Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 321/015 con recomendaciones al Ministro de Economía y Finanzas

Resoluciones

Sr. Ministro de Economía y Finanzas

Ec. Mario Bergara

De nuestra mayor consideración.

I. Relación de los hechos denunciados

1. La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo recibió una denuncia presentada por las Sras. X que fuera ingresada con el N° 328/2013.

2. Según los hechos denunciados, las dos funcionarías, pertenecientes a la Dirección Nacional de Aduanas, desde hace casi cinco años se encontraban separadas de su cargo, con retención total de haberes, en aplicación del Art. 7 del Decreto 486/2002. Como es de su conocimiento, esta norma permite separar del cargo a un funcionario público sin plazo (“debiéndose aguardar las resultancias del sumario") en la hipótesis que éste haya sido procesado por un delito vinculado al ejercicio de la función pública.

3. Durante el transcurso de la investigación, con fecha 15 de octubre de 2014. mediante Oficio No. 597/2014, la INDDHH presentó ante ese Ministerio una solicitud de adopción de medidas provisionales urgentes, con el objeto de hacer cesar la vulneración de los derechos de las denunciantes (Art. 24 de la Ley No. 18.446). El contenido de la medida solicitada fue que se reincorporase a sus tarcas a las dos funcionarías, sin perjuicio de las resultancias de la investigación administrativa que se encontraba paralizada a la espera de las resultancias penales. Específicamente en relación con la Sra. X esa investigación a la fecha aún no ha concluido. Respecto a la Sra. X, su situación será analizada más adelante.

4. En el Oficio mencionado en el numeral anterior, la INDDHH ya adelantaba que si bien el Ministerio de Economía y Finanzas aplicó en el caso lo dispuesto por una norma vigente, "El punto central que motiva estas actuaciones se refiere al alcance de las disposiciones del Decreto 486/2002, específicamente el Articulo 7 debido a que éste puede ser violatorio del derecho al debido proceso administrativo, en la medida que permite la separación de un funcionario sin plazo, y con retención tota! de haberes. En este sentido, y sin entrar a considerar en esta etapa asuntos de fondo, la INDDHH entiende, prima facie, que es posible que dicha norma administrativa viole lo dispuesto por el Articulo 12 de la Constitución de la República y el Bloque de Constitucionalidad que se construye a partir de las disposiciones de los Artículos 72 y 332 de la Carta Magna. Oportunamente, la INDDHH, en uso de sus facultades legales, podrá eventualmente disponer recomendar al Poder Ejecutivo la derogación o modificación del Decreto 486/2002”

5. Según resulta de la documentación que remitió oportunamente el Ministerio de Economía y Finanzas, Expediente 2-14/05/001/4878. la situación se mantenía incambiada al 4 de diciembre de 2014 respecto a la Sra. X. En cuanto a la Sra. X, esa Secretaría de Estado comunicó a la INDDHH que había dispuesto su cese a partir del 13 de abril de 2014. por cumplimiento del tope de edad, siendo inaplicable en su caso la recomendación de reintegro a sus tareas.

6. En el marco de estos procedimientos, con fecha 7 de febrero de 2014, la INDDHH se comunicó con la Comisión Nacional del Servicio Civil que funciona en la órbita de la Oficina Nacional del Servicio Civil. Respecto a la situación planteada por las denunciantes, la citada Comisión informó que “la Oficina Nacional del Servicio Civil ya se ha pronunciado según dictamen del Área Asuntos Jurídicos No. 825/2013, que esta Comisión comparte, pronunciamiento publicado en la Revista “Transformación. Estado y Democracia, ejemplar No. 54 (pág. 203). Agrega la mencionada Comisión que los hechos denunciados se relacionan con “(...) la situación que se origina a partir de la aplicación de normas de carácter reglamentario (Decretos 500/991 y 486/0029), estando no solamente la Administración legítimamente habilitada para proceder como lo ha hecho, sino para apreciar la oportunidad o conveniencia de hacer valer la independencia existente entre los ámbitos penal v administrativo”. Complementando su respuesta, y respecto al Decreto 486/2002, la Comisión señala que “(...) tratándose de un decreto del Poder Ejecutivo, a través del que se determinó la necesidad de establecer parámetros de juzgamiento diferentes para los responsables de las conductas que allí se describen, excede tanto la competencia de esta Oficina Nacional como de la Comisión Nacional del Servicio Civil, emitir opinión al respecto".

