuerzas policiales (...) Buena parte del problema radica en la formación tan precaria de los agentes de la policía (…)[20].

52. Citando a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la INDDHH señala que: "El uso de la fuerza letal por parte de los agentes del Estado constituye siempre el último recurso para asegurar los derechos amenazados frente a hechos delictivos o violentos, a la vez que este tipo de intervenciones debe regirse estrictamente por los principios que aseguren la licitud de la actuación de las fuerzas policiales. En este sentido se ha manifestado la Comisión al señalar que "conforme a las patitas internacionales que se han elaborado referentes a! uso de la fuerza por parte de los agentes de seguridad pública para cumplir su función, esa actividad debe ser necesaria y proporcional a las necesidades de la situación y a! objetivo que se trata de alcanzar ". Asimismo, la adecuación de los procedimientos de los agentes estatales de seguridad a los parámetros internacionales significa que el empleo de la fuerza debe ser tanto necesario como proporcional a la situación, es decir, que debe ser ejercido con moderación y con proporción al objetivo legítimo que se persiga. Al mismo tiempo, debe intentarse la limitación al mínimo de lesiones personales y pérdida de vidas humanas (...). En la misma dirección, y apelando a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la INDDHH se manifestó en cuanto a que: ”(...) "independientemente de la gravedad de ciertas acciones y de la culpabilidad de quienes perpetran ciertos delitos, el poder del Estado no es ilimitado ni puede el Estado recurrir a cualquier medio para lograr sus fines (...) Los usos indiscriminados de la fuerza pueden, en tal sentido, constituir violaciones del artículo 4 de la Convención y del articulo I de la Declaración[21]”

53. En cuanto a las recomendaciones específicas, la INDDHH manifiesta que el Ministerio del Interior debe proceder a:

I. Reparar integralmente a la madre del fallecido Sr. X y a sus familiares directos. Específicamente, y sin perjuicio de otras formas de reparación, que se le brinde a las víctimas un trato digno y respetuoso; atención y acompañamiento psico-social de calidad en forma continuada.

II. Como forma de reparación, considerar revisar las conclusiones de las investigaciones administrativas incoadas, a los efectos de determinar si el operativo policial de marras se realizó de acuerdo a lo previsto por la normativa vigente.

III. Que se utilice el caso de la muerte del Sr. X y del operativo policial que rodeó a la misma, como material de estudio y formación de futuros agentes policiales, como ejemplo de las consecuencias que acarrea un procedimiento incorrecto desde el punto de vista operativo y sin el debido cumplimiento de las normas vigentes en la materia.

IV. Mandatar a la Policía Nacional para que trabaje en profundidad en la incorporación de nuevos métodos de formación y capacitación continua sobre el uso de la fuerza y de las amias de fuego para todo el personal que cumple funciones ejecutivas en la Institución Policial.

V. Revisar el tiempo destinado a la formación del personal subalterno (...) La presión social muchas veces lleva a que las autoridades competentes opten por tener más funcionarios policiales en las calles en poco tiempo, lo que no implica que se trate de mejores funcionarios policiales[22].

VI. Además de la formación permanente, debe revisarse el marco doctrinario policial, estableciendo claramente como finalidad institucional el respeto de la vida humana en cualquier circunstancia; el rechazo a la llamada "obediencia debida" frente a ordenes ilegales: y la excepcional idad del uso de la fuerza y las armas de fuego como principios fundantes de la Institución.

VII. Que, en el plazo de 60 días hábiles a partir de la fecha de esta Resolución, se informe a la INDDHH sobre los avances en el cumplimiento de las presentes recomendaciones.

C.2. Recomendaciones al Poder Legislativo

54. Por su parte, y con base en lo ya manifestado en sus Declaraciones sobre Administración de Justicia y Derechos Humanos de 21 de febrero de 2013[23] y sobre Fundamentos de la Protección de los Derechos Humanos en el ámbito Nacional, de 25 de febrero de 2013[24], recomienda al Poder Legislativo que:

I. Se proceda a una rápida sanción del nuevo Código de Procedimiento Penal.

II. Que este nuevo instrumento no omita incorporar las efectivas garantías para una real participación de las víctimas en el proceso penal, conforme a las soluciones más modernas y democráticas que pueden encontrarse en el Derecho Comparado.

