Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 636/018

Sr. Senador Dr. Javier García

De nuestra mayor consideración:

I) Antecedentes

1. Con fecha 6 de julio de 2018 la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) recibió, vía correo electrónico, una denuncia de su parte, cuyo texto se transcribe a continuación:

“ Visto la noticia conocida públicamente hoy, referida a la declaración de persona no grata al actor X por parte de la Institución teatral El Galpón, solicito a la Institución Nacional de DDHH analice la grave situación planteada que, notoriamente, viola derechos humanos básicos como la libertad de expresión y conciencia del citado actor. El teatro El Galpón es una institución que no obstante ser privada, ha recibido por ley 18.238 transferencias muy importantes de dineros públicos, es decir de todos los uruguayos, lo que la obliga más aún a respetar los derechos de todas las personas a expresarse con libertad. La cultura debe ser siempre un ámbito plural y libre y no de censuras y proscripciones por pensar diferente”

Según la información recogida por la INDDHH a partir de versiones de prensa, la denunciada sobre eventual “declaración de persona no grata al actor X” habría sido consecuencia de sus declaraciones al semanario “Voces", donde realizó un extenso reportaje el día 16 de junio de 2018. que luce agregado a este expediente de fs. 4 a fs. 23.

2. El 11 de julio de 2018, la INDDHH le solicitó denunciante que se sirva ampliar la denuncia. (Ley 18.446, Arts. l. 4, 5 y 11) “específicamente en lo que respecta a la vinculación actual de la Institución Teatral El Galpón con el Estado uruguayo"

3. El denunciante, mediante una fundada nota, amplió varios aspectos de su denuncia.

3.1.) Así, en relación a la competencia de la ÍNDDHH en el caso afirma que “Como se puede apreciar, el legislador optó por un ámbito de aplicación subjetivo muy amplio comprensivo de todas las entidades estatales, personas públicas que no integren la estructura del Estado y personas de Derecho privado cuya finalidad sea la prestación de servicios públicos, o de servicios sociales como es el caso de las instituciones culturales. El Teatro El Galpón es una institución de Derecho privado que presta un servicio social con una precisa finalidad de interés público. Queda claro que en el caso de la presente denuncia, la INDDHH es competente para conocer de la misma e instruirla”,

3.2.) A continuación, recuerda las normas incorporadas en la ley No. 18.446 que hacen a la legitimación activa para presentar denuncias ante la INDDHH.

3.3.) Posteriormente, en el capítulo 3 de la ampliación de la denuncia, el Dr. García hace mención a “Los servicios sociales y las instituciones culturales. El caso del Teatro El Galpón ”, Citando a Sayagués Laso señala que “los servicios culturales constituyen aquellas actividades que. por su naturaleza social y sus finalidades públicas, el Estado puede desempeñar en régimen de libre concurrencia con los particulares. Son actividades de carácter social, cultural. educativo, de asistencia social, entre otras, que pueden prestar tanto personas de Derecho público como personas de Derecho privado (SAYAGUES LASO, E. Tratado de Derecho Administrativo, FCU, Tomo 1. Montevideo, 2010)”.

3.4.) Continúa el denunciante, acudiendo a Delpiazzo, afirmando que “la Constitución perfila el quehacer del Estado en los campos de la cultura estableciendo salvaguardas, defensas, subvenciones, promociones y hasta acciones directas. La actividad estatal en materia cultural en estas materias es de prestación. fomento y control con fines de atención a necesidades de la vida social, atributos propios de los llamados servicios sociales (DEL PIAZZO C. Derecho Administrativo Especial, V.2, AMF, Montevideo, 2017)”, En este marco, el Senador García subraya: “El interés público comprometido y el carácter de servicio social de las instituciones culturales públicas y privadas ha determinado que el Poder Ejecutivo haya tomado para sí como política pública el subsidio estatal para promover el sector privado en esta área”.

