Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 478/017 con recomendaciones al Instituto Nacional de Colonización

Resoluciones

Sra. Presidenta del Instituto Nacional de Colonización

Ing. Agr. Ana Gómez Terra

De nuestra mayor consideración:

1. La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) recibió una denuncia presentada por el Sr. X, y analizados los correspondientes requisitos de admisibilidad, fue ingresada en el Expediente N° 2016-1- 38-00000426.

Según sus dichos, está poseyendo junto con su familia desde el año 2008 hasta la fecha la fracción de terreno propiedad de Instituto Nacional de Colonización padrón N° X. Desde que se produjo su ingreso, ha trabajado la tierra siendo en la actualidad y desde esa fecha el único sustento permanente y estable del grupo familiar.

Agregó, conjuntamente con su denuncia, copia de una nota dirigida al Directorio del Instituto Nacional de Colonización de fecha 2 de marzo del año 2016, así como actas de la versiones taquigráficas de los días 7 y 12 de junio del año 2016 de la Comisión de Ganadería, Agricultura y Pesca de la Cámara de Diputados, copia de la versión taquigráfica de la Comisión de Descentralización, Desarrollo y Agro N° 1 de la Junta Departamental de San José, así como copias de notas manuscritas presentadas ante las autoridades del INC y de Presidencia de la República, de los años 2013 y 2007 respectivamente.

Según los hechos que se consignan en la denuncia y que ya habían sido expuestos ante el INC el Sr. X ocupa el padrón N° X desde el año 2008 junto con su familia explotando el predio. Manifiesta que está inscripto en el registro de aspirantes a colonos y que a su respecto hay una indefinición en relación con el título que lo habilita a ocupar el padrón. Menciona que participó e integró un emprendimiento cooperativo que tuvo problemas y dejó de funcionar y que él y su familia fueron los únicos que se quedaron, ofreciendo iniciar negociaciones que posibiliten darle un marco claro a la ocupación.

Afirma que la tierra es apta para su explotación, que cuenta con todos los requisitos para ser considerado como colono junto con su familia y que la solución justa sería asignarle la tierra que ocupa. Menciona que en el caso no es necesario que el Estado compre tierra apta para entregarle ya que el padrón ya es propiedad del INC desde el momento que lo ocupó y por tanto llevar adelante alguna acción judicial de desapoderamiento significaría una desviación de poder. Otra afirmación era que no puede existir otra conclusión adecuada que la entrega del padrón al Sr. X. pues tal entrega cumpliría con el mandato de la ley N° 11029, en efecto, así se cumpliría con las dos directrices que resulta del artículo 1o de la ley, la radicación y arraigo de la familia en el medio rural y la explotación de un predio productivo en forma directa por el colono y su familia.

Anota además como argumento a su favor, que si el Estado está impedido de acuerdo al artículo 41 de la ley N° 11029 de expropiar campos en los cuales existan establecimientos explotados directamente por sus dueños y que por su adelanto técnico o mejoras incorporadas al suelo puedan ser consideradas ejemplares, por analogía no puede desapoderar el campo al denunciante que tiene todas las características de colono y ya se encuentra afincado en un campo apto para la explotación conjuntamente con su familia, y reafirma este argumento con otro concepto: el Instituto Nacional de Colonización ya le reconoce el carácter de colono desde el momento en que le ofreció otro padrón para que se mudara.

Agregó en forma verbal en la Institución que el campo que se le había ofrecido estaba lejos del lugar de arraigo de la familia y era sensiblemente inferior en calidad al que ocupa, requiriéndose una gran inversión de dinero para dejarlo apto para explotación, agregando además que en la cercanía del lugar habría campos que cumplirían con sus expectativas.

Por último, ofreció el testimonio del ex-Presidente Ing. Agr. X y del ex- Vicepresidente X para explicar las circunstancias de la entrega del predio y la posterior formación del movimiento cooperativo que había integrado el Sr. X.

2. Con fecha 26 de diciembre del año pasado, se recibió en tiempo y forma en la Institución la contestación del oficio N° 1228/2016 que fuera enviado al INC el día de 5 de diciembre.