III. Del mismo modo, que se analicen las posibilidades de dictar las normas de naturaleza legal pertinentes para asegurar la participación efectiva de las víctimas también en el proceso administrativo, recibiendo información permanente acerca de los hechos investigados en esta sede; y habilitándosele la posibilidad de solicitar y producir elementos de prueba para lograr la verdad material en la investigación de los hechos. Este punto se relaciona a que el actual proceso administrativo se rige por una norma administrativa cuando, por afectar derechos humanos, debe ser regulado por una norma de naturaleza legal[25].

[1] La anterior afirmación incluye al Art. 72 de la propia ley de creación de la INDDHH (N0.18.440 de 24 de diciembre de 2008) que, en su inciso tercero, por un evidente descuido del legislador, establece “Los organismos públicos sólo podrán negarse a la exhibición de aquellos documentos que hubiesen sido clasificados como secretos, reservados o confidenciales, mediante resolución expresa y fundada del jerarca máximo del organismo”. Por los argumentos, que ya se han señalado, y a pesar de ser posterior en el tiempo, esta disposición también carece de efectos .jurídicos en relación a lo ordenado por el Art 12 de la ley 18.381.

[2] Corle IDH. Caso J Vs. Perú. Sentencia de 27 de noviembre de 2013. Scrie C. N 275. párrafo  305.

[3] Ibid., párrafo 306.

[4] Art. 7 y 26 de la Constitución de la República Oriental del Uruguay. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Art. 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: Arts 6 y 7 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Pcn.iv Crueicv Inhumanos o Degradantes. Art 2. Convención sobre los Derechos del Niño. Art 37, y Convención Internacional sobre la protección de los derechos de lodos los trabajadores migratorios y de sus familiares. Art 10; Convención Intcramericana para Prevenir y Sancionar la Tortura art 2; Convención Interamericana para Prevenir,  Erradicar y Sancionar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belem do Pará), Art. 4.

[5] Observación General Nro 6. párrafo 3. citado en Comisionado Parlamentario Informe temático (articulo 2. literal II. ley 17.684). Normas sobre ejecución extrajudicial; se propone su tipificación como figura penal autónoma, incorporándola, aun en tanto acto aislado, como crimen de lesa humanidad (parte II. título II. de la ley 18.026)

[6] La INDDHH ha seguido en otras resoluciones (ver Resolución 81-2013), siguiendo la definición desarrollada por los organismos internacionales. En este sentido la Asamblea General de las Naciones Unidas en varias ocasiones ha mencionado que son graves violaciones a los derechos humanos. Ver Resolución Nº 53/147 "ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias' . adoptada el 09de diciembre de 1998; y la Resolución Nº 55/89 “La tortura y otros tratos y penas crueles, inhumanas v degradantes, adoptada el 22 de febrero de 2001”

[7] Se podría decir que se está ante una ejecución extrajudicial cuando un agente perteneciente a los cuerpos de segundad del Lsiudo. de manera individual y en ejercicio de su cargo, priva arbitrariamente de la vida de una o más personas". La ejecución extrajudicial o el homicidio en las legislaciones de América Latina. Humberto Henderson Revista IIDH En forma complementaria en Uruguay, el Dr. Alvaro Garcé en el proyecto de Ley sobre tipificación Jde ejecuciones cxtrajudieialcs, presentado a la Comisión Especial de Seguimiento del Sistema Penitenciario, expresa  “Siguiendo la tipología planteada por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia, se distinguen cinco modalidades de ejecución extrajudicial (a) Muerte como consecuencia del uso de la fuerza por funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, toda vez que dicho recurso exceda los criterios de necesidad, racionalidad y proporcionalidad (…)".

[8] Ver Corte IDH., entre otros, Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Sentencia de 31 de enero de 2001.

