Resolución N° 614/018 con recomendaciones al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay
La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) recibió dos denuncias relativas al funcionamiento del Hogar Tribal.
Sra. Presidenta del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU)
Lic. Marisa Lindner
De nuestra mayor consideración:
I) Antecedentes
1. La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) recibió dos denuncias relativas al funcionamiento del Hogar Tribal: 2016-1- 38-0000512 y 2016-1-38-0000537. En la segunda denuncia, recibida el 27 de setiembre de 2016, el Sr. X, denuncia que sus hijos, de 10 y 9 años de edad en ese momento, internos del Hogar Tribal, son sometidos a registros personales por la guardia policial, llegando a ponerlos de cara a la pared para este procedimiento.
Agrega que, a la fecha de la denuncia, sus hijos convivirían con adolescentes internados “que han tenido conflictos con la ley". Expresa que a sus hijos "los tratan como delincuentes”. Finalmente, señala que no sabe por qué motivos sus hijos están permanentemente medicados: "Me han dicho que le dan un puñado de medicación y no me han informado por qué. "
2. Desde la INDDHH se envió un oficio con fecha 28 de setiembre de 2016, dirigido Sra. Presidenta del INAU, donde se solicita que informe sobre los hechos relacionados con la denuncia.
3. Con fecha 26 de octubre de 2016, se envió nuevo oficio (N°1 192/2016) y se remitió el informe técnico correspondiente a la visita efectuada por la INDDHH al Hogar Tribal el 24 de octubre de 2016. Complementariamente, se reiteró solicitud de informe sobre los hechos relacionados a la denuncia.
La referida visita realizada por el Equipo Técnico N°3 de la INDDHH tuvo los siguientes objetivos:
a) Profundizar en el conocimiento de la situación de ambos niños, haciendo hincapié especialmente en su situación con respecto al egreso del hogar, situación de salud y visitas de sus padres.
b) Conocer si el “registro personal policial'’ hacia los niños/as y adolescentes es una práctica institucional existente en el centro.
4. Del informe de visita realizado por el mencionado Equipo Técnico, se destacan los elementos que se transcriben a continuación:
- El Equipo, en su visita, se entrevistó con la Directora, la Sub Directora y la Trabajadora Social del centro.
- Estas autoridades manifestaron que los niños ingresaron al centro Tribal con fecha 29/02/2016. Desde entonces han intentado su derivación a otros centros de INAU (Hogar El Sueño del Pibe, Hogar Girasoles y Aldeas Infantiles), sin resultado hasta la fecha, ya que, según manifestaron, INAU carece de disponibilidad en centros permanentes.
- Las entrevistadas señalaron que, debido a la dificultad de conducta de los hermanos, acuden a atención con médico psiquiatra en división salud de INAU. Toman medicación por orden psiquiátrica, situación que se originó incluso con anterioridad a su ingreso en el Centro Tribal y que ya venían siendo medicados desde el Programa de Acogida.
- Agregaron que, desde hace aproximadamente tres meses, los niños se encuentran "bien”, estables, escolarizados (concurren a Escuela X), participando en todas las actividades del Centro. Destacan que la medicación no les impide realizar actividades de la vida cotidiana.
- Se reconocen los registros personales a cargo de la policía como práctica cotidiana del centro. Los registros se realizan con la observación de un/a educador/a, y son filmados por las cámaras de seguridad. Esta práctica obedece a criterios de seguridad del Centro, ya que según manifestaron, se ha detectado el intento de “ingresar con armas, como cuchillos, puntas, estupefacientes y encendedores y en una oportunidad un joven quiso ingresar con arma de fuego”. Dicha práctica de registros personales no se encuentra regulada mediante protocolos u órdenes de servicio.
- Una de las entrevistadas, aludiendo a la participación y colaboración de los niños, así como a la naturalización de la práctica, señaló que “la revisación es mínima, son ellos que se sacan los zapatos, ellos tienen una fantasía ". Agregó que “ingresan chiquitines por amparo. pero sabemos que algunos son adolescentes infractores, son cuestiones de seguridad, pero que no son invasivas. Es un juego para ellos.
- Manifestaron las entrevistadas que, en casos de excesos por parte del personal policial, se ha solicitado su remoción.
