Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 628/018 con recomendaciones al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay

Lic. T.S. Marisa Lindner

Presidenta del Instituto Nacional del Niño y el Adolescente (INAU)

De nuestra mayor consideración:

I) Antecedentes

1. La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) recibió el día 23 de Mayo de 2016, una denuncia presentada por la Sra. X. La Sra. X manifestó que desde el año 2009, INAU le había privado de todo contacto con su hija X, a quien hasta la fecha de la denuncia,  hacía siete años que no veía, y además desconocía su paradero. 

2. Analizados los correspondientes requisitos de admisibilidad, conforme a lo establecido por los Arts. 11 y sgtes. de la Ley No. 18.446 y las normas complementarias establecidas en el Reglamento correspondiente, la denuncia mencionada fue admitida e ingresada en el Expediente N° 2016-1-38-0000231 de la INDDHH. La Institución entendió que no era aplicable a este caso lo dispuesto en el Art. 14 de citada ley, por la continuidad en el tiempo de los hechos generadores de la situación denunciada.

3. La Sra. X, que al momento de presentar su denuncia se encontraba acompañada de dos educadores del ETAF-CODOF, relató que desde agosto de 2008 a enero de 2009 estuvo viviendo con sus dos hijas, X de 9 años y X de 7 meses, en un hogar de estadía transitoria llamado “Fransida”, que funcionaba en convenio con INAU. Agregó que ella y su hija X eran portadoras de una enfermedad crónica, razón por la cual se encontraban en el mencionado establecimiento. En ese hogar trabajaban religiosas franciscanas y un equipo directivo y técnico. La Trabajadora Social del hogar a su vez, se desempeñaba profesionalmente también en el Centro Hospital Pereira Rossell (CHPR) donde se atendía la menor X.

4. La Sra. X señaló que fue expulsada del mencionado hogar cuando comunicó que había quedado embarazada nuevamente del padre de su segunda hija, X, quién antes había ejercido violencia doméstica contra ella. Según sus dichos, por esta causa debió retirarse del hogar. Agregó que las autoridades de “Fransida” le permitieron retirarse con su hija X, pero le impidieron llevar consigo a su hija X, quien permaneció en “Fransida”, y la denunciante pudo mantener contacto regular con ella hasta el día 4 de enero de 2009.

5. Según dijo la Sra. X, cuando nació su tercer hijo, quiso llevarlo al hogar para que X lo conociera. Esto sucedió durante el mes de enero de 2009. Al llegar al lugar, encontró que el local donde funcionaba “Fransida” estaba cerrado y deshabitado. Agregó que buscó en el Hospital Pereira Rossell a la trabajadora social ya mencionada, y que ésta  no le supo explicar dónde estaba su hija X. Desde ese momento y hasta su llegada a la INDDHH, la Sra. X intentó encontrar a su hija por distintas vías, sin éxito.

6. En el año 2011, la Sra. X manifestó que se encontraba en el hogar “Santa Clara” (perteneciente a Hogares en Red Contra la Violencia Doméstica), donde pidió ayuda para encontrar a su hija X. Una abogada de ese hogar le informó que su hija se encontraba bien, que concurría al liceo, y que había sido entregada a una familia, sin darle más datos.

7. La denunciante expresó haber concurrido a sedes judiciales, pero sin poder proporcionar datos concretos a la INDDHH de los expedientes en que hubiera participado. La INDDHH investigó, a los efectos de confirmar si los hechos aludidos habían tomado estado judicial (arts.19 y 31 de la Ley 18.446), sin encontrarse ninguna información, por lo que se continuaron estas actuaciones.

8. A partir de la implementación de acciones en el procedimiento de investigación iniciado, la INDDHH logró ubicar a la joven, quien se encontraba a cargo de una familia de crianza, con la que se tomó contacto. La INDDHH consultó a los adultos a cargo de X, si habían realizado los trámites correspondientes para obtener la tenencia de la joven, recibiendo una respuesta negativa.

9. El 2 de junio de 2016 la INDDHH se comunicó con la señora que tenía a X a su cargo. El 9 de junio siguiente, un Equipo Técnico de la INDDHH concurrió a una entrevista al Departamento de Infectología del CHPR, donde se le informó que la joven nunca dis-continuó el tratamiento por su enfermedad y que en la actualidad se encontraba en muy buen estado de salud.

