Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 664/018 con recomendaciones al Ministerio de Industria, Energía y Minería

Resoluciones

Sra. Ministra de Industria, Energía y Minería

Ingeniera Carolina Cosse

De nuestra mayor consideración:

I. Antecedentes

1. La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH), recibió, con fecha 18 de octubre de 2016, una denuncia por parte de integrantes del Sindicato del Ministerio de Industria, Energía y Minería (SIMIEM). Analizados los correspondientes requisitos de admisibilidad, la misma fue ingresada en el Expediente N° 2016-1-38-0000593.

2. Las personas denunciantes, que solicitaron reserva de identidad (Art. 12, Ley No. 18.446), refirieron que, aproximadamente, desde marzo de 2015 en la Dirección Nacional de Minería y Geología (DINAMIGE) dependiente de ese Ministerio, se habrían generado una serie de hechos y adoptado decisiones que podrían configurar abuso de poder, discriminación y acoso laboral a los funcionarios, por parte de funcionariado que integra el equipo de dirección.

3. Las personas denunciantes señalaron que los hechos y actos antes aludidos habrían afectado el ambiente laboral y diversos derechos de los funcionarios. La responsabilidad por estos hechos se le atribuía, a la fecha de la consulta, a la Escribana X, a la sazón Directora encargada de Mesa de Entrada y de Administración y Gestión de DINAMIGE, dado que las otras personas mencionadas en el párrafo anterior habrían dejado de desempeñarse en dicha Dirección.

4. En concreto, los integrantes de SIMIEM mencionados relataron que desde varios meses antes de la fecha en que concurrieron a la INDDHH, la citada jerarca habría mantenido un comportamiento inadecuado hacia los funcionarios a su cargo, consistente en gritos, insultos y expresiones vulgares, intimidatorias y agraviantes. Paralelamente, a través de sus decisiones, habría a estos funcionarios sometido a tratos humillantes y arbitrarios –que en algún caso calificaron de “despóticos”-, como, por ejemplo, asignarles trabajos por fuera de las competencias asignadas; ejercer presiones indebidas; menoscabar al personal o asignar cargas de trabajo en plazos irrazonables. Los hechos relatados habrían enrarecido el ambiente laboral en forma grave e insostenible y habrían generado diversos problemas de salud a los funcionarios, que estarían bajo tensión nerviosa permanente. Indicaron además, que se habría perjudicado su carrera administrativa y se habrían vulnerado sus derechos al respeto y la consideración adecuados en el trato, a la salud y a la integridad moral. 

5. Los integrantes de SIMIEM adjuntaron documentación de la que surge que  formularon denuncia de los hechos mencionados el 12 de noviembre de 2015 ante el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), cuyo número identificatorio es 2015-1-000121. En este expediente se habría iniciado una investigación que, según ellos, habría ignorado los hechos denunciados, no conociéndose los resultados del procedimiento. Asimismo, el 19 de febrero de 2016, presentaron otra denuncia relativa a esos hechos ante la Inspección General de Trabajo (IGTSS) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), en la que se habría formado el expediente 2016-13-7-0001307, encontrándose en curso una investigación.

6. Para la sustanciación del caso, con fecha 16 de diciembre de 2016, la INDDHH libró el oficio N° 1241/2016 al MIEM, solicitando que con plazo de 20 días se le brindara la siguiente información :  “ 1)   si está en conocimiento de los hechos narrados precedentemente;  2) si fue dispuesta una investigación administrativa a los efectos de comprobar los mismos;  3)  en tal caso, qué medidas se han adoptado al respecto y en qué estado de avance está la misma;  4) si la investigación de los hechos denunciados está contenida en el expediente 2015-1-000121, se sirva remitir copia del mismo a la INDDH”.