3.5.) Siguiendo esa línea de razonamiento, el denunciante afirma que "Desde el punto de vista específico del Teatro El Galpón, la Ley No. 18.238 de 2007 autorizó al Poder Ejecutivo transferir a la institución teatral El Galpón la suma de USS 2.000.000 (dos millones de dólares de los Estados unidos de América) con cargo a Rentas Generales. La norma determinó, además, que dicha suma sea destinada a! acondicionamiento del edificio sede de dicha Institución, al pago del pasivo de la misma y a la creación de puestos de trabajo. A su vez. la ley exigió que la referida Institución presente al Ministerio de Economía y Finanzas rendición de cuentas de las sumas transferidas en el plazo de sesenta días contados a partir del día en que se efectuaren las respectivas erogaciones”

3.6.) Posteriormente, menciona la exoneración de tributos respecto a las instituciones culturales (establecida en el Art. 69 de la Constitución y el “carácter público" de esta actividad, a partir de lo dispuesto por el Art. 448 de la Ley No. 16.226 de 1991. Menciona además las disposiciones de la Ley No. 16.297 de 1992 que crea el "Fondo Nacional del Teatro, destinado al apoyo y difusión del arte teatral en lodo el territorio nacional (...) De más está decir que este Fondo maneja fondos públicos, ya que de acuerdo al artículo 7 de la ley, el Fondo financia tota! o parcialmente a las instituciones privadas del teatro ”.

3.7) La ampliación de la denuncia formulada ante esta Defensoría del Pueblo concluye: "En el caso que nos ocupa, la institución El Galpón presta un servicio social, el cual persigue una clara finalidad de interés público que el Derecho, además, protege para su efectivo desempeño. En este sentido cabe señalar que este Teatro, como la mayoría de las instituciones culturales tanto públicas como privadas -como ya se indicó- perciben asistencia económica del Estado, beneficios, así como atribuciones de "declaración de interés nacional" de sus obras. En suma, son formas de promoción o fomento públicas que se realizan para apoyar organizaciones que tienen notoriamente una finalidad de interés público y en el cual se desenvuelven sus actividades”

4. El 11 de julio de 2018, mediante Oficio No. 1925/2018, la INDDHH solicitó a las autoridades de la Institución Teatral El Galpón: “A los efectos de dar debido cumplimiento a lo dispuesto en la Ley No. 18.446 (Arts. 1; 4; 5; y 11) en el marco de las facultades que dicha norma le confiere en su Art. 35, Lit. B y C (...) tengan a bien informar (...) cuál es la vinculación actual de la Institución Teatral El Galpón con el Estado uruguayo, específicamente en materia de convenios o transferencias de fondos públicos, así como toda otra circunstancia que entiendan pueda ser útil para la tramitación de este caso".

5. El 17 de julio de 2018, la Institución Teatral “El Galpón" respondió la solicitud de la INDDHH manifestando que "(...) no tiene ninguna vinculación actual con el Estado uruguayo. El único antecedente vinculado al motivo de la consulta es la transferencia de una suma de dinero por ley No. 18.238 de 26 de diciembre de 2007, con destino específicamente determinado y sujeto a rendición de cuentas dentro del plazo de sesenta días, con todo lo cual se cumplió en tiempo y forma ”

6. También con fecha 11 de julio de 2018. la INDDIUI remitió el oficio No. 1926/2018 a la Dirección Nacional de Cultura del Ministerio de Educación y Cultura, solicitando que en el marco de la Ley No. 18.446 (Arts. 1; 4; 5; y 11) “(...) tenga a bien informar (...) cuál es la vinculación actual de la Institución Teatral El Galpón con el Estado uruguayo, específicamente en materia de convenios o transferencias de fondos públicos, así como toda otra circunstancia que entiendan pueda ser útil para la tramitación de este caso".

7. El 19 de julio de 2018, la citada Dirección informó que “a la fecha no existen convenios ni acuerdos de ninguna índole ” entre esa Dirección y la Institución Teatral el Galpón.