Allí se consigna que efectivamente desde el día 29 de agosto del año 2007, el denunciante fue colono arrendatario del padrón N° X de San José abandonándolo el día 28 de febrero del año 2008, presentándose en el año 2009 como integrante del Movimiento de Aspirantes a Colonos integrado por cinco personas más como ocupantes de ese padrón y cuatro padrones más.

En marzo del año 2010 se adjudica al colectivo el padrón N° X y se solicita por parte del colectivo que se le adjudique el padrón N°X. a lo que se accede parcialmente por el Directorio en el mes de agosto del año 2011 a condición que se abone una deuda pendiente con UTE. Más adelante se informa en el oficio, la deuda es saldada por el INC en el mes de julio del año 2013, y también que parte de ese padrón fue comprometido a MEVIR para la construcción de viviendas.

Durante el año 2012 se le solicitó a la cooperativa en formación que presentara su plan socio-productivo que contemplara sus obligaciones de organización y financieras, sin suerte porque ya existían problemas entre los integrantes.

Durante el año 2013 comienzan a producirse una serie de denuncia cruzadas entre los integrantes del colectivo o más específicamente entre X y el resto de los integrantes por hechos que van en contra de las reglamentaciones del INC que devienen en que en definitiva, con fecha 26 de diciembre del año 2013 el Directorio disponga la rescisión del contrato de arrendamiento con la cooperativa en formación abriendo la vía judicial para la obtención de los padrones y el cobro de las sumas adeudadas.

Por último, en el oficio se expresa que en la situación actual, el denunciante es ocupante de un padrón que fue entregado a la cooperativa en formación y al que no ha podido acceder el INC precisamente por la ocupación. Ocupante entendido jurídicamente como aquel que no tiene ningún título válido para poseer.

Se expresa que se intentaron algunas soluciones que no fueron aceptadas por el denunciante, como el ofrecimiento de un lugar donde trasladarse para desocupar el campo.

3. No existe documentación agregada que indique ni la fecha exacta desde la cual el denunciante ingresó al padrón que hoy ocupa ni a que título se produjo el ingreso.

Por un lado, el denunciante dice que ocupa el padrón N° X desde el año 2008 junto con su familia, en tanto el INC informó que el denunciante fue colono arrendatario del padrón N° 7.700 del Departamento de San José desde el día 29 de agosto del año 2007 abandonándolo el día 28 de febrero del año 2008, presentándose en el año 2009 como integrante del Movimiento de Aspirantes a Colonos integrado por cinco personas más como ocupantes de ese padrón y cuatro padrones más.

Lo que es cierto es que, en el año 2010 se entrega la tierra a la que sería la Cooperativa Agraria 12 de Mayo. Después se dieron una serie de problemas entre los integrantes que por un lado hicieron que el emprendimiento cooperativo fracasara, quedando como único ocupante el denunciante.

En efecto, ese emprendimiento nunca pudo concretarse porque existieron diferencias entre los cooperativistas que hicieron que las familias se fueran retirando del lugar o nunca lo ocuparan y lo ocupara hasta el presente el denunciante.

La intención al momento de ingresar allí era participaren un emprendimiento cooperativo para la explotación en forma mancomunada esa tierra y lograr el afincamiento, en los términos que se exponen en el artículo 12 de la ley N° 11029.

Según se informó en la respuesta al oficio enviado, esos padrones fueron en un principio propiedad del Banco de Crédito y luego pasaron a ser propiedad del Banco Central, y en octubre del año 2008 ingresaron a la administración del INC.

Si se cotejan las declaraciones que figuran en las actas que fueron entregadas en la INDDHH, se desprende de las declaraciones de la Sra. Presidenta del INC, sobre todo en su comparecencia ante la Junta Departamental de San José, que no hay constancia en el Instituto del momento en que se produjo el ingreso. Probablemente las tierras que formaban parte de la cartera del Banco de Crédito, por la época en que se dio el ingreso de quienes después de autoidcntificaron como Cooperativa 12 de Mayo no estuvieran siendo explotadas lo que favoreció el ingreso. La versión del denunciante que pide en su nota que se cite a las autoridades anteriores se complementa con la declaración de la Presidenta que manifiesta que el Sr. X comenzó a ocupar el terreno a instancias del anterior Presidente que le informó que se presentaran como colectivo los ocupantes que eso favorecería que el INC les concediera las tierras. A los efectos finales ese detalle no es significativo, desde que se produjo una ocupación pacífica de terrenos explotables de propiedad del INC, que consintió la ocupación, y consideró al colectivo como cooperativa, otorgándole un tiempo suficiente para que dieran forma jurídica a la sociedad de hecho y para que presentara su plan de explotación. Y también es cierto que la forma en que se produjo la ocupación no está prevista en ninguna de las situaciones del artículo 7 de la ley.