7. El 19 de enero de 2017, los denunciantes concurrieron nuevamente a la INDDHH, para informar que la Escribana X denunció al Sindicato ante la Jurídica del MIEM, por lo que estaban siendo investigados, y se los había citado e interrogado sobre sus actuaciones como gremio. Volvieron a concurrir a esta Institución el 25 de enero de 2017 y adjuntaron documentación relativa al expediente seguido ante la IGTSS por acoso laboral y abuso de poder contra la Directora y Asesora de la DINAMIGE.

8. El 6 de febrero de 2017, los denunciantes comparecieron otra vez en la INDDHH, agregando documentación de la que surge : a ) una nota presentada por el MIEM (representado por el Dr. X) y fechada el 22 de setiembre de 2016, en la que se informa a la IGTSS de un expediente (2016-8-1-0000642) iniciado en el MIEM a raíz de hechos denunciados por la Esc. X, sin hacer referencia a las denuncias de SIMIEM (agregado a fs.98 del expediente seguido ante IGTSS) y b ) dos resoluciones de la IGTSS, (ubicadas a fojas 117 y fojas 130 del citado expediente) en las que se dispone dar vista e intimar al MIEM a indicar las medidas adoptadas para evitar las represalias a los denunciantes mientras dure la investigación.

9. Habiéndose vencido el plazo otorgado al MIEM en el oficio N° 1241/2016 sin remitirse respuesta, el 6 de febrero de 2017, la INDDHH libró el oficio N°1318/2017 a ese organismo reiterando la solicitud de información antes referida y agregando que se informara en un plazo de 10 días hábiles acerca de:“las medidas tomadas por ese Ministerio y solicitadas por la Inspección General de Trabajo para imposibilitar represalias a los funcionarios firmantes de la denuncia presentada ante la Inspección y que luce en el expediente N° 2016-13-7-0001307”. 

10. El 15 de febrero de 2017, el MIEM envió un correo electrónico a la INDDHH en el que informa que nunca recibió el oficio N° 1241/2016, por lo que solicita que se le conceda una prórroga para contestar el oficio N° 1318/2017, a lo que la INDDHH accedió. 

11. Por escrito ingresado el 2 de marzo de 2017, el MIEM respondió al oficio N° 1318/2017 de la INDDHH.

12. De dicha contestación, con fecha 6 de marzo de 2017,  la INDDHH confirió vista a los integrantes de SIMIEM, citándoselos por vía telefónica. Las personas denunciantes evacuaron la vista también por vía telefónica, ratificando la continuidad de los hechos denunciados. 

13. El 29 de diciembre de 2017, los integrantes de SIMIEM comparecieron en la INDDHH para informar que la profesional denunciada por acoso había sido trasladada, pero en su nueva función continúa destratando al personal. Sostuvieron que el MIEM instruyó procedimientos administrativos contra los denunciantes y no instruyó de igual forma las denuncias que ellos formularon.

14. El 6 de marzo de 2018 concurrió a la INDDHH una delegación de SIMIEM para agregar nueva documentación y actualizar información. Reiteraron que el MIEM no instruyó todas las denuncias hechas por ellos, salvo una, a la vez que inició otra investigación contra ellos generando así una confusión deliberada. Los denunciantes interpretaron lo ocurrido como una persecución, que llevó a represalias posteriores. Como ejemplo, una de las denunciantes alegó que se le negaron beneficios laborales sin fundamento y solo por su condición de denunciante. La delegación del SIEMM reafirmó lo dicho acerca de que la Esc. X continuaba desempeñando un cargo y maltratando a los funcionarios en forma arbitraria.  En cuanto al expediente radicado en la IGTSS, informaron que no se avanzó sustancialmente en la investigación de la denuncia que ellos formularon por acoso laboral y abuso de poder, pese a que se formó un expediente en el que se hicieron intimaciones al MIEM, pero no se diligenciaron pruebas y a esa fecha no había resolución final. Solicitaron que se les permitiera agregar información de los expedientes, a lo que se accedió, lo que cumplieron al día siguiente.