II. Consideraciones de la INDDHH

7. En este punto, la INDDHH considera pertinente referirse a los argumentos esgrimidos en su Resolución No. 317/2015. de fecha 23 de enero de 2015. dirigida al Sr. Secretario de la presidencia. Dr. Homero Guerrero, en la que se recomienda al Poder Ejecutivo la derogación del Decreto 486/2002. En esas dirección, la INDDHH sostiene que:

(a) ...) el Decreto 500 VI establece normas Je actuación administrativa y regula asimismo los procedimientos en la Administración Central. Una de las consideraciones primordiales del Poder Ejecutivo al dictar este Decreto fue poner énfasis en los principios rectores de actuación de la Administración, con el objetivo de servir con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno a Derecho, a la vez que para mejor tutelar los derechos e intereses legítimos de los administrados (Considerando I). Así. entre otros, se plasmó en el Art. 2. Iit. E. el principio de celeridad, con el fin de dotar al procedimiento de la necesaria agilidad. Se establece además expresamente en el Art. 5 ¡a protección de los derechos de rango constitucional de los interesados en el procedimiento administrativo, así como los establecidos en normas de Derecho Internacional aprobadas por la República, reconociéndose que estos derechos implican un procedimiento de duración razonable que resuelva sus pretensiones.

b) Sin embargo, el régimen de los funcionarios a los que alcanza el decreto 486/2002 es diferente. La finalidad primaria de esta norma es establecer un marco jurídico especial que facilite la instrucción de los procedimientos ordenados a funcionarios de la Dirección Nacional de Aduanas con motivo de presuntos ilícitos aduaneros o penales, garantizando que la misma se desarrolle con la más plena objetividad, en beneficio de la Administración y del funcionario sumariado. En el Considerando I del citado Decreto se señala que la motivación de esta norma tiene en cuenta que los procedimientos administrativos en el ámbito institucional de la Dirección Nacional de Aduanas, se ha visto, en ocasiones, dificultada. A esto obedece que se encomiende la instrucción a la Oficina Nacional del Servicio Civil.

c) Debe destacarse que. sobre los principios generales que se establecen en el decreto 500/91. nada se menciona en el Decreto 486/2002. dando por sentado su vigencia en el nuevo marco jurídico especial. Sin embargo, este último Decreto no permite ejercer uno de los derechos más importantes dentro del debido proceso: el derecho a defensa. Y ello porque todo funcionario sujeto a un procedimiento administrativo de estas características, se ve imposibilitado de ejercer cualquier derecho en el mismo, desde que este procedimiento queda suspendido a la espera de los resultados de un procedimiento penal hasta el momento obsoleto, cuyas consecuencias recaen sobre las denunciantes privándolas, por un plazo que ya llega a los cinco años, de sus derechos como funcionarios públicas.

d) Lo señalado en los literales anteriores se sostiene en la más prestigiosa doctrina uruguaya, que señala que la finalidad del procedimiento administrativo es doble: por un lado encauzar la actividad estatal conforme a postulados de la buena administración para la satisfacción del interés público: por otro lado, otorgar adecuadas garantías a los sujetos afectados por la actuación administrativa[1].

e) Es indudable que existe a favor de la Administración una potestad sancionatoria. Pero ésta no puede ser violatoria de los derechos de los funcionarios públicos. Dicha potestad, en tanto interviene sobre derechos fundamentales protegidos por nuestra Constitución y los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos de los que es parte la República, tiene límites muy precisos. Estos limites se reconocen en el caso del decreto 500 VI. Arts. 187 y siguientes. Sin embargo, los mismos no se aplican cuando se trata de funcionarios comprendidos en los Arts. 6 y siguientes del Decreto 486/2002. Nótese, por ejemplo que, aún en el caso que las denunciantes hubieran percibido sus remuneraciones durante la sustanciación del procedimiento administrativo. lo que no se da en este caso, del mismo modo se encuentran sometidas a la incertidumbre y la consiguiente falta de certeza respecto de su situación funcional por casi cinco años.

f) En el caso analizado se advierte que, si bien es cierto que la Administración tiene una actividad reglada específicamente a través del Decreto 500/91 para resolver sobre los hechos que investiga en la órbita de su competencia, esto queda de lado en las situaciones previstas por el Decreto 486/2002. Ello debido a que las funcionarías sometidas al procedimiento reglado en ese Decreto no pueden ejercer ninguna defensa que eventualmente las exonere de cualquier responsabilidad administrativa. Esto es, a juicio de la INDDHH, violatorio de las garantías del debido proceso administrativo, lo que incluye el derecho a defensa en un trámite que debe diligenciarse en un plazo razonable.

g) Sobre este último aspecto, nuestra jurisprudencia ha tomado posición al respecto de lo que debería considerarse un "plazo razonable ” en materia de procedimiento administrativo. En este sentido, se sostiene que: "Es cierto que a XX no le es aplicable el Art. 223 del Decreto So. 500/91 (derogado por Al art. I del Decreto So. 420/007) que prevé la caducidad bienal de las actuaciones sumariales, pero esto en forma alguna habilita sostener que la Administración pueda someter a sus funcionarios a un proceso disciplinario por tiempo indeterminado. Bien puede sostenerse que a partir del Art, 223 del Decreto No. 500/91, al preverse una caducidad bienal de las actuaciones sumariales, se reglamentó implícita, pero inequívocamente, qué debía entenderse por procedimiento de duración razonable ", al que todo encausado administrativo tiene derecho, al menos con valor de doctrina más recibida... La demora de casi seis anos sin arribar a resolución alguna (...) importa una grave transgresión a los derechos funcionales del servidor público. Se configura falta de servicio imputable a la Administración. Existe por esta razón factor de atribución de la responsabilidad movilizada[2]”.

