Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 50/013 con recomendaciones al Ministerio del Interior

Resoluciones

Sr. Ministro del Interior

Don Eduardo Bonomi.

De nuestra mayor consideración:

La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) le comunica formalmente su resolución y recomendaciones frente a la denuncia presentadas el pasado 24 de octubre de 2012 por parte del Sindicato de Policías del Uruguay, tramitada en el expediente No. 100/2012 de esta institución.

I. Antecedentes

1.1. El Sindicado de Policías del Uruguay presentó oportunamente una denuncia ante la INDDHH argumentando que la Orden de Servicio No. 12, de fecha 4 de mayo de 2011, viola los derechos humanos laborales de sus afiliados debido a que dicha norma dispone que cuando un funcionario/a policial es sancionado disciplinariamente con días de suspensión, no se le exonera de prestar su servicio.

1.2. El 5 de diciembre de 2012, la INDDIIH ofició al Ministerio del Interior solicitando que informara: (a) la asiduidad de la aplicación de la orden de servicio No. 12 de 4 de mayo de 2011; y (b) si existe algún proyecto de modificación del actual sistema disciplinario policial, y, en caso afirmativo, cuáles serían las principales líneas de la futura normativa.

1.3. Con fecha 16 de enero de 2013, ante la falta de respuesta por parte del Ministerio del Interior, la INDDIIH debió reiterar el oficio mencionado en el punto anterior. En esta ocasión, el oficio fue identificado con el No. 001-2013/INDDHH 100/2012.

1.4. Finalmente, el 8 de febrero de 2013, la INDDIIH recibió la respuesta al oficio mencionado, fechada el día 5 de febrero de 2013. El 13 de febrero de 2013 de notificó de esta respuesta a los denunciantes.

Elementos centrales de la respuesta del Ministerio del Interior

a) El Ministerio del Interior reconoce que, según la Orden de Servicio No. 12, de fecha 4 de mayo de 2011, “puede sancionarse disciplinariamente a un funcionario/a policial con el descuento de días de trabajo, sin exonerar de prestar servicios”.

b) Más adelante, y luego de citar normas contenidas en la actual Ley Orgánica Policial, vuelve a referirse a la Orden de Servicio No. 12/2011. Específicamente, se cita el literal (A) de dicha Orden de Servicio que establece que “las sanciones de multa pecuniaria se ejecutarán mediante el descuento sobre la retribución mensual nominal percibida por el funcionario en el momento de la infracción, conforme lo establece el art. 225 inc. 2 del Decreto 500/991 (...)”. El Ministerio del Interior vuelve a la Orden de Servicio No. 12/20011 para concluir señalando que en el literal (B) establece: “La aplicación de multa pecuniaria no exonera de la obligación de trabajar, por lo que el funcionario así sancionado deberá presentarse al cumplimiento de sus tareas (o continuar desempeñándolas según sea el caso) sin importar los días de multa”, (el subrayado es nuestro).

II. Conclusiones de la INDDHH sobre la denuncia analizada.

2.1. Por los argumentos que se desarrollarán a continuación, la INDDUII puede adelantar desde ya que la Orden de Servicio No. 12/2011 (disposición de jerarquía notoriamente inferior en la pirámide normativa) viola flagrantemente las normas de naturaleza constitucional, internacional y legal vigentes en nuestro ordenamiento positivo relativas a los derechos humanos laborales en la relación de trabajo (sea en el ámbito público como en el privado), especialmente aquellas referidas a la naturaleza de las obligaciones de las partes en el contrato laboral. Concretamente: el derecho del trabajador o funcionario a la percepción de su salario.

2.2. No está en discusión el ejercicio del poder disciplinario del empleador. Menos aún, las especiales características de la reglamentación sobre disciplina en instituciones como la Policía y las Fuerzas Armadas. Sin embargo, aún en estos casos, y reconociendo el peso en estas instituciones de la subordinación y la disciplina, el poder disciplinario del empleador o jerarca tiene sus límites. De violarse esos límites, existe responsabilidad del patrono o jerarca por una aplicación ilegal o arbitraria de la sanción disciplinaria.

2.3. Siguiendo al maestro PLA RODRÍGUEZ, pueden identificarse las consecuencias que tiene sobre el contrato de trabajo la suspensión del mismo a causa de la aplicación de una sanción disciplinaria. Así, es posible sostener que “El contrato de trabajo sobrevive, lo que ocurre es que durante cierto tiempo no produce sus efectos principales, o se suspenden los efectos principales del contrato para ambas partes sin que desaparezcan las restantes obligaciones y efectos. Por el contrario, ellos se mantienen potencialmente prontos para que una vez concluida la causa de la suspensión, el contrato recobre su normalidad renaciendo plenamente el vigor de todas las obligaciones de las partes y recuperando la plenitud de sus consecuencias (...) Debe entenderse que las obligaciones suspendidas son las principales que recaen sobre cada contratante (prestación del servicio y pago e la remuneración). Algunos ejemplos ilustran acerca de la aplicación práctica de esta proyección, ya que ante la configuración de determinadas hipótesis, el contrato de trabajo igualmente subsiste: a) incapacitación temporal del trabajador por accidente de trabajo o enfermedad profesional; b) ausencia por enfermedad común; c) trabajadora ausente por maternidad o gravidez; d) privación de libertad del trabajador; e) función sindical; f) licencia por razones personales; g) suspensión por falta de trabajo o por razones económicas; h) suspensión por sanciones aplicadas a la empresa; i) suspensiones por razones de fuerza mayor o caso fortuito; j) huelga; y k) suspensiones por razones disciplinarias”[1].