- Agregan que el denunciante “se violentó ” cuando presenció la existencia de la requisa personal de sus hijos. No obstante, en ningún momento se le impidió la visita. Según señalan, únicamente pueden prohibirlas por orden judicial.
- En lo que respecta a las visitas, explicaron que, desde que los niños ingresaron a INAU, el padre ha sido constante con el cumplimiento de las mismas, no siendo así en el caso de la madre.
- La trabajadora social del Centro planteó que, con excepción de las oportunidades en que los niños no quieren salir con su padre, siempre se le permite hacerlo: "las salidas con el padre son positivas, vuelven felices ”,
- A pesar de ello, como proyecto de egreso, las entrevistadas señalaron que es posible que, desde el Centro, se recomiende que los niños egresen con su madre, dadas las condiciones habitacionales de la misma, ya que ésta cuenta con una habitación para los niños.
5. Según pudo constatar el Equipo Técnico No. 3 de la INDDHH en su visita:
a) En lo que respecta al Proyecto Tribal:
Se observa que es un Centro de atención transitoria donde ingresan niños/as y adolescentes por diversos motivos: tanto por el sistema de protección de INAU, como los derivados desde el sistema judicial. En el momento de la visita accedían niños/as y adolescentes de 7 a 17 años de edad. A la fecha de la visita, se constató que, en ocasiones, se producen episodios de superpoblación, lo que se relaciona con que algunos internos deban dormir en el piso.
b) En cuanto al registro personal de niños/as y adolescentes:
Se observó que en el centro ingresaban tanto niños/as como adolescentes por causas vinculadas a abandono familiar o problemáticas familiares, así como por motivos vinculados a adicciones o por cometer infracciones penales. Esto último sería la causa por la que se acude al registro personal. En definitiva: el sistema trata a todos estos niños/as y adolescentes como si efectivamente pudieran estar vinculados a hechos relacionados con infracciones penales.
La doctrina especializada ha señalado que si “un sujeto comienza a ser tratado como si fuese, la forma de trato se sostiene en el tiempo, el sujeto actúa acorde al rol asignado-o sea como si fuese-y finalmente termina siendo[1] ‘ Por ello, el Estado debe asegurar que los sistemas de protección sean sensibles a las necesidades de los niños/as y adolescentes que se encuentran en una etapa de plena construcción de su identidad.
El registro personal constituye en todos los casos, una intervención sobre el derecho a la integridad personal e intimidad. En consecuencia, dicha práctica requiere un sustento normativo habilitante. Incluso en tal supuesto, la norma debe de interpretarse con carácter restrictivo, más aún tomando en cuenta que en el caso que motivó la visita, el registro personal recae sobre niños/as y adolescentes en contextos de especial vulnerabilidad. Asimismo, corresponde destacar que estas/os niños/as y adolescentes, se encuentran en el centro por motivos de amparo y no como consecuencia de un proceso infraccional.
Con respecto a los criterios de seguridad alegados por las autoridades como fundamento de la práctica, si bien se reconoce la necesidad de adoptar medidas tendientes a proteger la integridad del resto de la población del centro, dichas medidas deben siempre regirse por los principios de razonabilidad y proporcionalidad al interés que la justifica. En tal sentido, se reitera que, de acuerdo a lo informado por las autoridades del centro, la medida se aplicaba en el momento de la visita en forma indiscriminada abarcando a niños de 7 a 17 años.
Si bien se manifestó que la revisación es mínima y se encuentra naturalizada por parte de quienes son sometidos a ella, sigue siendo una afectación al derecho a la integridad personal e intimidad que carece a priori de norma habilitante; no se encuentra regulada por protocolos u órdenes de servicio que permitan evaluar en su caso su correcta realización, que en definitiva queda librada a la discrecionalidad de las autoridades del centro. Asimismo, la naturalización de la práctica y el eventual consentimiento de quienes son revisados carecen de toda relevancia (Artículo 6 del CNA, Ley No. 17.823).