 10. El 27 de junio de 2016, el Equipo Técnico de la INDDHH realizó una entrevista con la joven X, a fin de escuchar el relato de los hechos según su propia versión. Se constató que ella se había negado sistemáticamente a ver a la Sra. X, manifestando temor de ser alejada de la familia de crianza y de volver a la vida anterior que tuvo con su madre. Cuando se refirió a los recuerdos de su infancia, habló de distintas situaciones traumáticas vividas junto a su familia biológica. El Equipo Técnico le brindó información que la joven desconocía, concretamente respecto a que su madre la había buscado permanentemente durante  siete años; que había realizado diversas gestiones y recurrido a varias instituciones, sin tener indicios de su paradero, lo que le ocasionó un sufrimiento muy grande. Se le propuso a X realizar un encuentro con su madre en la INDDHH, pero la joven solicitó que se le diera más tiempo para procesar toda la información. Luego se realizó una entrevista con X y sus padres de crianza, en la que se les trasmitió esta información y se les orientó sobre la necesidad de que X iniciara un proceso psicoterapéutico.

11. El 11 de julio de 2016, se realizó una entrevista con la Sra. X acompañada con el equipo de ETAF. Desde la INDDHH, se le comunicó que se pudo mantener contacto con X, que su hija se encontraba en buen estado de salud, que estudiaba bachillerato y le fue informado que la Sra. X la buscó permanentemente y X manifestó temor frente al reencuentro, solicitando tiempo para procesarlo. Desde la INDDHH, se le propuso a la Sra. X promover el encuentro entre madre-hija, respetando los tiempos de ambas. Desde este lugar, la INDDHH decidió tomar contacto con INAU en el entendido que era el organismo responsable de la protección de la joven en el momento que pierde contacto con su madre, y comenzar un proceso hacia la revinculación.   

12. El 22 de julio del mismo año, el Consejo Directivo de la INDDHH y el Equipo Técnico a cargo del caso, mantuvieron una entrevista con autoridades del INAU para intercambio de información y para definir la intervención a seguir.

13. El 9 de agosto de 2016, se mantuvo una nueva entrevista entre representantes de la INDDHH y del INAU. Se acordó en esa instancia que la situación sería abordada por la Unidad de Intervención Familiar (INAU), con el objetivo de realizar un proceso de vinculación entre las tres partes involucradas. El 10 de agosto siguiente, la INDDHH mantuvo una entrevista con la familia de crianza y con X, para informarles sobre la futura intervención de INAU. El 29 de agosto, se mantuvo una nueva reunión entre representantes de la INDDHH y de la Unidad de Intervención Familiar de INAU de seguimiento de las acciones iniciadas.

14. El 8 de setiembre siguiente, se realizó una entrevista entre la INDDHH, la Sra. X y técnicos del ETAF. Se le informó a la denunciante del resultado de las reuniones que se mantuvieron con INAU. La Sra. X accedió a participar en ese espacio. Se le aclaró que la INDDHH no se des-vinculaba de la situación.

15.  INDDHH realizó el seguimiento del caso, en comunicación con el equipo técnico de INAU, hasta el mes de marzo de 2017.

16. El 13 de junio de 2017, se comunicó con la INDDHH una Licenciada en Psicología de INAU-UIF, a los efectos de informar que se había presentado en INAU una Trabajadora Social del Servicio de Enfermedades Infecto-Contagiosas del Instituto de Higiene de ASSE, donde se atendía en ese momento la Sra. X. La Trabajadora Social concurrió a INAU luego de conversar con la Sra. X, para interesarse de la situación. En esa instancia, la Psicóloga le comunicó que INAU-UIF ya había culminado sus intervenciones y le recomendó que se comunicara con la INDDHH.

17. El 15 de junio de 2017, se realizó una reunión entre la mencionada Trabajadora Social del Instituto de Higiene de ASSE, el Equipo Técnico de la INDDHH y los Directores Mariana González y Juan Faroppa, donde se escuchó el planteo de esta profesional, centrado, especialmente, en la situación personal de la Sra. X en su relación con su hija X.

 18. El 26 de junio de 2017, se realizó una nueva entrevista entre la Sra. X, la Directora y el Equipo Técnico de la INDDHH. X comentó su experiencia con el equipo de UIF – INAU. Relató que tuvo una entrevista con los padres de crianza de su hija y que sus dos hijos menores alcanzaron a tener una instancia de encuentro con X. Sin embargo, a la  fecha de la reunión en la INDDHH, la Sra. X no había tenido la posibilidad de ver a su hija, a la vez que, desde INAU le informaron que cerraron su caso.