8. En su respuesta, la Dirección Nacional de Cultura menciona a continuación (fs. 43 y 44) el Art. 663 de la Ley No. 19.355 que le asigna "una partida anual de SU8.000.000 con destino a la Federación Uruguaya de Teatros Independientes (FUTI). Dicho monto es distribuido dentro de la Federación, no teniendo esta Dirección ninguna injerencia respecto a qué instituciones deriva FUTI el dinero otorgado I Alego aporta información respecto a "la participación de todas las expresiones y propuestas artísticas de instituciones y/o elencos teatrales, tales como: IBERESCENA (...) FONDOS CONCURSA BIES PARA LA CULTURA Y FONDO REGIONAL PARA LA CULTURA (...) CONFONTE (...) e INAE (...) ”.

9. A los efectos de la instrucción de la denuncia presentada, con fecha 14 de agosto de 2018, la INDDHH remitió el Oficio No. 1965/2018 a las autoridades de la Institución Teatral “El Galpón". En el mismo se solicitó a esa institución que “informe si en algún momento declaró persona no grata al Sr. X y, en caso afirmativo, se solicita que indique cuáles fueron las razones para ello y se remita copia de la eventual resolución adoptada".

10. El 16 de agosto de 2018 la Institución Teatral “El Galpón" remitió una respuesta a la solicitud de esta Defensoría del Pueblo indicando que "La Institución Teatral El Galpón nunca declaró persona no grata al Sr. X, no existiendo ninguna resolución de sus órganos representativos

11. Con fecha 5 de setiembre de 2018, el denunciante evacuó la vista conferida por la INDDHH respecto a las precitadas actuaciones. En relación a la eventual “declaración de persona no grata" del Sr. X por parte de la Institución Teatral El Galpón, el denunciante aporta referencias a informaciones contenidas en medios de comunicación. Concluyendo, el Sr. Senador García expresa que: "Que haya existido o no una declaración escrita, plasmada en un documento o resolución acerca de si el Sr. X fue declarado persona no grata es, en el contexto de los hechos y de la realidad de lo sucedido, casi anecdótico. Lo que verdaderamente importa son las decisiones adoptadas en los hechos, y confirmadas en declaraciones públicas, por parte de las autoridades del Teatro El Galpón respecto al actor, violentando su libertad de expresión y discriminándolo públicamente.”

II. Consideraciones de la INDDHH

12.  Para el Consejo Directivo, el primer aspecto a considerar es el relativo a la competencia institucional conforme a las normas incorporadas en la Ley No. 18.446. En este ámbito, el Consejo Directivo no puede dejar de mencionar que el asunto puesto a la consideración de la INDDHH es sumamente complejo al abordar el alcance sus competencias, ya que en el mismo se entrelazan aspectos vinculados a las obligaciones del Estado uruguayo en relación a la garantía del acceso al derecho a la cultura, con asuntos que estrictamente referidos a debates sobre intereses y conflictos entre personas privadas. A esto debe sumarse que es imposible ignorar el impacto de la fuerte mediatización del caso de los hechos que se analizan en esta Resolución.

13. El Consejo Directivo entiende que la INDDHH es competente para asumir el caso a estudio.

14. En ese sentido, la INDDHH comparte la prestigiosa doctrina citada por el Dr. Javier García en relación a la responsabilidad del Estado respecto al derecho al acceso a la cultura, que involucra el tema relacionado a los servicios sociales y las instituciones culturales.

15. A partir de esas mismas consideraciones, esta Defensoría del Pueblo entiende que en los hechos denunciados ingresan en los supuestos que incorpora el Art. 5 de la Ley No. 18.446[1], pero con base en fundamentos diferentes a los que surgen de la propia doctrina a la que apela el Senador Dr. García.