Existen opciones alternativas para controlar el ingreso de narcóticos y otras sustancias peligrosas, que constituyen medios más razonables y eficientes para garantizar la seguridad interna, como la utilización de escáneres corporales, detectores de metales o la exhibición de las pertenencias, que permiten similar resultado sin necesidad de contacto físico.
c) En relación a la denuncia por parte del padre de dos niños institucionalizados:
Concretamente con respecto al niño y a la niña vinculados a la denuncia, se considera que el plazo de permanencia en el Proyecto Tribal excede ampliamente el razonable, tomando en cuenta los objetivos del Centro como establecimiento de asistencia transitoria. De acuerdo a la recomendación efectuada por la INDDHH, actuando conforme a sus facultades como Mecanismo Nacional de Prevención, con fecha 6 de junio de 2015[2], el plazo de permanencia no debería superar los veinte días.
Para evitar dicha re-victimización de los niños/as en dicha institución, los mismos deberían ser ingresados a un hogar de amparo, al Programa de Acogimiento Familiar, o a un proyecto de egreso con la familia a la brevedad.
6. Por su parte, el citado informe del Equipo Técnico No. 3 planteó las siguientes recomendaciones al organismo involucrado:
a) Que se promueva el diseño de un plan a ejecutarse a la brevedad, a los efectos de que no convivan poblaciones de niño/as y adolescentes con características heterogéneas, tanto por las causas de ingreso como por sus edades.
b) Que las prácticas institucionales sean reglamentadas en detalle. Esto a partir de la consideración de que los centros como el Proyecto Tribal deben evitar situaciones que expongan a los niños/as y adolescentes a situaciones de violencia institucional.
c) Que se ejecute a la brevedad un proyecto de egreso sustentable para los hijos del denunciante.
d) Que disponga la revisión integral de la práctica de registro personal en consonancia con lo expuesto en el presente informe.
e) Que la política de ingreso atienda a cada caso en concreto, abarcando previsiones específicas, tanto para las situaciones regulares como situaciones extraordinarias, previendo alojamiento adecuado en ambos casos. Las instituciones de protección deberían satisfacer las necesidades básicas de los niños/as y adolescentes y proporcionarles condiciones habitacionales donde, al menos, cada uno de los niños/as y adolescentes tenga una cama donde dormir. Para ello es necesario que sean respetados los períodos mínimos de internación en el centro.
f) Con fecha 13 de enero de 2017, la 1NDDHH envió a INAU el Oficio 1287/2017, de seguimiento de recomendaciones, solicitando se pronuncie sobre los hechos objeto de estas actuaciones.
7. Con fecha 8 de febrero de 2017, se recibe información solicitada al INAU, donde consta que:
"En el marco de la Readecuación Institucional que fuera aprobada en INAU en el año 2015, se han implementado de forma gradual las etapas de la nueva Estructura Organizacional (...) Desde hace tiempo se ha identificado la necesidad de generar transformaciones que permitieran introducir cambios saludables en los dispositivos de Puertas de Entrada, a modo de garantizar efectivos procesos de protección a nivel institucional en el marco de la Convención de los Derechos del Niño y el Código de la Niñez y Adolescencia. Para ello, se desarrolló un Plan de Acción elaborado desde Protección 24 horas y sus Directores de primera Infancia, Infancia y Adolescencia en conjunto con Proyecto Tribal, buscando su implementación de forma inmediata.
En este sentido, se ha inaugurado en forma transitoria hasta la apertura de la Puerta de Entrada 'Casa del Sol', un espacio que sostiene el alojamiento específico para niños y niñas de 7 a 12 años. Dicho centro depende actualmente en forma directa de Proyecto Tribal, encontrándose ubicado en la calle Paysandú 1846. Esta fragmentación por franja etaria permite la mirada y el abordaje de las necesidades específicas que la infancia requiere minimizando riesgos de convivencia, desde un escenario de Cuidado, Protección y Restitución de Derechos. Desde este escenario se configuran los dispositivos de 3 puertas de entrada diferenciadas por franjas etarias; Maiteí de 0 a 7 años, Anexo de Tribal de 8 a 13 años y Tribal de 14 a 18 años.
Como parte del proceso de Planificación y Valoración se propone en una segunda etapa, la apertura de centros de ingresos diferenciados por sexo, lo que implicará el diseño de dos puertas de entrada, una para varones adolescentes y otra para mujeres adolescentes, logrando así una nueva diversificación en la atención.