19. A partir de la variada información recogida en estas actuaciones, a juicio de la INDDHH comenzó a tomar forma una aproximación a la secuencia de los hechos, tal como habrían sucedido en la realidad. En este sentido, se recogieron elementos que permitirían plantear la siguiente hipótesis de trabajo:

a) La Sra. X se encontraba en “Fransida” con sus dos hijas menores de edad. Su recorrido vital estaba plagado de hechos dolorosos que la ponían en una situación de extrema vulnerabilidad.

b) En “Fransida” cumplía funciones una trabajadora social que también se desempeñaba en el Centro Hospitalario Pereira Rossell.

c) En “Fransida” realizaba tareas de colaboración honoraria una señora que había logrado un buen vínculo afectivo con X, la hija mayor de la Sra. X.

d) Cuando la Sra. X debe abandonar “Fransida” por haber quedado nuevamente embarazada de un hombre que había ejercido ya violencia doméstica sobre ella (padre de su hija menor), no se le permite llevar con ella a su hija X.

e) Cuando se produce el cierre de “Fransida”, la niña X es entregada a la familia de la señora que realizaba tareas de colaboración en ese hogar, sin que el hogar de estadía transitoria, ni el INAU (como organismo público responsable) informaran a la Sra. X y sin que se realizara ningún trámite judicial para regularizar esta situación.

f) La trabajadora social de “Fransida” habría tenido directa intervención en la entrega de la niña X a esta familia, pero no se lo dijo a la Sra. X cuando ésta se lo preguntó.

g) La Sra. X continuó el tratamiento de su enfermedad en el Hospital Pereira Rossell, centro de salud donde también se desempeñaba la ex trabajadora social de “Fransida”. En ese mismo hospital, y con el mismo equipo profesional, también continuaba el tratamiento su hija X.

h) Cada vez que la Sra. X preguntaba a los profesionales del Hospital Pereira Rossell respecto a si tenían alguna información sobre su hija X, éstos se lo negaban sistemáticamente, faltando a la verdad.

20. Partiendo de lo antes señalado, y luego de agotadas todas las gestiones relatadas en el texto de esta resolución, teniendo en cuenta lo dispuesto por el Art. 30 de la Ley 18.446, el 8 de agosto 2017 la INDDHH puso en conocimiento de la situación al Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Penal de 12 Turno, (UIE 2-30067/2017),  por entender que, eventualmente en el caso se podría verificar un supuesto presumiblemente delictivo. El 16 de agosto 2017, la INDDHH comunicó a la Sra. X sobre esta decisión, al igual que a la Trabajadora Social del Instituto de Higiene de ASSE y a la Psicóloga de UIF-INAU vinculadas al caso. 

21. El 28 de diciembre de 2017, la INDDHH tomó conocimiento de que la Sra. X había sido citada por el Juzgado Letrado de 1ª Instancia en lo Penal de 22º y 23 Turno, sito en la calle Uruguay 907, a las 9 de la mañana del día 19 de diciembre, y de que continuaban las actuaciones judiciales.

22. El 17 de abril de 2018, la Sra. X concurrió a la INDDHH. En este momento, manifestó que necesitaba que el Estado reconociera “que le hizo a sus hijos y a ella un daño enorme”. Por ello, consideraba “que el Estado debe repararla por esos daños”.  Concretamente, la Sra. X manifiesto: “Yo quiero que se haga justicia. Yo no quiero tirarme contra la familia que tiene a X sino contra la persona que entregó a X. En mí causaron tremendo daño, a mí la depresión no me la saca nadie. Nadie me saca de que a mí me robaron a mi hija. Hoy el que ella no me quiera ver, estas son las consecuencias, vaya a saber las cosas que le dijeron a ella en mi contra. Yo pensé que avanzábamos en algo, nos hicimos ilusión y eso no prosperó para nada. Vio a los hermanos, yo me quedé afuera. Ahora pienso si quiere ver a los hermanos me va a tener que ver a mí. Ella no se tiene que olvidar que la tuvo una madre, no sabe los sacrificios que yo pasé. Como las estoy pasando ahora que me quieren dejar en la calle. Que el Estado responda y nos dé una solución.”

23. El 20 de abril de 2018, el Equipo Técnico de la INDDHH concurrió al Juzgado y confirmó que el expediente penal sigue su curso en etapa de presumario, lo que sucede hasta la fecha de esta Resolución.