4. No está dentro de las competencias que tiene asignada esta Institución recomendar como deben de ser los mecanismos por los cuales el Instituto instrumente la entrega de tierra a quienes acrediten la calidad de colonos. Sin embargo, es competencia de la Institución, recomendar la adopción de prácticas y criterios utilizados para el dictado de actos administrativos o resoluciones, que redunden en una mejor protección de los derechos humanos, según se desprende de lo establecido en el artículo 4 de la ley N° 18446.

De acuerdo a lo que surge de toda la documentación agregada, el ingreso del Sr. X al padrón que hoy ocupa fue en forma pacífica y pública aunque no con el aval del INC que posteriormente sí avaló ese ingreso en el entendido que ese colectivo de familias comenzaría un emprendimiento cooperativo en el lugar y siempre dentro de los marcos de la ley. Siete años después el Sr. X aún detenta esa fracción, sin que se haya logrado una solución que satisfaga a los involucrados, debiéndose consignar que el INC por un lado ha intentado una solución pacífica y por otro ha optado por tomar acciones legales.

Más allá de distinguir responsabilidades del denunciante y del INC, no corresponde mantener por cinco años o más la situación de indefinición en cuanto a la tenencia de un padrón al mismo tiempo que se ofrecen soluciones amistosas y acciones judiciales.

Como se expresó líneas arriba, en un tema tan sensible como ha sido históricamente la tenencia de la tierra, con particular énfasis en nuestro país agro ganadero aún antes de su creación, es necesario disponer de políticas que permitan un acceso Huido a la misma.

Para ello, es necesario, la creación de políticas públicas que sirvan como instrumentos o vehículos para la concreción de los derechos que tienen los ciudadanos.

En la comparecencia de la Sra. Presidenta del INC en la Comisión de Ganadería. Agricultura y Pesca, manifestó que efectivamente el denunciante había tenido un primer vínculo en forma individual durante el ano 2008 haciendo abandonado esa tierra y posteriormente, durante el año 2010 se había adjudicado el predio que hoy ocupa en parte el denunciante a una cooperativa. Indicó que durante el año 2011 ya existían denuncias de incumplimiento de pagos, de no comenzar con el proceso productivo y que en definitiva en el año 2012 se les solicitó que informaran acerca del proceso de explotación, indicando que los integrantes se dividieron quedando X por un lado y el resto por otro, “situación que no pudo manejar el Instituto, dado que la adjudicación fue dirigida a un colectivo ”. También el desapoderamiento, lógica conclusión, fue dirigido al colectivo que nunca tuvo estatuto jurídico, pero nunca contra quien efectivamente vivió y vive en esa tierra. El desapoderamiento mediante acciones judiciales se dispuso el día 26 de diciembre del año 2013. en tanto que el desapoderamiento respecto del Sr. X fue dispuesto en la sesión del día 18 de mayo del año 2016 por parte del Directorio.

Narró asimismo, que desde esa época existen incumplimientos en los pagos, denuncias de irregularidades como ser el cultivo por parte de terceras personas, etc.

En los cinco años que han transcurrido, el INC no ha podido elaborar una solución a la situación planteada. De acuerdo a la documentación que fue agregada, el denunciante está inscripto como aspirante a colono. Tuvo, junto con otras personas un emprendimiento cooperativo que fracasó, han existido denuncias de todo tipo, hubieron algunas instancias de negociación y en la actualidad están en curso acciones legales.

5. Por lo demás, en esos cinco años, el denunciante junto con su familia no ha podido explotar en forma el padrón que ocupa. Tampoco ha podido invertir en mejoras porque, en definitiva, es incierto que siga ocupando ese lugar en el futuro.

