Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 406/016 con recomendaciones a la Intendencia de Maldonado

Sr. Intendente de Maldonado

Ing. Agr. Enrique Antía Behrens

De nuestra mayor consideración:

La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) se dirige a Ud. de conformidad con lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley 18.446, a efectos de poner en su conocimiento la finalización de la investigación del caso presentado por las Sras. X, pertenecientes al conjunto de funcionarios/as contratados/as con carácter permanente por la Intendencia de Maldonado que fueron cesados/as por Resolución 09041/2015 de fecha 15 de diciembre de 2015.

Antecedentes

1. La denuncia fue presentada ante la INDDHH con fecha 18 de enero de 2016. En dicha oportunidad las comparecientes señalaron, en lo sustancial, que la Resolución de cese resultaba lesiva de sus derechos en la medida que de la misma no surge con claridad el motivo de selección de los funcionarios/as cesados/as. ya que todos habían ingresado por concurso o sorteo, presentando buenas calificaciones y evaluaciones funcionales. Agregaron que, dentro de la nómina de cesados, existen funcionarías embarazadas y personas en situación de discapacidad.

2. En cumplimiento con lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 18.446, la INDDHH informó a la Intendencia de Maldonado de la mencionada denuncia mediante Oficio 1001/2016, de fecha 22 de enero de 2016, solicitando se informara respecto a los extremos denunciados, proporcionando fundamentos de la decisión de esa Intendencia y copia de todos los antecedentes. Asimismo se solicitó información respecto a los criterios de selección de los funcionarios alcanzados por la medida, y si la Administración Departamental tuvo en consideración la eventual afectación de derechos de funcionarías embarazadas y personas en situación de discapacidad.

3. Con fecha 17 de marzo de 2016, la INDDHH recibió una respuesta de la Intendencia de Maldonado que en lo sustancial señala: (a) que el fundamento legal de la medida se encuentra en el artículo 76 literal b del Decreto 3881/2011; (b) que la motivación del acto estuvo dada por el Informe de la Dirección General de Administración y Recursos Humanos, que establece la necesidad de Racionalización Administrativa funcional de la Intendencia; (c) que, ante la necesidad de la citada racionalización, cada Dirección General de la Intendencia señaló cuales eran los funcionarios de los que se podía prescindir; (d) que la decisión se adoptó exclusivamente siguiendo el parámetro objetivo de la proximidad de vencimiento de sus contratos. Asimismo, la Intendencia niega lo señalado por las denunciantes en lo relativo a la imposibilidad de acceder a los antecedentes de la Resolución, en cuanto éstos quedan de manifiesto en los recursos administrativos presentados contra la Resolución de cese. Finalmente, la Administración Departamental señala carecer de conocimiento respecto a lo manifestado por las denunciantes en cuanto que sus cargos habrían sido ocupados por personal que no ingresó por concurso, sino designado en forma discrecional, así como si la Resolución de cese tuvo en cuenta la afectación de mujeres embarazadas y personas en situación de discapacidad (Informe de Asesoría Jurídica Acta 5, expediente 2016-88-01-03122).

4. Conforme a lo dispuesto por el artículo 22 de la Ley 18.446, con fecha 17 de marzo de 2016 la INDDHH dio vista a las denunciantes, la que fue evacuada con fecha 20 de abril de 2016. En concreto, las denunciantes señalan que, en forma previa y posterior a la resolución de cese, la Intendencia dispuso la contratación de otras personas con las mismas especialidades que los funcionarios cesados. Adjuntan copia de las resoluciones respectivas. Agregan que las remuneraciones de los nuevos funcionarios son superiores a la de los funcionarios cesados. Complementariamente, informaron a la INDDHH sobre la recontratación de una funcionaría licenciada en trabajo social que fuera cesada conjuntamente con las denunciantes, así como de otros tres funcionarios también incluidos en la resolución de cese.

5. En función de la evacuación de vista, la INDDHH solicitó ampliación de información a la Intendencia de Maldonado mediante Oficio 1068/2016 de fecha 27 de junio de 2016. La Intendencia de Maldonado respondió mediante Oficio 1917/16 DEC/vh de fecha 19 de julio de 2016, señalando que:

"Respecto a si se contrataron otras personas con las mismas especialidades que los funcionarios cesados, con posterioridad a dicha fecha, lo mismo debiera ser informado por la Dirección General de Administración y Recursos Humanos (...) y aunque la respuesta a dicha interrogante fuera afirmativa por parte de la Dirección General aludida, desde el punto de vista del Derecho de Protección y Promoción de los Derechos Humanos, no advierte la suscrita que lo mismo pueda traducirse en lesión alguna a los derechos fundamentales de las denunciantes, tratándose en la especie del ejercicio del poder discrecional de toda Administración de cesar a aquéllos funcionarios cuyos regímenes de movilidad lo permitan, siempre que se cumplan los presupuestos legales respectivos; asi como proceder a la contratación en calidad de funcionarios de aquéllos de quienes necesite servirse la Administración en un momento en particular y para unas determinadas tareas(...).