En lo que respecta al Registro personal, se destaca que dicha práctica se realiza en el centro Tribal; no en el Anexo Tribal.
Se está trabajando en relación a los protocolos de actuación, a fin de mejorar los resultados, que den garantías de seguridad, tanto a los adolescentes, como a sus pares, educadores y referentes.”
Agrega la respuesta de INAU que “Se detectan dificultades a la hora de conocer y ordenar de forma sistematizada las características de los ingresos o potenciales ingresos...es condición inherente a una Puerta de Entrada el suceso diario de múltiples ingresos sin previo conocimiento”.
Por otro lado, señala que “En el marco de la Readecuación Organizacional y en particular en lo que respecta al Proyecto Tribal, se viene promoviendo entre los diferentes actores la elaboración de protocolos de actuación en lo que refiere a cada Área de trabajo (...)"
Respecto a la situación de los niños, INAU informó que "ambos se encuentran en un proceso de licencia con su madre, siendo monitoreada en forma regular por el equipo técnico de Tribal, presentando los apoyos materiales que estén al alcance del Centro, como ser canasta de alimentos (...) Dentro de la estrategia de intervención, se planifica la derivación al Centro de Referencia Local próximo a la zona de residencia del núcleo, con el fin de continuar con el acompañamiento en territorio".
8. El día 19 de mayo de 2017, la INDDHH envía a INAU el Oficio N°1450/2017 con un nuevo informe de visita, realizada el 30 de marzo de 2017, por parte del Equipo Técnico No. 3, cuyo objeto fue el seguimiento de las recomendaciones realizadas en el informe anterior. En este segundo informe se plantean observaciones y se incorporan nuevas observaciones:
Observación 1: En la visita realizada, se constata que INAU derivó a los niños y niñas desde 7 a 12 años que estaban en el Centro Tribal para otro Hogar Anexo. Este fue visitado por el Equipo Técnico de la INDDHH, pudiéndose constatar que en dicho hogar se alojaban 11 niños y 5 niñas.
Por lo tanto, el Equipo Técnico consideró que se había dado cumplimiento a la recomendación de separar por edades a los internos. En cuanto a las condiciones edilicias observadas en el recorrido, éstas se consideraron aceptables para la cantidad de niños/as que albergaba el centro.
Por otro lado, se constató que, en ese momento, en el Hogar Tribal no existía un claro plan de ejecución para la separación entre adolescentes que ingresan con diversos perfiles. Si bien el centro es de internación por situaciones de amparo, se tomó conocimiento que aún ingresaban algunos adolescentes que habían estado previamente privados de libertad en INISA, y luego ingresaban al Hogar Tribal por amparo. Según informaron las autoridades del centro: “han sido derivados a Tribal cumpliendo en este centro las medidas socio-educativas".
Estos adolescentes, en el momento de la segunda visita, convivían con otros adolescentes que ingresaban al centro por amparo, con otros perfiles claramente diferenciados.
Observación 2: Las autoridades entrevistadas expresaron en su momento que la permanencia de los adolescentes en Puerta de Entrada es prolongada debido a la falta de cupos en otros hogares o centros de INAU. Por tanto, el cambio de esta situación quedaba supeditada a la disponibilidad de espacios en otros centros, y no a la adopción de algún tipo de reglamentación o procedimiento pensado desde el interés superior del niño/a y adolescente.
La falta de información sobre su destino; el lugar donde habitarán y, por ende, la falta de control sobre sus propias vidas, sumado a la indefinición sobre el manejo de los traslados, puede operar incrementando los niveles de incertidumbre, ansiedad y malestar en los y las adolescentes, lo que se suma a la historia de vulnerabilidad que traen cada uno/a de ellos/as en sus historias de vida.
Observación 3: En relación a los hijos del denunciante, las funcionarías entrevistadas manifestaron que ambos egresaron del centro y se encontraban en ese momento viviendo con la madre en el departamento X. Según sus dichos, estaban siendo atendidos por INAU de dicho departamento y concurrían a un centro educativo.