8. A juicio de la INDDHH. y sin perjuicio de reafirmar su recomendación al Poder Ejecutivo de derogar el Decreto 486/2002. la normativa vigente admite la posibilidad de que el Jerarca del Inciso reincorpore a la denunciante en el marco de lo estipulado por los Arts. 6 y 8 del citado Decreto. Lo anterior tiene su fundamento en la obligación asumida por el Estado uruguayo al ratificar, entre otros instrumentos internacionales, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (“Pacto de San José de Costa Rica"), que, en sus Arts. I y 2 dispone que: “Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción (...) Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el articulo l no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”

9. La normativa citada en el anterior numeral genera, para el Estado, una obligación de naturaleza positiva, consistente en adoptar disposiciones legislativas "o de otro carácter” para garantizar los derechos humanos consagradas en esa Convención. La doctrina especializada en la materia es conteste en cuanto a que: “Una vez que un determinado derecho ha sido formalmente reconocido como inherente a la persona humana queda definitiva e irrevocablemente integrado a la categoría de aquellos derechos cuya inviolabilidad debe ser respetada y garantizada. La dignidad humana no admite relativismos, de modo que seria inconcebible que lo que hoy se reconoce como un atributo inherente a la persona, mañana pudiera dejar de serlo por una decisión gubernamental[3]”. Esto debe complementarse con la aplicación del principio pro-persona. Este principio fundamental del Derecho Internacional de los Derechos Humanos está enfocado a modificar tradicionales interpretaciones de derecho interno, que aceptan que la norma posterior deroga a la anterior. Este criterio de interpretación tiene como base el contenido de normas internacionales de derechos humanos que ya expresamente disponen que aunque sean posteriores en el tiempo al momento de ser ratificadas, no derogan otras disposiciones nacionales o internacionales anteriores que establezcan protecciones más favorables al ser humano[4]. En forma adicional, la INDDHH entiende pertinente subrayar que. tal como ya mencionó anteriormente, en aplicación de este principio, pueden interpretarse los Arts. 6 y 8 del Decreto 486 2002 en el sentido de admitir la reincorporación de la denunciante.

10. En suma, y conforme a lo precedentemente expuesto, no puede sostenerse que el ya citado Decreto 486/2002 habilita al Poder Ejecutivo a no dar cumplimiento a las normas que integran el Bloque de Constitucionalidad vigentes en la República, y que consagran, entre otros, el derecho al debido proceso, con el alcance que éste adquiere en el caso analizado.

III. Recomendaciones

En consecuencia, y de acuerdo a los fundamentos expresados en el texto de esta Resolución, de conformidad con las facultades que le confiere la Ley No. 18.446. la INDDHH recomienda al Ministerio de Economía y Finanzas:

1. Que se dispongan las medidas necesarias para la inmediata reincorporación de la funcionaría Sra. x, en un plazo no mayor a 45 días, a las funciones que entienda pertinentes dentro de la Unidad Ejecutora 007, Dirección Nacional de Aduanas.
2. Que la citada funcionaría sea reintegrada con todos sus derechos, independientemente de las posteriores resultancias del procedimiento administrativo a la que está sujeta.
3. En cumplimiento de sus cometidos, la INDDHH dará seguimiento al cumplimiento de la presente Recomendación.

[1] Cajarville, Juan Pablo: Sobre Derecho Administrativo. Tomo II. Pág. 170. Ed. FCU. Montevideo, 2008.

[2] Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 5º Turno, Sentencia Nº. 39/2012.

[3] Nikken, Pedro: La protección de los derechos humanos: haciendo efectiva la progresividad de los derechos sociales, económicos y culturales. Revista IIDH Vol. 52. Pág. 72. 2010.

[4]  Ver. entre otras normas vigentes en nuestro país: Art. 5o. del Pacto Internacional de Derecho;. Civiles y Políticos, Art. 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; Art. XV Convención Interamcncana sobre Desaparición Forzada de Personas; Art. VII de la Convención Intcramericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad; Art. 23 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer Art. 41 de la Convención sobre los Derechos, del Niño.

Etiquetas