16. Lo anterior se desprende de la inexistencia de vínculos de ningún tipo entre el Estado uruguayo y la Institución Teatral “El Galpón”. Como señala el mismo denunciante, citando al Prof. DELPIAZZO, "El interés público comprometido y el carácter de servicio social de las instituciones culturales públicas y privadas ha determinado que el Poder Ejecutivo haya tomado para sí como política pública el subsidio estatal para promover el sector privado en esta área”.

17. Para la INDDHH. la Institución Teatral “El Galpón" no recibe ningún tipo de subsidio de parte del Estado uruguayo. Lo anterior emana de varios elementos de juicio obtenidos en la sustanciación de esta denuncia:

18. En primer lugar, se desprende de la historia de la aprobación de la Ley No. 18.238, mencionada por el denunciante, que la transferencia monetaria dispuesta en beneficio de la Institución Teatral “El Galpón” no se trató de un subsidio, sino de una reparación por los daños que dicha institución sufriera por decisiones de la dictadura cívico-militar que sufrió el país entre 1973 y 1985

19. En efecto: el mensaje del Poder Ejecutivo a la Asamblea General al remitir el proyecto de ley que se transformaría luego en la Ley No. 18.238, menciona expresamente que "La Institución Teatral El Galpón desarrolla actividades desde el 2 de setiembre de 1949 habiéndose constituido como tal el 21 de enero de 1955 con fines exclusivamente educativos y culturales. Durante el gobierno de facto dichas actividades se vieron suspendidas en virtud de que, por Decreto 254/976 de 6 de mayo de 1976 fundado en razones ideológicas y políticas, se disolvió la institución y se canceló su personería jurídica. Asimismo, dicho Decreto clausuró sus locales y dispuso la incautación de todos sus bienes. Con el advenimiento de la democracia por Decreto 97/985 de 1o de marzo de 1985 se derogó la disolución y prohibición dispuesta y se dispuso la devolución de los bienes muebles e inmuebles incautados. En este sentido, el Poder Ejecutivo entiende de estricta justicia apoyar la continuidad del proyecto de la Institución Teatral El Galpón que ha contribuido durante tantos años al desarrollo de nuestra cultura[2]”

20. También apelando a la historia de la aprobación de esta ley, puede citarse la posición del entonces Senador Dr. Julio Ma. Sanguinetti. quien expresó: "Vamos a acompañar el proyecto de ley que, a nuestro juicio, completa un acto de reparación para una institución cultural que fue injusta y arbitrariamente golpeada por la dictadura, clausurándose sus actividades e incautándose sus bienes.(...) Por esos motivos, entendiendo y sintiendo que este proyecto de ley de algún modo asegura la sobrevivencia de "El Galpón" en un momento difícil, lo vamos a votar en el sentido no de una indemnización, sino de una reparación. No me voy a detener a discutir cuánto fue el daño ni corresponde evaluarlo, pero siento que se hace una reparación moral y que existe una disposición sustantiva de reparar aquello que es reparable. Todos sabemos que las salidas de las dictaduras siempre son difíciles. Muchas veces tuvimos que acompañar medidas diciendo que había cosas irreparables que teníamos que asumir como tales, pero que debíamos hacer el esfuerzo de reparar todas las que fueran reparables. Esta fue una de las situaciones en las que se comenzó a reparar algo de lo que precisamente era reparable. Reitero que no votaremos el proyecto de ley con el sentido de una indemnización retributiva, sino de una reparación para una institución que un día fue cerrada debido a una arbitrariedad. Bueno es que nuestro Estado permita su sobrevivencia hoy e inaugure otra etapa de su trayectoria "[3].

21. Finalmente, la Dirección Nacional de Cultura reafirma lo sostenido en los párrafos anteriores, según surge de los numerales 6. 7 y 8 de la presente Resolución.