Observación 4: Las entrevistadas señalaron que han realizado contacto con el Asesor Jurídico de INAU, ya que "en la actualidad estarían utilizando la modalidad SIRPA de registro personal" y necesitaban consultar cómo esta práctica se adecuaba a la puerta de entrada.
En este sentido, el Equipo Técnico de la INDDHH constató que no existía aún un protocolo que establezca cuales son los procedimientos para realizar los registros personales de los y las adolescentes.
Sin embargo, en función de lo manifestado por la Directora del Centro, los niños y niñas no son más expuestos a los registros personales en el Centro Anexo.
9. Respecto a las recomendaciones incorporadas en este nuevo informe, la INDDHH planteó a INAU:
a) La realización de un proyecto de convivencia para los adolescentes que ingresan al Centro que contemple los diversos perfiles de los mismos y posibilite diferentes abordajes socioeducativos.
b) Se reitera recomendación planteada en Informe técnico del 24 de octubre de 2016, especialmente en lo que respecta a la práctica de registro personal: “En lo que respecta a las “prácticas institucionales” estas deberían ser reglamentadas en detalle; las instituciones como el Proyecto Tribal deben evitar situaciones que expongan a los niños/as y adolescentes a situaciones de violencia institucional”
c) Que se posibilite un apoyo psicosocial a la familia de los hijos del denunciante, de manera que puedan ser acompañados desde INAU en el Departamento donde residen en la actualidad.
d) El 17 de Julio de 2017, el Equipo Técnico mantiene una reunión con referentes de INAU, en la que se informa a la INDDHH que el Hogar Tribalito, creado provisoriamente, mantiene problemas de infraestructura.
e) El 14 de agosto de 2017, la INDDHH recibe un informe de INAU, en respuesta a los oficios anteriormente señalados. En este informe se señala:
f) Que los hijos del denunciante se encontraban en ese momento en X. El seguimiento de la situación de los mismos se realizaba por parte del CED de esa localidad.
g) En cuanto a la situación a la fecha del sistema de Protección 24 hs. Montevideo, se señalan modificaciones en relación a la situación que constatara la INDDHH en octubre de 2016. En relación al inciso “b” del Oficio enviado por la INDDHH. INAU señala que "En el tiempo transcurrido entre la formulación por parte de la INDDHH de los oficios que motivan la presente respuesta. INAU ha priorizado la transformación del Sistema de Protección 24 hs. y sus respectivas puertas de entrada". Expresa el organismo que "Desde que se crea la Dirección Protección Integral 24 hs. (...) las primeras decisiones responden a las prioridades establecidas de acuerdo a las necesidades y urgencias detectadas, y ellas refieren al sistema de Puertas de entrada, proyectos que antes dependían del Centro de Estudio y Derivación y que pasaron a integrarse al Sistema de Protección Integral de 24 horas Montevideo; se señala que a partir de encuentros entre los distintos adores del sistema INAU se están elaborando una serie de propuestas (algunas de las cuales ya están en marcha)”
h) En relación a las puertas de entrada del Sistema de Protección 24 hs. del Departamento de Montevideo se informa que, a la fecha de la respuesta, el centro Tribalito, creado provisoriamente (para niños/as de 7 a 12 años) para separarlos de la población adolescente, en las próximas semanas será transformado y trasladado a un nuevo proyecto de puerta de entrada, denominado “Casa del Sol”, que funcionará en un nuevo edificio.
Se agrega que el Centro Tribal, será transformado y trasladado, creando dos nuevos centros, uno para adolescentes mujeres y otro adolescente varones.
Por otro lado, se señala que “en algunos casos, respetar los ciclos vitales genera que grupos de hermanos deban ser separados, por lo cual. también se han dispuesto centros que permiten mantener estos grupos unidos. Como es el caso del nuevo centro ubicado en la calle X".
El informe analizado destaca que "La diversidad de situaciones hace que el Sistema de Protección de 24 hs y sus puertas de entrada requieran una constante reformulación y construcción de alternativas para, ante la urgencia de protección, garantizar las mejores condiciones de cuidado. Al mismo tiempo se requiere trabajar con el sistema Judicial algunas derivaciones que no deberían estar al amparo de INAU porque se trata de medidas privativas y no privativas de libertad a partir de situaciones de infracción a la ley penal”.