2.4. Es claro entonces, que si, en uso legítimo del poder disciplinario que las normas vigentes otorgan al empleador, éste decide sancionar a un trabajador o funcionario mediante determinada cantidad de días de suspensión, el empleador queda librado de su obligación principal de pagar el salario por los días que dure la referida suspensión, y el trabajador o funcionario queda librado, a su vez, de su obligación principal de prestar su servicio, o, en otras palabras, de estar a la orden del empleador.

2.5. La INDDHH entiende que también debe recordarse lo señalado en la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y Derechos Fundamentales del Trabajo[2]”. Allí se expresa que, todos los Estados Miembros de la OIT, por el solo hecho de serlo, deben “(•••) respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitución, los principios relativos a los derechos fundamentales que son objeto de esos convenios, es decir:

a) la libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva;

b) la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio;

c) la abolición efectiva del trabajo infantil; y

d) la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación”.

2.6. En este sentido, la OIT considera una forma de “trabajo forzoso u obligatorio” aquél que se presta sin recibir ningún tipo de contraprestación salarial a cambio, hipótesis en la que puede incluirse la situación analizada en la presente denuncia.

2.7. En cuanto a la aplicación del poder sancionador o disciplinario por parte del empleador, la OIT ha establecido también claramente los principios aplicables en la especie. En ese sentido, expresa el organismo internacional que:

“En la inmensa mayoría de los países, no existen disposiciones legales que autoricen el trabajo forzoso u obligatorio como medida de disciplina en el trabajo. Habitualmente, las infracciones a la disciplina en el trabajo redundan únicamente en la aplicación de sanciones disciplinarias o de otra índole (por ejemplo, de carácter pecuniario) que no conllevan obligación alguna de trabajar (…)[3]”.

2.8. En conclusión: está fuera de discusión que el poder disciplinario o sancionador del empleador (siempre que se ejerza dentro de sus límites legítimos) le autoriza a imponer como sanción disciplinaria a un trabajador o funcionario una suspensión sin goce de sueldo. Esto es, que el trabajador es sancionado con la pérdida de determinada cantidad de días de su salario. Esta suspensión, obviamente, implica para el trabajador la suspensión de su obligación de trabajar o de poner sus energías a la orden del empleador por los días que dure la suspensión. Sancionar a un funcionario policial con una “multa pecuniaria” que implica el descuento sobre su retribución mensual de los días de duración de esa sanción, pero a la vez, obligarlo a seguir prestando su servicio, no solamente carece de toda lógica y desconoce la esencia del contrato de trabajo, sino que, como ya se adelantó, viola flagrantemente las normas y principios laborales vigentes en el país aplicables tanto en la actividad pública como en la privada.

III. Recomendaciones de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

3.1. Se recomienda al Ministerio del Interior que se dejen de aplicar de inmediato las disposiciones de la Orden de Servicio No. 12 de fecha 4 de mayo de 2011, en especial sus literales (A) y (B) y toda otra disposición que establezca la obligación de prestar servicio de un funcionario/a policial sancionado con multa, esto es: con la no percepción de su salario por el número de días que dure la suspensión dispuesta como sanción disciplinaria.

3.2. Se disponga de inmediato y se comunique a todas las dependencias de esa Secretaría de Estado, que cuando un funcionario/a policial es sancionado con multa (suspensión del pago del salario por los días en que fue tasada la sanción) dicho funcionario/a no debe trabajar, esto es, prestar servicio, por la misma cantidad de días establecidos en la sanción, y por los cuales no percibirá el salario equivalente.

3.3. Se reconoce expresamente la información suministrada por el Ministerio del Interior respecto a la presentación ante la Asamblea General, con fecha 20 de noviembre de 2012, de un nuevo proyecto de reforma de la Ley Orgánica Policial, que modifica, a su vez, el régimen disciplinario actual.

La INDDHH también expresa su satisfacción por el anuncio de la inclusión en el régimen disciplinario policial del principio de celeridad y el otorgamiento de todas las garantías constitucionales a los involucrados (como el respeto a las garantías del debido proceso administrativo; y los principios de “non bis in ídem” y presunción de inocencia). También es un avance relevante el anuncio de la tipificación taxativa de las conductas que serán objeto de reproche disciplinario; la identificación de los órganos disciplinarios competentes y los procedimientos de  investigación. Resulta también destacable el anuncio de que el nuevo sistema identifique claramente las sanciones que pueden imponerse al personal policial desde el punto de vista administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades penales que puedan determinarse.

3.4. Finalmente, la INDDHH espera que la mención por parte del Ministerio del Interior al Art. 81 (“De las sanciones disciplinarias”) de la futura Ley Orgánica Policial proyectada, establezca claramente, y sin lugar a dudas, que la frase “El tiempo durante el cual el policía se encuentre suspendido no se considera trabajado (...)” significa que el funcionario sancionado no deberá prestar servicio durante el lapso en el que esté vigente la sanción de suspensión.

[1] Plá Rodríguez, Américo: “Curso de Derecho Laboral, Tomo I, Volumen F\ Ediciones Idea, Montevideo, 1987.

[2] Aprobada en la 86ta. Reunión OIT, Ginebra, junio de 1998

[3] Conferencia Internacional del Trabajo 96.a reunión, 2007 Informe III (Parte IB) Estudio general relativo al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), y al Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105).

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