II) Consideraciones de la INDDHH

24. Una vez judicializados los hechos que forman parte de esta denuncia, la INDDHH se inhibió de continuar sus actuaciones, conforme a lo dispuesto por el Art. 31 de la Ley No. 18.446. Esta circunstancia, sin embargo, no afecta la competencia de esta Institución de pronunciarse sobre “los problemas generales planteados en la denuncia”, a tenor de lo que edicta el Art. 19 de la norma citada.

25. Los objetivos de las actuaciones concretas desarrolladas en este expediente se orientaron, en primer término, a la ubicación de la joven, ya que su madre desconocía su paradero. En segundo lugar, la INDDHH procuró contribuir a restablecer el vínculo dañado entre la madre y su hija, tratando de determinar el estado de salud de ésta última; su estado emocional respecto de la separación con su madre biológica y su inserción en su familia de crianza;  y,  asimismo, examinar si existió vulneración de derechos por parte del Estado. En todas estas actuaciones, se buscó priorizar el interés superior de la adolescente, evitando generar situaciones que la pudieran revictimizar o afectarla psicológicamente, contemplando además la protección de los derechos de todas las personas involucradas.

26. En este marco, la INDDHH entiende que en este tipo de situaciones se verifican claramente vulneraciones de derechos, tanto de los niños/as o adolescentes involucrados, así como de sus padres o medres biológicos, a quienes se les priva de su vínculo natural, en clara violación de la normativa nacional e internacional aplicables.

27. En cuanto a la normativa internacional, corresponde tener presente, inter alia, los arts.9, 19 y 20 de la Convención de los Derechos del Niño y cuanto a la legislación interna, los arts. 12, 132, 133 y sgts. del Código de la Niñez y la Adolescencia. En la misma dirección, se pronuncian los organismos de contralor del sistema de Naciones Unidas y del sistema interamericano de derechos humanos. En el primer caso, debe atenderse a las “Directrices sobre Modalidades Alternativas de Cuidado de los Niños” (Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas de 24 de febrero de 2010). En el caso del sistema interamericano, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aprobó un documento el 17 de octubre de 2013, que explicita e interpreta el alcance de la normativa citada y es directamente aplicable a los problemas generales que exhiben estos casos. El documento se denomina : “El derecho del niño y la niña a la familia. Cuidado alternativo. Poniendo fin a la institucionalización en las Américas”.

28.  En consecuencia el corpus iuris aludido reconoce como principio el derecho de los niños/as y adolescentes a vivir junto a su familia biológica. La separación temporaria o definitiva de su familia, está sujeta a diversos requisitos entre los que se encuentran el de legalidad, necesariedad, excepcionalidad e intervención judicial, entre otros, con clara finalidad tuitiva. Es por ello que cuando los niños/as y adolescentes se encuentran alojados en centros de acogimiento residencial (a cargo exclusivo del Estado o en convenio con aquel), el Estado, a través de sus funcionarios, debe ejercer las medidas de protección necesarias, cumplir con los contralores adecuados y seguir los procedimientos previstos, para evitar abusos o arbitrariedades que pongan en riesgo los derechos de aquellos.

29. Por último, corresponde tener presente las “Observaciones finales sobre los informes periódicos 3 a 5 combinados del Uruguay” emitidas por el Comité de los Derechos del Niño el 5 de marzo de 2015, cuyas recomendaciones la INDDHH recuerda que deben ser implementadas por el Estado Uruguayo. En el numeral 37 de las mismas, se hace referencia a la situación de los niños privados de un entorno familiar en Uruguay en los siguientes términos :

 “37. Si bien acoge con satisfacción los esfuerzos realizados por el Estado parte para ofrecer modalidades alternativas de cuidado basadas en la familia y la comunidad a los niños privados de un entorno familiar, el Comité sigue preocupado por el gran número de niños que viven en instituciones y por el hecho de que los hermanos no sean confiados a la misma institución. Pese a las medidas adoptadas para la desinstitucionalización y la reunificación de esos niños con sus familias biológicas, el Comité sigue preocupado por la escasa repercusión de tales medidas. El Comité también observa con preocupación la falta de un mecanismo adecuado para supervisar el acogimiento de los niños en hogares de guarda y su asignación a instituciones”.

30. En casos como el tramitado en este expediente, la INDDHH entiende que, además de los mencionados, debe atenderse al principio fundamental del interés superior del niño, conforme a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)[1], debe tenerse presente lo dispuesto por el artículo 12 de esta norma internacional, especialmente sus numerales 1 y 2[2], que determinan que en todo procedimiento administrativo que afecte al niño se le dará oportunidad de expresar su opinión.

