Resolución N° 561/017 con recomendaciones a Prosecretaría de Presidencia de la República
Resoluciones
Para recomendar al Poder Ejecutivo que remita al Poder Legislativo un proyecto de ley que excluya de las previsiones de la ley N° 18.731 y concordantes, a las personas que han recibido una reparación a través de las leyes N° 15.737, 15.783, 16.102, 16.163, 16.194, 16.440, 16.451, 16.561, 17.061, 17.449, 17.620, 17.917, 17.949, 18.026, 18.033, 18.420 y concordantes, conforme a lo que se establece en el artículo 6 de la ley N° 18.596.
Sr. Prosecretario de la Presidencia de la República Oriental del Uruguay
Dr. Juan Andrés Robado.
De nuestra mayor consideración:
I) Antecedentes
1. La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo recibió una consulta que fue ingresada en el Expediente N° INDDHH Nº 2017-1-38-0000746.
La consultante narró que percibe en la actualidad una jubilación servida por el Banco de Previsión Social tramitada al amparo de la Ley N° 15.783, y también una prestación no contributiva de sobrevivencia por su cónyuge fallecido, siendo ambas prestaciones gravadas por aportes para el Fondo Nacional de Salud.
Informó que con fecha 20 de marzo del corriente año la Comisión Especial creada por la Ley N° 18.596 le concedió el derecho a recibir cobertura de salud gratuita y vitalicia en los términos del artículo 10 de la citada norma.
2. En la documentación agregada en este expediente, consta una consulta realizada a la Junta Nacional de Salud (JUNASA) respecto a si una vez obtenido el pronunciamiento de la Comisión Especial de la ley N° 18.596, deberían o no ser gravados los ingresos que le sirve el Banco de Previsión Social para financiar el Fondo Nacional de Salud.
De acuerdo a dicha documentación, según la interpretación de la JUNASA, la situación de la consultante no estaría excluida del régimen general de retenciones dispuesta por la Ley N° 18.731, con las modificaciones de la Ley N° 18.922, que incorpora progresivamente al Seguro Nacional de Salud a diferentes colectivos de jubilados y pensionistas.
En ese sentido, el informe jurídico que emitió la JUNASA expresa: “La única excepción al respecto está contenida en el artículo 14 de la lev 18.922, en el que, por vía de interpretación, se declaró que la Pensión Especial Reparatoria - creada por la ley 18.033 - no está alcanzada por las previsiones de la ley 18.731 sobre incorporación de jubilados y pensionistas al SNS ni constituye una pasividad gravada por las contribuciones al Fondo Nacional de Salud. " (Subrayado original).
"Puede observarse que el legislador, especialmente excluyó de la inclusión al SNIS un colectivo determinado (los beneficiarios de la PER). El resto de ¡os pasivos (como el caso de la solicitante) deben obligatoriamente incorporarse al Seguro mencionado y realizar los aportes correspondientes.”
II. Consideraciones de la INDDHH
3. El Consejo Directivo de esta Defensoría del Pueblo entiende que la consulta realizada debe analizarse desde una perspectiva general, y no solamente limitarse al caso concreto objeto de esta consulta.
4. Según se establece en el artículo 6 de la Ley N° 18.596, incluido en el Capítulo III, "De la Reparación ”, los derechos y beneficios establecidos en la Ley N° 15.783 y en otras normas complementarias, forman parte de la reparación integral prevista en el artículo 3 de la ley, dentro del marco de lo establecido por el artículo 19 de la Resolución N° 60/147 de la Asamblea General de la ONU.
Expresamente se establece en el citado artículo 6 que los derechos y beneficios previstos en las Leyes Nos. 15.737, 15.783, 16.102, 16.163, 16.194, 16.440, 16.451, 16.561, 17.061, 17.449, 17.620, 17.917, 17.949, 18.026, 18.033 y 18.420, forman parte de la reparación integral prevista en el artículo 3 de la ley No. 18.595, y, por, tanto su fundamento es totalmente diferente a cualquier otra prestación de seguridad social, lo que excluye cualquier gravamen para financiar el sistema de salud actual.
Para la INDDHH, la interpretación realizada en el texto legal respecto de la Pensión Reparatoria Especial es correcta, en cuanto a que la misma no constituye una pasividad que pueda ser gravada por las contribuciones al Fondo Nacional de Salud.
