Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 679/018 con recomendaciones al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay

Sra. Presidenta Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU)

Lic. Marisa Lindner

De nuestra mayor consideración:

 I. Antecedentes

1. La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) recibió, con fecha 22 de marzo de 2017, una denuncia de una persona que solicitó ampararse en el Art. 12 de la Ley 18.446 (Reserva de identidad). La denuncia hacía referencia a la existencia de irregularidades en el Hogar Infantil X, modalidad residencial de tiempo completo de niños/as y adolescentes del Departamento de Lavalleja.

2. Analizados los requisitos de admisibilidad, conforme a lo establecido por los Arts. 11 y sgtes. de la Ley No. 18.446 y las normas complementarias establecidas en el Reglamento correspondiente, la denuncia mencionada fue admitida e ingresada en el Expediente N° 2017-1-38-000185.

3. Según el relato de la persona denunciante en el momento de su presentación ante la INDDHH, residían en el hogar mixto diecinueve niños/as y adolescentes, con diversidad de situaciones y requerimientos de atención personalizada. La denunciante hizo referencia al variado espectro de edades y a las dificultades conductuales que presentaban los/as adolescentes, lo cual hace más complejas las condiciones laborales del personal.

4. Agregó la denunciante que el equipo de trabajo permanente del Hogar Infantil estaría constituido por una psicóloga, dos maestras y una educadora por turno. Los fines de semana la educadora se encargaría de todas las tareas concernientes al cuidado de los/as niños/as y adolescentes, además de la limpieza del hogar y la cocina. La denunciante estimaba escaso el número de funcionarios en relación a la cantidad de niños/as y adolescentes residentes. En el correr del año 2016 habría ingresado más personal, pero éste habría sido trasladado al poco tiempo a INISA. Esta movilidad de funcionarios/as dificultaría las posibilidades de realizar procesos, siendo perjudiciales los cambios para los niños/as y adolescentes internos.

5. La persona denunciante manifestó, además, que habrían acontecido movimientos internos de forma abrupta, como, por ejemplo, el reintegro de varios/as niños/as y adolescentes a sus familiares referentes, mientras que otros/as fueron localizados en hogares sustitutos. En este contexto, en diciembre del año 2016 los hermanos X y X, de 4 y 7 años de edad, fueron trasladados al hogar sustituto X, donde residieron aproximadamente un mes. Pasado ese tiempo regresaron al Hogar Infantil en cuestión.  Desde el reintegro los niños manifestaron conductas auto y heteroagresivas. Relataron diversas situaciones de violencia psicológica, entre ellas: que se les habría obligado a trabajar en el campo; ver matanzas de corderos; y recibido amenazas. Los niños relataban los hechos con sentimientos de miedo y conductas desajustadas para su edad.

6. Se hace constar que existen antecedentes de Informe de visita realizado al hogar mencionado por parte de la INDDHH actuando en sus funciones de Mecanismo Nacional de Prevención a la Tortura (MNP). El informe es el Nº 039 de fecha 6 de julio de 2015, en seguimiento a las recomendaciones realizadas en el Informe oficio Nº 29 de fecha 2 de octubre de 2014. El informe citado realizado por el MNP hace referencia a la insuficiente proporción de adultos a cargo para el cuidado y atención de los niños/as y adolescentes residentes en el centro.