Complementariamente, y también según los dichos del denunciante, el Instituto ofreció una solución al diferendo, al plantearle la posibilidad de ocupar otra fracción de terreno en el Departamento de Canciones. Esta propuesta fue rechazada por el Sr. X, desde que el ofrecimiento, que en una primera instancia podría analizarse como solución al problema, no lo era en cuanto a que el mismo implica el desarraigo del lugar para la familia que además, de vínculos con la comunidad, tiene su trabajo en la zona y el traslado requeriría de una inversión importante de dinero.

6. No obstante lo que se viene sosteniendo hasta este momento, debe señalarse que el reclamo del Sr. X respecto al Instituto Nacional de Colonización se encuentra sometido a una decisión judicial. Conforme a lo dispuesto por los Arts. 3, 6, 19 y 31 de la Ley No. 18.446, la INDDHH debe inhibirse de continuar sus actuaciones referidas a la denuncia concreta que motivó la apertura de este expediente.

Sin perjuicio de ello, si bien el citado Art. 19 de la ley No. 18.446 impone a la INDDHH no intervenir en “hechos que estén en trámite de resolución jurisdiccional ante los organismos competentes o ante el Contencioso Administrativo”, el Art. 6 de la citada norma si la habilita a “efectuar propuestas sobre aspectos generales y realizar informes o emitir opiniones en relación con la función administrativa de los organismos con función jurisdiccional y su organización".

7. En el marco de lo manifestado en el numeral anterior, la INDDHH recuerda que, dentro de las categorías de derechos humanos, se encuentran los derechos sociales, también llamados derechos de prestación o “de segunda generación”. Estos derechos tienen como objetivo garantizar, como proyección de la igualdad material que propugna el Estado de Derecho que hoy rige nuestro país, que las necesidades básicas de todos los y las habitantes de la República sean debidamente atendidas por la institucionalidad pública.

En sentido amplio, los derechos de prestación incluyen el derecho de exigir a los poderes públicos una determinada forma de organización del aparato estatal y los adecuados procedimientos que garanticen el cumplimiento de los deberes del Estado en favor de los/as habitantes. La estructura de los derechos de prestación es bien diversa de la de los derechos de defensa: el Estado, como obligado en la relación jurídica, no cumple esa obligación positiva limitándose a abstenerse de intervenir, sino que, por el contrario, debe intervenir efectivamente, suministrando al titular del derecho las correspondientes prestaciones concretas.

Es por ello que, sin ingresar al fondo de los hechos concretos denunciados (por las limitaciones legales ya referidas), la INDDHH entiende que, en la generalidad de casos similares al objeto de estos procedimientos que puedan presentarse en el futuro, el INC debe implementar procedimientos adecuados, haciendo efectivo el principio de celeridad, para cumplir objetivamente con las obligaciones del Estado uruguayo en relación a los derechos sociales, económicos o culturales. Lo anterior especialmente en casos en que las personas involucradas ocupan terrenos de propiedad del INC por períodos prolongados, y cumplen con los requisitos para ser colonos, cuando estos extremos son de conocimiento de ese Instituto. Lo anterior, a los efectos de evitar la vulneración de los  derechos de las personas involucradas por el retraso, la inacción o la indefinición del Estado.

8. Conforme a lo establecido en lo dispuesto por el Art. 6 de la Ley No. 18.446, la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo resuelve recomendar al Instituto Nacional de Colonización:

1. Que diseñe, implemente y difunda ampliamente una política pública claras para el otorgamiento de tierras a la cartera de colonos habilitados.
2. En el marco del punto anterior, que apruebe y ejecute procedimientos adecuados, aplicando el principio de celeridad, para cumplir objetivamente con las obligaciones del Estado uruguayo en relación a los derechos sociales, económicos o culturales.
3. En todos aquellos casos que se encuentren aún no resueltos por el incumplimiento del Estado uruguayo de las obligaciones señaladas en los numerales 7 y 8 de esta Resolución, que se priorice la búsqueda de soluciones transaccionales o negociadas con los colonos involucrados, antes de acudir a las legítimas acciones de naturaleza judicial.
4. Notificar de la presente Resolución al Sr. X.
5. Disponer el cierre de estas actuaciones, sin perjuicio, de conformidad con el Art. 19 de la Ley Nro. 18.446.

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