31. Así, la INDDHH destaca la necesidad que se atienda a este principio de autonomía progresiva, considerando, entre otros aspectos, la edad del niño/a o adolescente involucrado. De esta manera, la Institución tomó en cuenta las Observaciones Generales del Comité de los Derechos del Niño (ONU), Obs. No. 6 lit. 26 referida a que el niño/a o adolescente reciba información de acuerdo a sus intereses, teniendo en cuenta su nivel de madurez y comprensión.

32. Para la INDDHH es importante señalar, en casos como el que nos ocupa, la necesidad de que madre e hija puedan realizar un proceso de revinculación, respetando los tiempos personales de cada una, según la Observación No. 14, lit. 5 del citado Comité, en cuanto a que “La plena aplicación del concepto de interés superior del niño exige adoptar un enfoque basado en los derechos, en el que colaboren todos los intervinientes, a fin de garantizar la integridad física, psicológica, moral y espiritual holísticas del niño y promover su dignidad humana”.

33. De no actuar conforme a esos estándares antedichos, el Estado uruguayo, por acción u omisión de sus funcionarios, incurre en responsabilidad por incumplimiento de las obligaciones asumidas al ratificar la CDN antes mencionadas y especialmente las establecidas en el Art. 21 de la misma, cuando dispone que “Los Estados Partes que reconocen o permiten el sistema de adopción cuidarán de que el interés superior del niño sea la consideración primordial”. A estos efectos, los estados deben velar (…)  por que la adopción del niño sólo sea autorizada por las autoridades competentes, las que determinarán, con arreglo a las leyes y a los procedimientos aplicables y sobre la base de toda la información pertinente y fidedigna, que la adopción es admisible en vista de la situación jurídica del niño en relación con sus padres, parientes y representantes legales y que, cuando así se requiera, las personas interesadas hayan dado con conocimiento de causa su consentimiento a la adopción sobre la base del asesoramiento que pueda ser necesario”.

34. En conclusión: como se ha señalado anteriormente, las eventuales responsabilidades penales deberán ser analizadas en el ámbito de competencia del Poder Judicial. Sin perjuicio de ello, la INDDHH estima que, en general ante casos como el que originó estas actuaciones, sean cuales fueran las razones que hayan motivado la conducta de algunas de las personas involucradas (prejuicios; actitudes discriminatorias; pretendida compasión y protección de una menor de edad, entre otros aspectos los que no serán calificados por esta Institución), por acción u omisión de funcionarios públicos y profesionales, cuya intervención se encuentra reglada por un marco jurídico interno e internacional y un código de ética, se genera, objetivamente, responsabilidad estatal por la vulneración de derechos humanos de los niños/as o adolescentes y de los padres biológicos involucrados.

III. Con base en lo expuesto anteriormente, el Consejo Directivo de la INDDHH resuelve:

​​​​​​a) ​Que las autoridades de INAU realicen una exhaustiva investigación administrativa a fin de determinar si han ocurrido hechos similares a los investigados en este expediente y la eventual responsabilidad de los funcionarios intervinientes.

​​​​​b) Que las autoridades de INAU adopten medidas de reparación integral de los daños que este tipo de actuaciones ocasionen a las víctimas. Entre otras medidas, se recomienda ofrecer una reparación simbólica a través del reconocimiento de la irregularidad de los hechos y una disculpa personal a las víctimas. Asimismo, se ofrezca reparación en salud a través de tratamiento psicológico para todas las personas involucradas en este tipo de situaciones.

c) Que las autoridades de INAU dispongan e implementen procedimientos de contralor adecuados para la adecuada prevención de hechos como los denunciados en estas actuaciones y ofrezcan garantías de no repetición, informando a la INDDHH, en el plazo de treinta (30) días, las características y alcance de los mismos.

d) Notifíquese de la presente a la denunciante y a INAU.

[1]   Convención sobre los Derechos del Niño, ONU, 1989, art. 3 lit. 1.

[2] 1“Los Estados Partes garantizarán al niño que esté en condiciones de formarse un juicio propio el derecho de expresar su opinión libremente en todos los asuntos que afectan al niño, teniéndose debidamente en cuenta las opiniones del niño, en función de la edad y madurez del niño.” 2“Con tal fin, se dará en particular al niño oportunidad de ser escuchado, en todo procedimiento judicial o administrativo que afecte al niño, ya sea directamente o por medio de un representante o de un órgano apropiado, en consonancia con las normas de procedimiento de la ley nacional.”

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