La recontratación de funcionaría licenciada en trabajo social cesada por Resolución que atacan y de otros tres funcionarios, que no se especifican ni se acompañan las Resoluciones a que se aluden fueron agregadas con los nuevos hechos. (...) Resolución N°02859/20I6 se dispuso, por razones de oportunidad y mérito, la recontratación de la funcionaría que oportunamente fuera cesada en legal forma por Resolución N°0904I/20/5. Situación ésta en la que ninguna de las funcionarios denunciantes ha alegado encontrarse, y sin perjuicio de que su fundamento radicó en razones de oportunidad y mérito y no de legalidad de la Resolución aludida, la que se mantuvo.

En cuanto a los otros tres funcionarios que se expresa por las denunciantes fueron recontratados con posterioridad a ser cesados por la Resolución original, sin perjuicio de que la información sobre lo mismo podrá ser ampliada por la Dirección General competente, son de conocimiento de la suscrita la recontratación de la funcionaría involucrada en expediente 2015-88-01-19815; la de la funcionaría licenciada en trabajo social; ambos antes referidos; así como la situación de un funcionario que luego de incluido en la Resolución 09041/2015 tomó conocimiento la Administración de que se encontraba cursando una enfermedad de gravedad, lo que ameritó que razones de oportunidad y mérito basadas en razones de humanidad se procediera a su recontratación, todo lo que surge de expediente 2015-88-01-19392 vinculado al presente expediente "(...) la Resolución 9041/2015 a que aluden como lesiva las denunciantes fue revisada en debida forma por esta Administración, no encontrándose a la fecha razones de legalidad que la vicien, no obstante la Administración a procedido a revisar cada caso planteado, pero sería poco razonable, que tratándose de una Resolución acorde a Derecho la atacada, se procediera a contemplar cada uno de los casos de revisión de situación solicitado, habiéndose procedido a amparar aquéllos donde razones de oportunidad y mérito lo justificaban, lo que no ocurre en todos los casos "(..).

6. De lo informado, conforme a lo dispuesto por el articulo 22 de la Ley 18.446, con fecha 25 de julio de 2016, se dio nueva vista a las denunciantes, quienes manifestaron con fecha 3 de agosto de 2016 que, en supuestos de “racionalización administrativa", la Intendencia de Maldonado debió observar lo dispuesto por el artículo 122 del Decreto Departamental 3881 /2011, donde se estipula la necesidad de resolución fundada. Concretamente, en su literal d, dispone que "la modificaciones de la estructura orgánica no podrán causar lesiones a los derechos a la carrera administrativa, a la remuneración salarial y al ejercicio del cargo Subrayan las denunciantes que este extremo no se habría cumplido en el caso, debido a que la Resolución que dispuso el cese se habría tramitado mediante lo que las denunciantes califican como "expediente express En este expediente se designa a las comparecientes para ser cesadas, por presuntos memorándums elaborados por personal de particular confianza del Gobierno Departamental; que no fueron notificadas en tiempo y forma; y que la medida tomada por el organismo denunciado sólo habría sido elaborada exclusivamente para las áreas a las que pertenecen los/as funcionarios/as cesados, y no para el resto de las áreas de la Intendencia.

Complementariamente, las denunciantes señalan que fueron primeras en sus respectivos concursos, obteniendo las mejores calificaciones y teniendo mayor o igual antigüedad respecto a otros en igual situación contractual con menores calificaciones, quienes, no obstante ello, continuaron desempeñando funciones.

Finalizan destacando que las funciones que cumplían se siguieron desarrollando, en la mayoría de los casos con personal ingresado directamente violentando los artículos 59 al 70 del Decreto Departamental 3881/2011. Agregan que la contratación directa vulnera lo dispuesto por los artículos 47 a 58 de la Ley 18.719, así como lo dispuesto por el dictamen del Area Jurídica de la propia Intendencia (Exp. 2009-88-01-00668), en cuanto concluye que "la modalidad arrendamiento de servicios no puede ser utilizada bajo ningún punto de vista.

Consideraciones de la INDDHH

7. Al tenor de lo expuesto corresponde dar por concluida la investigación, conforme lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley 18.446. Asimismo, corresponde realizar las siguientes puntualizaciones respecto al alcance del análisis de la INDDHH sobre el objeto de la investigación realizada. "La INDDHH no sustituye ni desplaza las competencias originales de los diversos poderes del Estado. En ningún caso la INDDHH ejercería función jurisdiccional, ni tendría facultades para revocar actos administrativos[1]. Por cuanto existen aspectos puestos de manifiesto que resultan competencia exclusiva del Tribunal de lo Contencioso Administrativo[2] o, en su caso, de la acción reparatoria ante el Poder Judicial, la INDDHH no realizó un análisis de legalidad de los actos administrativos en sentido clásico, sino que se centró primordialmente en la eventual afectación o restricción de los derechos de las denunciantes generadas por la decisión de la Intendencia de Maldonado mencionada oportunamente.