Sin embargo, esa interpretación omite considerar que otras leyes vigentes en nuestro derecho positivo también constituyen reparaciones integrales y no tienen la calidad de pasividades, por lo que, en consecuencia, tampoco deberían ser gravadas.
5. La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo ya se ha manifestado sobre el particular en la Recomendación emitida el día 6 de diciembre del año 2012: “Reparaciones. Fundamento del derecho a la reparación en materia de graves violaciones a los derechos humanos. Responsabilidad estatal en base a los principios y normas del derecho internacional de los derechos humanos. Necesidad de adecuación de la normativa nacional. Recomendación de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo.
Allí se consigna que la obligación de reparar está dirigida a resarcir los perjuicios económicos derivados de los daños físicos y mentales, de la pérdida de oportunidades, de los daños materiales y la perdida de ingresos, de las violaciones a la honra y a la dignidad de las víctimas, y de los gastos de asistencia jurídica, técnica, médica o psicológica.
Esta obligación de reparar, que obliga a los Estados que han ratificado diversos instrumentos de Derechos Humanos, en tanto sujetos del orden jurídico internacional, “encuentra inicialmente fundamento en un principio general del derecho, cual es que: el responsable de un daño debe repararlo o compensarlo. Así, toda violación de un derecho humano implica la obligación de repararlo y como correlato otorga a la víctima o de sus derechohabientes el derecho a obtener reparación. Un programa de reparación debe concebirse como una política integrada y presentar una "coherencia interna ", que contribuya a mejorar la calidad de vida de los sobrevivientes ”.
En la situación analizada esa coherencia no existe, desde que se concede por el artículo 10 de la Ley N° 18596 el derecho a recibir, en forma gratuita y vitalicia, prestaciones médicas que garanticen su cobertura integral de salud en el marco del Sistema Nacional Integrado de Salud. Sin embargo, al incluirse en la reparación en el régimen de pasividades, habilita a que se realicen retenciones para financiar el Sistema.
Es por ello que, una correcta interpretación del concepto de reparación integral conforme al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, y que surge de los compromisos asumidos por nuestro país, debe hacerse excluyendo todas las leyes que forman parte de la reparación integral de las previsiones de la ley N° 18.731 y modificativas. Sobre esta base de razonamiento, la Defensoría del Pueblo recomendará que se implementen los ajustes legales pertinentes.
Sin perjuicio de esos eventuales futuros cambios legislativos, esta interpretación puede llevarse adelante a partir de la posición jurídica que adopten los organismos administrativos competentes. En la actualidad, el concepto de Estado de Derecho, junto a la valoración de la vigencia efectiva de los derechos humanos, constituyen un todo indisoluble. El criterio de interpretación debe necesariamente ser conforme al principio pro persona, debiendo el Estado optar siempre por la solución más beneficiosa a los derechos de la persona, descartando aquellas interpretaciones que representen un menor grado de protección de un derecho fundamental, en este caso, el derecho a una reparación integral en casos de violaciones a los Derechos Humanos. Este criterio habilita al intérprete a seleccionar y aplicar la norma que en cada caso resulte más favorable para la persona humana, para su libertad y sus derechos, cualquiera sea la fuente donde esa norma se origine.
6) En síntesis, para la INDDHH no se corresponde con el concepto de reparación integral a víctimas del terrorismo de Estado que buscan concretar las leyes N° 18.033 y N° 18.5%, el incluir a sus beneficiarios entre aquellas personas que deben cotizar conforme a la Ley N° 18.731 para financiar el Sistema Nacional de Salud.
III. Con base en lo expuesto anteriormente, el Consejo Directivo de la INDDHH resuelve:
a) Recomendar al Poder Ejecutivo que remita al Poder Legislativo un proyecto de ley que excluya de las previsiones de la ley N° 18.731 y concordantes, a las personas que han recibido una reparación a través de las leyes N° 15.737, 15.783, 16.102, 16.163, 16.194, 16.440, 16.451, 16.561, 17.061, 17.449, 17.620, 17.917, 17.949, 18.026, 18.033, 18.420 y concordantes, conforme a lo que se establece en el artículo 6 de la ley N° 18.596.
b) Poner en conocimiento de la Junta Nacional de Salud y al Banco de Previsión Social la presente Resolución a los efectos que entiendan pertinente.
c) La INDDHH dará seguimiento a la presente Resolución en el marco de sus competencias.