[9] Corte IDH Caso Gonzáles y otrás (Campo Algodonero) vs México. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. párrafo 377.

[10] El Acceso a la Justicia como Garantía de los Derechos Económicos. Sociales y Culturales. Estudio de los Estándares fijados por el Sistema Intcramcricano de Derechos Humanos. Comisión Interamcricana de IX'rechos Humanos. 2007. párrafo 97.

[11] Corte IDH Opinión Cmisultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Condición Jurídica v Derechos de los Migrantes Indocumentados

[12] Idem 8

[13] Ver la Declaración de Naciones Unidas sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso de poder, adoptada por la Asamblea General en su resolución 40/34, de 20 de noviembre de 1985.

[14]          Corte IDH Caso de la Masacre de Mapiripan Vs Colombia, supra nota 25. párr. 219.

[15] Ver arts. 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos

[16] Corte IDH Caso Bámaca Velásquez Vs. Guatemala, fondo Sentencia de 25 de noviembre de 2000 Serie C No. 70. párrafo 191

[17] Cfr. Caso de hs “Niños de la Calle"  (Villagran Morales y otros) Vs Guatemala Fondo Sentencia de 19 de noviembre de 1999 Serie C No. 63. párrs 225 y 227. Vet también Corle IDH., Caso Gelman Vs. Uruguay, Sentencia de 24 de Febrero de 2011. Serie C N. 221. párrafo 187- I88. Ver también Corle I.D.H. Caso Barbani Duarte y Otros Vs. Uruguay. Sentencia de 13 de Octubre de 2011. párrafo 120.

[18] Ver art 2. de la Convención Américana Sobre Derechos Humanos suscrita en la Conferencia Especializada Interamcrieana sobre Derechos Humanos. San José. Costa Rica 7 al 22 de noviembre de 1969. Ver también Corte IDH., Caso Gelman Vs. Uruguay. Sentencia de 24 de Febrero de 2011. Serie C N. 221. Párrafo 190.

[19] Cfr  “Naciones Unidas: Derechos humanos y aplicación de la ley Manual de capacitación en derechos humanos para la Policía", párrafos 439 y 440.

[20]  CIDH. Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en México. 1998. Capitulo V. párrafo 390

[21] Idem Nota 6. párr. 114

[22] En el párrafo 117 del reiteradamente citado Informe, la CIDH “ (…) subraya que los agentes estatales deben recibir la formación y elentrenamiento adecuados para utilizar siempre, en primer termino, medios no violentos para enfrentar situaciones que pongan en riesgo la vigencia de los derechos directamente relacionados con la segundad ciududana, artes de recurrir al empleo de la fuerza física, medios de coacción o armas de fuego. El recurso a la fuerza, incluida la fuerza letal, exclusivamente será licito cuando los medios no violentos resulten manifiestamente ineficaces para garantizar los derechos amenazados. El entrenamiento y la formación permanentes, tanto para el personal de nuevo ingreso como para el personal en servicio, resultan esenciales para el logro de este objetivo. El personal de las fuerzas de seguridad debe mantener, durante todo su tiempo en servicio, la capacidad de discernir la gravedad de la amenaza, a los efectos de ponderar las diferentes posibilidades de respuesta ante la misma, incluyendo el tipo y volumen de fuerza que puede ser aplicada. Se reitera que este es un derecho profesional de los integrantes de las fuerzas de seguridad estatales, y, por ende, es una obligación de los Estados Miembros brindar capacitación y formación permanente a sus agentes”.

[23] Disponible en http://inddhh gub uy/wp-content/uploads/20l3/09/Declaracion -INDDHH-sobre-administración-justicia-y-derechos- humanos-2l.0l.20l3.pdf

[24] Disponible en http:// inddhh.gub.uy/wp-content/uploads/2013/09/Declaracion-de-la-INDDHH-sobre-fundamentos-de-la-protcccion- de-los-derechos-humanos-en-cl-ámbito-nacional-25.02 2013. pdf

[25] Según la Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986 de la Corte Inleramericana de DDHH

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