15. La INDDHH aguadó un lapso prudencial para conocer el resultado de la investigación de la IGTSS, pero ello no ocurrió. Por lo tanto, con los elementos reunidos, se decidió elaborar la presente resolución.

II. Consideraciones de la INDDHH

16. Los integrantes de SIMIEM denunciaron a la INDDHH hechos y actos que adjudicaron a autoridades de la DINAMIGE del MIEM y que a su juicio vulneraron sus derechos a un trato digno y respetuoso; a no ser discriminados; a la salud y a su integridad moral. Según la denuncia, estos hechos constituyeron maltrato y acoso laboral.

17. La información recabada en estas actuaciones, permite concluir que, con respecto a los hechos concretos que fundaron la denuncia a la INDDHH, se iniciaron procedimientos investigativos y disciplinarios en la órbita del MIEM (expediente N° 2016-8-1-0000642). Estos procedimientos concluyeron en que se debía instruir una investigación administrativa y un sumario disciplinario, según contestación del MIEM, y una investigación ante la IGTSS por el presunto acoso laboral (expediente 2016-13-7-0001307), cuyos resultados finales no llegaron a conocimiento de la INDDHH.

18. Constituyendo la potestad disciplinaria resorte de competencia exclusiva de la Administración Pública y habiendo tomado intervención la IGTSS respecto al presunto acoso laboral, no corresponde a la INDDHH realizar investigaciones paralelas. En tal sentido, están a disposición de los interesados las vías recursivas o las acciones previstas en la normativa uruguaya, en el caso que las resoluciones o los hechos generados por las autoridades públicas les causen perjuicios, agravios, o son, a su juicio, contrarias a derecho.

19. No obstante lo dicho, la denuncia trata de un presunto caso de acoso moral o psicológico en el trabajo o función pública, con características especiales por tratarse de varios funcionarios que lo alegan en forma colectiva e integran un Sindicato. La INDDHH entiende que está reconocido a los funcionarios públicos y privados, por la normativa nacional e internacional aplicable (arts.53,54, 7, 72 de la Constitución, art.7, b) del Pacto Internacional de Derechos, Económicos, Sociales y Culturales, CIT N° 155, 167 y 161 y art.17 de la Declaración Socio-laboral del Mercosur, entre otras), los  derechos humanos a la prevención de los riesgos del trabajo (salud y seguridad) y a trabajar en un ambiente libre de acoso y violencia, aun cuando no exista, a la fecha, ley específica sobre el punto (acoso moral laboral).

20. Por lo dicho en el párrafo anterior, al margen del resultado de las investigaciones aludidas en cuanto a si estiman de recibo las denuncias del SIEM, la INDDHH considera que el Estado uruguayo está sujeto a la normativa referida a obligaciones que no puede soslayar, y que le impiden ser indiferente a situaciones como las de la presente denuncia. En efecto, según la doctrina especializada, emanan de las disposiciones arriba citadas los deberes de protección y prevención del daño y del acoso moral laboral por parte del Estado. Entre otras acciones concretas que derivan de esos deberes, debe tenerse presente que la particularidad del fenómeno del acoso y la violencia en el trabajo, obliga a la adopción de medidas especiales.

21. Por lo tanto, deberían existir protocolos con directivas claras a seguir cuando se presentan y deben investigarse situaciones como las analizadas en este caso, en todas las dependencias estatales en las que desarrollan vínculos laborales. Resulta evidente que, más allá de que sean finalmente constatados los hechos del presunto acoso denunciado, deben incorporarse a los procedimientos administrativos garantías específicas que protejan a las presuntas víctimas, cuidando particularmente el diligenciamiento ágil de aquellos, por el efecto negativo que en lo emocional, ocasiona el paso del tiempo (Decreto 222/2014, Procedimiento disciplinario en Administración Central). En su caso, deben repararse los daños producidos, si fueren constatados. Asimismo, se deben implementar diversas medidas y políticas públicas tendientes al cumplimiento de la normativa vigente en la materia. A vía de ejemplo: establecer mencionados protocolos de actuación ; crear comisiones especiales para atender este tipo de situaciones; atender la resolución de conflictos en el lugar de trabajo; realizar jornadas de sensibilización, detección, capacitación y educación sobre el tema para todo el personal; y atender periódicamente la calidad de los vínculos personales entre los trabajadores, con asesoramiento de profesionales especializados. En este marco, las denuncias sobre acoso laboral recibidas deben siempre constituir un llamado de atención de las autoridades competentes.