22. Sin perjuicio de lo antes expresado, la INDDHH comparte la citada posición de SAYAGUF.S en cuanto que "los servicios culturales constituyen aquellas actividades que, por su naturaleza social y sus finalidades públicas, el Estado puede desempeñar en régimen de libre concurrencia con los particulares. Son actividades de carácter social, cultural, educativo, de asistencia social, entre otras, que pueden prestar tanto personas de Derecho público como personas de Derecho privado" (Ver punto 3.3 de esta Resolución).}

23. Despejada la decisión sobre el parquet competencial, corresponde ahora que el Consejo Directivo se pronuncie respecto a la denunciada eventual vulneración del derecho a la libertad de expresión del Sr. X alegada por el Sr. Senador Dr. Javier García.

24. El Consejo Directivo tiene absoluta conciencia del complejo proceso de construcción y creación de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo en Uruguay. Por ello, lo anterior implica reconocer que el Legislador y la sociedad uruguaya buscaron crear un organismo que atendiera específicamente, hechos o situaciones que evidentemente podían constituir vulneraciones a los Derechos Humanos en el país. Esto lleva a un permanente ejercicio de ponderación sobre el respeto, promoción y protección de los derechos humanos en Uruguay. Sobre estas bases, la INDDHH entiende que no cualquier conflicto de intereses (sea cual fuera su naturaleza) constituye una violación de derechos humanos.

25. En el caso concreto, la prensa calificó como “declaración de persona no grata", sin acreditar ese extremo, un eventual conflicto entre particulares. Sin embargo, para la INDDHH, no se recogieron elementos de convicción para afirmar que hubo realmente una decisión institucional sobre el punto. En el caso, la Institución Teatral “El Galpón” lo negó. A partir del alcance de las competencias que la legislación vigente asigna a la INDDHH, debe recordarse que una controversia privada entre particulares debe dirimirse en otros ámbitos institucionales, entre ellos, ante el Poder Judicial.

26. Más allá de todo lo antes expuesto, es evidente que, para esta Defensoría del Pueblo, el Sr. X no fue víctima de violación a su derecho a la libertad de expresión. En ese sentido, en el ames citado reportaje al semanario VOCES, el Sr. X pudo comunicar, sin ningún atisbo de censura, a su gusto sus puntos de vista sobre varios temas, incluyendo aspectos relativos a la cultura; a intereses económicos; e incluso realizar declaraciones que pueden calificarse como groseras, irrespetuosas y ofensivas respecto a algunas personas, entre ellas la ex Directora de esta Institución, sin ninguna consecuencia. Este extremo debe señalarse porque es un indicador más del grado de la garantía al derecho de la libertad de expresión vigente en nuestro país.

III. En este marco, el Consejo Directivo de la INDDHH, resuelve:

1. Que, conforme a su mandato legal, la INDDHH no ha obtenido elementos de juicio suficientes para afirmar que, en el caso, se verificó la eventual vulneración de derechos denunciada.
2. Notifíquese al denunciante y a los organismos públicos e instituciones privadas involucradas.

[1] La competencia de la INDDHH, con las excepciones que expresamente se establecen, se extiende a todos los Poderes y organismos públicos cualesquiera sea su naturaleza jurídica y función, sea que actúen en el territorio nacional o en el extranjero. Quedan comprendidas en la competencia de la INDDHH las entidades paraestatales, sociedades de economía mixta, personas públicas no estatales y entidades privadas que presten servicios públicos o sociales. La competencia de la INDDHH en relación con personas privadas se entenderá con los organismos públicos de su contralor y supervisión, conforme a los procedimientos establecidos en la presente ley.

[2] Antecedentes: "Carp. N° 1003/07 Rep. Nº 591/07 Presidencia de la República Oriental del Uruguay Ministerio de Educación y Cultura Ministerio de Economía y Finanzas Montevideo, 18 de noviembre de 2007. Sr. Presidente de la Asamblea General. Mensaje N° 13/07.

[3] Ver: Fs. 24 a 26 de este expediente.

Disponible en: https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/ficha-asunto/34436/tramite

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