10. En relación al inciso “d” del Oficio de la INDDHH, INAU expresa que "Persisten en la actualidad diversas prácticas institucionales que se pretenden transformar y en muchos casos erradicar. La revisión al ingreso persiste en el centro Tribal, no así en el Tribalito (...) Se están diseñando protocolos a ser instalados a la brevedad, que puedan dar mayores garantías y que impliquen que la revisión sea realizada por parte de las y los educadores, y que deje de ser realizado por el servicio policial que presta seguridad en el centro. Estas prácticas no han podido ser erradicadas en su totalidad, a pesar de que se identifican como muy negativas y estigmatizantes, Sin perjuicio de ello, en el caso de Tribalito y luego de la separación de los niños y niñas de los adolescentes, no se realizan revisiones al ingreso ”.
11. Sobre la planificación a corto plazo del sistema de Protección 24 hs., expresa INAU que "se considera que las acciones recientemente concretadas han dado respuesta a algunas de las inquietudes presentadas por la INDDHUH y que se ha reducido la superpoblación, se ha mejorado la ratio educadores y población atendida.
12. Agregan que los aportes de la INDDHH "se encuentran en sintonía con los objetivos que el equipo de Dirección del Sistema de Protección Integral 24 horas de Montevideo se ha fijado".
II) Consideraciones de la INDDHH
13. En relación a la denuncia planteada, INAU ejecutó rápidamente un proyecto de egreso para los hijos del denunciante, luego de recibido el oficio enviado por la INDDHH. Asimismo, se realiza un seguimiento de la situación de los niños luego del egreso.
14.Con respecto a las recomendaciones relacionadas con el registro personal hacia niño/as y adolescentes, si bien el INAU se mostró colaborativo y brindó alternativas cambiando de hogar a los niños/as más pequeños y abandonando esta práctica, aún resta continuar trabajando en este aspecto. A la fecha, INAU no ha informado a la INDDHH sobre la elaboración de un protocolo para regular este tipo de práctica, si bien este organismo oportunamente manifestó su voluntad de formular estas normas conforme a las recomendaciones realizadas por la Institución.
15. Respecto a lo manifestado en su momento por INAU sobre una iniciativa para separar a niños y niñas de la población adolescente, la INDDHH, actuando en cumplimiento de sus funciones de Mecanismo Nacional de Prevención, constató que el proyecto de puerta de entrada “Casa del Sol" se encuentra, a la fecha de esta resolución, operativo y funcionando conforme a lo manifestado oportunamente por el organismo involucrado.
III) Con base en lo expuesto anteriormente, el Consejo Directivo de la INDDHH resuelve:
1. En relación al INAU, considerar satisfactoria su colaboración, teniendo en cuenta la información oportunamente proporcionada por ese organismo, tanto en respuesta a los oficios enviados como en los reiterados contactos realizados con sus referentes técnicos, así como en oportunidad de las visitas realizadas por la INDDHH.
2. La respuesta del INAU ante las recomendaciones realizadas por la INDDHH en lo que refiere a protocolizar los registros personales hacia los y las adolescentes ha resultado parcialmente satisfactoria, ya que, a la fecha, no se cuenta con información sobre la existencia de los mismos. No obstante, ello, la INDDHH considera satisfactoria la decisión de no seguir realizando ningún tipo de registro personal a niños/as que se encuentran bajo la responsabilidad de INAU.
3. En el marco de sus cometidos y facultades legales, la INDDHH solicita a INAU que le mantenga informada sobre la situación de los niños hijos del denunciante, así como de los avances en la protocolización de las prácticas de registros personales a la población a su cargo.
[1] Zaffaroni, Eugenio. (1989). En busca de las penas perdidas. Deslegitimación y dogmática jurídico- penal. Bueno Aires: Ediar.
[2] Mecanismo Nacional de Prevención. Monitoreo Sistema de Protección de Tiempo Completo de Niños, Niñas y Adolescentes. Informe sobre visita Hogar TRIBAL Informe N° 042/MNP-SP/2015. Disponible en: http://inddhh.gub.uy/wp-content/uploads/2015/07/042.-lnforme-Centro-Tribal-06-07-2015;pdf.
Revisado 5/10/2016.