22. Prescribe el Art.1 de la Ley 18.446 que la INDDHH “tendrá por cometido, en el ámbito de competencias definido por esta ley, la defensa, promoción y protección en toda su extensión, de los derechos humanos reconocidos por la Constitución de la República y el Derecho Internacional”. Y dispone el Art. 26 de la citada ley que: “Las recomendaciones y propuestas del Consejo Directivo de la INDDHH se referirán al objeto concreto de la denuncia, pero, además, podrá realizar recomendaciones generales para eliminar o prevenir situaciones iguales o semejantes a las que motivaron la denuncia”.

23. En el presente caso, al responder el oficio enviado por la INDDHH (ver numeral 8), el MIEM admitió estar en conocimiento de los hechos denunciados y que se estaba en etapa de instrucción de procedimientos reglamentarios que no habían finalizado en ese momento. Cuando se le pregunta al organismo involucrado acerca de las medidas adoptadas en torno de la solicitud de la IGTSS para imposibilitar represalias a los funcionarios firmantes de la denuncia, este contesta: “Corresponde señalar en cuanto a las represalias aludidas que entendemos responden a apreciaciones subjetivas de los denunciantes”. Si bien la INDDHH no solicitó información concretamente sobre el punto, nada informa el MIEM acerca de la existencia de normas y procedimientos internos específicos para prevenir situaciones y abordar denuncias (como la de este caso) relacionadas con el acoso moral laboral, más allá que, al cabo de las investigaciones, las denuncias puedan o no ser de recibo. En suma,   la INDDHH entiende que, en el marco de sus competencias, está habilitada para efectuar recomendaciones al respecto.

III ) Con base en lo expuesto anteriormente, el Consejo Directivo de la INDDHH resuelve:

1. Recomendar al Ministerio de Industria, Energía y Minería que se sirva informar a la INDDHH, en un plazo de 20 días hábiles, si luego de recibida la denuncia de que trata este expediente, en las investigaciones administrativas dispuestas se adoptó alguna medida; se aplicó un protocolo especial; o se dio intervención a alguna comisión interna para prevenir y tratar casos de presunto acoso moral laboral.
2. Recomendar al Ministerio de Industria, Energía y Minería que se sirva informar a la INDDHH en un plazo de veinte (20) días hábiles, las normativas y prácticas institucionales internas que rigen en sus dependencias, destinadas a la prevención, investigación y reparación del acoso moral laboral y los daños que este genera, remitiendo copia de la documentación pertinente.
3.  Recomendar al citado Ministerio que, para el caso de inexistencia de normas o prácticas específicas, disponga a la mayor brevedad el diseño y la implementación de políticas institucionales y medidas destinadas a la prevención del acoso moral o laboral en sus dependencias y los daños que genera, así  como a su investigación y reparación, informando a la INDDHH en un plazo de veinte (20) días hábiles.
4. A los efectos de lo dispuesto en el Art. 28 de la Ley No. 18.446, la INDDHH solicita a ese organismo que, en el plazo de diez (10) días hábiles manifieste formalmente si acepta o no las presentes recomendaciones. En caso afirmativo, se solicita se sirva indicar qué acciones adoptará para el efectivo cumplimiento de las recomendaciones referidas.

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