8. En tal sentido, el alcance de la presente Resolución se encuentra determinado por lo dispuesto por el literal G del artículo 4 de la Ley 18.446 que habilita a la INDDHH a "Recomendar y proponer la adopción, supresión o modificación de prácticas institucionales, prácticas o medidas administrativas y criterios utilizados para el dictado de actos administrativos o resoluciones, que a su juicio redunden en una mejor protección de los derechos humanos”.

9. Para esta Institución, la Resolución 09041/2015 de fecha 15 de diciembre de 2015 de la Intendencia de Maldonado, efectivamente produjo una afectación del derecho al trabajo de los/as funcionarios/as cesados, ya que quienes se vieron alcanzados por dicha Resolución cesaron su vinculación laboral con el organismo denunciado. Si bien es cierto que los/as funcionarios/as en cuestión no eran presupuestados ni inamovibles, dicho extremo no exime a la Administración de su deber (aún frente a supuestos actos discrecionales) de fundar toda decisión que afecte o vulnere derechos, en los principios de idoneidad, indispensabilidad y proporcionalidad.

10. En el caso, la única fundamentación esgrimida fue que la actuación se realizó al amparo del Decreto Departamental 3881/2011 (art. 76 literal b); los informes que dan cuenta de la necesidad de “racionalización administrativa funcional”; y el parámetro objetivo de “la proximidad del vencimiento de sus contratos, no habiendo existido ningún otro criterio de evolución”.

11. Por el contrario, se desprende de estas actuaciones que no se tuvo en cuenta la eventual afectación de funcionarías embarazadas y personas en situación de discapacidad. Este extremo si fue evaluado con posterioridad, respecto a un funcionario quien, de acuerdo a lo manifestado por la Administración, se encontraba afectado por una grave enfermedad. En este caso, con base en razones humanitarias, se dispuso su recontratación (Exp. 2015/88/01/19392). Por otra parte, el organismo denunciado tampoco tomó en cuenta la forma de ingreso a la Administración, la idoneidad ni evaluaciones para el desempeño de la función de las personas denunciantes, entre otros criterios de buena administración.

12. En cuanto a las necesidades de “racionalización administrativa funcional”, emergen como un concepto jurídico indeterminado, que en el caso resulta de difícil comprobación, más aun cuando por resoluciones posteriores se dispuso la recontratación de algunos de los funcionarios cesados. Es el caso, entre otros, de las situaciones tramitadas, entre otras, en los expedientes 2015-88-01-19392 y 2015-88-01-19815. Asimismo, simultáneamente al proceso de cese de las personas denunciantes, amparada en la alegada necesidad de racionalización administrativa, la Administración Departamental dispone la contratación de otros funcionarios bajo la modalidad de arrendamiento de servicios. Esto, independientemente de la facultad de la Intendencia de Maldonado de contratar personal, arroja mayor opacidad al criterio de racionalización administrativa, afectando, en definitiva, la transparencia y confiabilidad de la política pública de recursos humanos para el desarrollo de los cometidos de la Intendencia, en la medida que el cese y contratación de funcionarios no se asienta en criterios planificados y cuantificables.

13. Del análisis de la documentación brindada a la INDDHH por la Intendencia de Maldonado no surge la idoneidad o adecuación de la medida para el fin perseguido. Debe recordarse la alegada necesidad de racionalizar la estructura del Gobierno Departamental mediante el cese de los funcionarios alcanzados por la Resolución 09041/2016. A juicio de la INDDHH, tampoco puede alegarse la indispensabilidad de la medida, ya que, como se señaló precedentemente, con posterioridad se dispuso la recontratación de algunos de los cesados.

Por lo expuesto el Consejo Directivo de la INDDHH resuelve:

14. Recomendar a la Intendencia de Maldonado:

14.1. La revisión de los procedimientos que determinaron el cese de la relación funcional de las personas comprendidas en la Resolución 09041/2015, adecuando sus actuaciones a los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.

14.2. A partir de lo señalado en el punto anterior, que adopte las medidas administrativas pertinentes para dictar una resolución que, por contrario imperio, repare la vulneración de derechos de las personas denunciantes.

14.3. Finalmente, que proceda a la adecuación de la política pública de contratación y cese de funcionarios, incluso en los supuestos de actuación discrecional, adoptando criterios transparentes y confiables, en consonancia con las obligaciones de cualquier organismo del Estado Uruguayo, a nivel nacional o departamental.

Conforme a lo dispuesto por la Ley 18.446, la INDDHH dará seguimiento al cumplimiento de estas recomendaciones.

[1] Exposición de Motivos Ley 18.446

[2]  Constitución Articulo 309 "El Tribunal de lo Contencioso - Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos. cumplidos po la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder. ..."

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