Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 317/015 con recomendaciones a Presidencia de la República

Resoluciones

Sr. Secretario de la Presidencia de la República

Dr. Homero Guerrero

De nuestra mayor consideración.

I) Relación de los hechos denunciados

1. La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo recibió una denuncia presentada por las Sras. X y que fuera ingresada con el N° 328/2013.

2. Al momento de presentar la denuncia, las dos funcionarias, pertenecientes a la Dirección Nacional de Aduanas se encontraban separadas de su cargo desde hacía casi cinco años, con retención total de haberes, en aplicación del Art. 7 del Decreto 486/2002.

Como es de su conocimiento, esta norma permite separar del cargo a un funcionario público sin plazo (“debiéndose aguardar las resultancias del sumario") en la hipótesis que éste haya sido procesado por un delito vinculado al ejercicio de la función pública.

3. Durante el transcurso de la investigación, con fecha 15 de octubre de 2014. mediante Oficio No. 597/2014. la INDDHH presentó ante el Ministerio de Economía y Finanzas una solicitud de adopción de medidas provisionales urgentes, con el objeto de hacer cesar la vulneración de los derechos de las denunciantes (Art. 24 de la Ley No. 18.446). El contenido de la medida solicitada fue que se reincorporase a sus tareas a las dos funcionarías, sin perjuicio de las resultancias de la investigación administrativa que se encontraba paralizada a la espera de las resultancias penales. Como se ampliará en el siguiente numeral, en relación con la Sra. X, esa investigación a la fecha aún no ha concluido.

4. Según resulta de la documentación que remitió oportunamente el Ministerio de Economía y Finanzas. Expediente 2-14/05/001/4878, la situación se mantenía incambiada al 4 de diciembre de 2014 respecto a la Sra. X. En cuanto a la Sra. X, la citada Secretaría de Estado comunicó a la INDDHH que había dispuesto su cese a partir del 13 de abril de 2014, por cumplimiento del tope de edad, siendo inaplicable en su caso la recomendación de reintegro a sus tareas.

5. En el marco de estos procedimientos, con fecha 7 de febrero de 2014. la INDDHH se comunicó con la Comisión Nacional del Servicio Civil que funciona en la órbita de la Oficina Nacional del Servicio Civil. Respecto a la situación planteada por las denunciantes, la citada Comisión informó que “la Oficina Nacional del Servicio Civil ya se ha pronunciado según dictamen del Área Asuntos Jurídicos No. 825/2013, que esta Comisión comparte, pronunciamiento publicado en la Revista ‘Transformación. Estado y Democracia", ejemplar No. 54 (pág. 203). Agrega la mencionada Comisión que los hechos denunciados se relacionan con “(...) la situación que se origina a partir de la aplicación de normas de carácter reglamentario (Decretos 500/991 y 486/0029), estando no solamente la Administración legítimamente habilitada para proceder como lo ha hecho, sino para apreciar la oportunidad o conveniencia de hacer valer la independencia existente entre los ámbitos penal y administrativo”. Complementando su respuesta, y respecto al Decreto 486/2002, la Comisión señala que “(...) tratándose de un decreto del Poder Ejecutivo, a través del que se determinó la necesidad de establecer parámetros de juzgamiento diferentes para los responsables de las conductas que allí se describen, excede tanto la competencia de esta Oficina Nacional como de la Comisión Nacional del Servicio Civil, emitir opinión al respecto”.

[1] Cajarville, Juan Pablo: Sobre Derecho Administrativo, Tomo II, pág. 170. Ed. FCU, Montevideo, 2008.

II) Consideraciones de la INDDHH

6. Como es de conocimiento de esa Secretaría, el Decreto 500/91 establece normas de actuación administrativa y regula asimismo los procedimientos en la Administración Central. Una de las consideraciones primordiales del Poder Ejecutivo al dictar este Decreto fue poner énfasis en los principios rectores de actuación de la Administración, con el objetivo de servir con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno a Derecho, a la vez que para mejor tutelar los derechos c intereses legítimos de los administrados (Considerando I). Así. entre otros, se plasmó en el Art. 2. lit. E. el principio de celeridad, con el fin de dotar al procedimiento de la necesaria agilidad. Se establece además expresamente en el Art. 5 la protección de los derechos de rango constitucional de los interesados en el procedimiento administrativo, así como los establecidos en normas de Derecho Internacional aprobadas por la República, reconociéndose que estos derechos implican un procedimiento de duración razonable que resuelva sus pretensiones.

7. Sin embargo, el régimen general de los funcionarios a los que alcanza el decreto 486/2002 es diferente. La finalidad primaria de esta norma es establecer un marco jurídico especial que facilite la instrucción de los procedimientos ordenados a funcionarios con motivo de presuntos ilícitos penales, garantizando que la misma se desarrolle con la más plena objetividad, en beneficio de la Administración y del funcionario sumariado. En el Considerando I del citado Decreto se señala que la motivación de esta norma tiene en cuenta que los procedimientos administrativos en el ámbito institucional de la Dirección Nacional de Aduanas, se ha visto, en ocasiones, dificultada. A esto obedece que se encomiende la instrucción a la Oficina Nacional del Servicio Civil.

8. Debe destacarse que, sobre los principios generales que se establecen en el decreto 500/91, nada se menciona en el Decreto 486/2002, dando por sentado su vigencia en el nuevo marco jurídico especial. Sin embargo, este último Decreto no permite ejercer uno de los derechos más importantes dentro del debido proceso: el derecho a defensa. Y ello porque todo funcionario sujeto a un procedimiento administrativo de estas características, se ve imposibilitado de ejercer cualquier derecho en el mismo, desde que este procedimiento queda suspendido a la espera de los resultados de un procedimiento penal hasta el momento obsoleto, cuyas consecuencias recaen sobre las denunciantes privándolas, por un plazo que ya llega a los cinco años, de sus derechos como funcionarias públicas.

9. Lo señalado en los numerales anteriores coincide con la más prestigiosa doctrina uruguaya, que señala que la finalidad del procedimiento administrativo es doble: por un lado encauzar la actividad estatal conforme a postulados de la buena administración para la satisfacción del interés público; por otro lado, otorgar adecuadas garantías a los sujetos afectados por la actuación administrativa[1]. Nunca, tal finalidad puede tergiversarse en un procedimiento violatorio de derechos de rango constitucional.

10. Es indudable que existe a favor de la Administración una potestad sancionatoria. Pero ésta no puede ser violatoria de los derechos de los funcionarios públicos. Dicha potestad, en tanto interviene sobre derechos fundamentales protegidos por nuestra Constitución y los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos de los que es parte la República, tiene límites muy precisos. Estos límites se reconocen en el caso del decreto 500/91, Arts. 187 y siguientes. Sin embargo, los mismos no se aplican cuando se trata de funcionarios comprendidos en los Arts. 6 y siguientes del Decreto 486/2002. Nótese, por ejemplo que, aún en el caso que las denunciantes hubieran percibido sus remuneraciones durante la sustanciación del procedimiento administrativo, lo que no se da en este caso, del mismo modo se encuentran sometidas a la incertidumbre y la consiguiente falta de certeza respecto de su situación funcional por cinco años.

11. En el caso analizado se advierte que, si bien es cierto que la Administración tiene una actividad reglada específicamente a través del Decreto 500/91 para resolver sobre los hechos que investiga en la órbita de su competencia, esto queda de lado en las situaciones previstas por el Decreto 486/2002. Ello debido a que las funcionarias sometidas al procedimiento reglado en ese Decreto no pueden ejercer ninguna defensa que eventualmente las exonere de cualquier responsabilidad administrativa. Esto es, a juicio de la INDDHH, violatorio de las garantías del debido proceso administrativo, lo que incluye el derecho a defensa en un trámite que debe diligenciarse en un plazo razonable.

12. Sobre este último aspecto, nuestra jurisprudencia ha tomado posición al respecto de lo que debería considerarse un "plazo razonable" en materia de procedimiento administrativo. En este sentido, se sostiene que: “Es cierto que a XX no le es aplicable el Art. 223 del Decreto No. 500/91 (derogado por Al art. I del Decreto No. 420/007) que prevé la caducidad bienal de las actuaciones sumariales, pero esto en forma alguna habilita sostener que la Administración pueda someter a sus funcionarios a un proceso disciplinario por tiempo indeterminado. Bien puede sostenerse que a partir del Art. 223 del Decreto No. 500/91, al preverse una caducidad bienal de las actuaciones sumariales, se reglamentó implícita, pero inequívocamente, qué debía entenderse por "procedimiento de duración razonable", al que todo encausado administrativo tiene derecho, al menos con valor de doctrina más recibida... La demora de casi seis años sin arribar a resolución alguna (...) importa una grave transgresión a los derechos funcionales del servidor público. Se configura falta de servicio imputable a la Administración. Existe por esta razón factor de atribución de la responsabilidad movilizada ".

III Recomendaciones

A partir de los hechos y las consideraciones precedentemente expuestas, y conforme a los cometidos que le asignan los Arts. I, 4 Lit. i y 5 de la Ley No. 18.446. la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo recomienda:

I) Que el Poder Ejecutivo derogue el Decreto No. 486/2002 a los efectos de una mejor protección de los derechos humanos de los funcionarios públicos a quienes les sea de aplicación lo dispuesto en dicha norma jurídica.

II) Que el Poder Ejecutivo apruebe un nuevo Decreto que cumpla con los fines perseguidos por la norma citada en el literal anterior, y que a la vez respete los principios generales del procedimiento administrativo, entre ellos, el derecho al debido proceso, que incluye la efectividad del derecho a la defensa y la duración razonable de dicho procedimiento.

III) Se tenga en cuenta que, en el marco de sus competencia, la 1NDDHH dará seguimiento al cumplimiento de esta recomendación.

Etiquetas