7. El 20 de abril de 2017 la INDDHH libró el Oficio No. 1168/2017 dirigido a la Presidenta de INAU, en el que se le solicitó la siguiente información: I) Si estaba ese instituto en conocimiento de los hechos relatados precedentemente y II) de confirmarse los extremos denunciados, qué medidas fueron adoptadas para regularizar la situación planteada. Se otorgó al organismo un plazo de 20 días hábiles para dar respuesta a la información solicitada. Con fecha 2 de junio de 2017, se envió reiteración de Oficio a INAU, con el No. 1418/2017, otorgándose un nuevo plazo de 10 días hábiles para dar respuesta a la información solicitada.

a) El 6 de junio se recibió correo electrónico por parte de INAU, comunicando que se había generado el expediente Nº2017-27-10018345 en relación a los hechos comunicados por la INDDHH.

b) En el mes de julio, se mantuvo una reunión institucional entre referentes de INAU y de la INDDHH. El INAU manifestó que se encontraba interviniendo en la situación, generando modificaciones positivas. Se agregó que había sido abordada la situación del Hogar sustituto y de los niños X. Por otra parte, el organismo involucrado informó que se encontraba en proceso de elaboración el informe correspondiente para dar respuesta a la INDDHH. En la instancia se expresó preocupación por parte de la INDDHH respecto a la demora en la respuesta solicitada. Ante la falta de respuesta, posteriormente, se enviaron desde la INDDHH varios correos electrónicos recordando la necesidad de recibir una respuesta.

c) Durante el proceso de investigación, se intentó mantener comunicación con la persona denunciante al teléfono de contacto de forma infructuosa.

8. El 23 de octubre del 2017, la INDDHH, cumpliendo funciones de MNP, concurre al Hogar Monterroso, en seguimiento a las recomendaciones emanadas en el informe Nº039/2015, y en conocimiento de datos relativos a la denuncia que se tramita en este expediente. En el informe desarrollado por el MNP se corroboraron cambios favorables respecto a la condición edilicia y la cantidad de adultos para el cuidado de niños/as y adolescentes. Esto es coincidente con lo relatado informalmente desde las autoridades de INAU, en la reunión mantenida en el mes de julio.

9. En noviembre se reiteró vía correo electrónico la solicitud de información pendiente a INAU. El organismo respondió que el informe se encontraba en proceso de elaboración. El 13 de noviembre, mediante oficio Nº 38750/2017, la INDDHH recibe respuesta del INAU, en la cual se responde a cada uno de los numerales señalados en los oficios enviados a ese Instituto.

10. Respecto a la situación de escaso personal señalada en proporción al número de niños/as y adolescentes residentes en el Hogar X, es explicitado en el informe enviado por INAU la cantidad de personal efectivo y las funciones correspondientes a cada cargo, observándose una mejoría en las proporciones al disminuir la población institucionalizada en este Hogar. El MNP constata estas modificaciones. Por otro lado el informe de la Directora Departamental de Lavalleja de INAU, sostiene que no existieron ingresos de funcionarios al Hogar o traslados desde el Hogar a INISA. 

11. En relación a la consulta realizada sobre las condiciones laborales que presentaban los funcionarios, el informe cita: “En referencia a las “dificultades conductuales que presentan los/las adolescentes que hacen más complejas las condiciones laborales”, es de destacar que la competencia de los hogares es recibir a todos las niñas y adolescentes, que transitoriamente no pueden vivir con sus familias , y es el derecho de estos que sean atendidas según sus necesidades, de forma integral, y la obligación y responsabilidad de los funcionarios contratados para dicha función”. La respuesta del organismo hace referencia a la realización de intervenciones en salud mental cuando fueron requeridas para atender a niños/as y adolescentes y a la derivación a Centros de Medio Camino, técnicamente aprobadas. A partir del ingreso de un niño con una patología psiquiátrica específica, que requería de atención personalizada, se reforzó la atención con dos enfermeras que cubrían el horario completo, y para los fines de semana se contrató acompañantes de hospital.    

12. Surge asimismo de la respuesta aludida que la Dirección Departamental de INAU manifiesta preocupación por el hecho de que en el Hogar Infantil se encontraban institucionalizados adolescentes, por lo cual se realizó una licitación para un inmueble con motivo de conformar un Hogar adolescente femenino, en donde también funcione un Centro de Acogimiento y Fortalecimiento Familiar (CAFF). A la fecha del informe, se encontraba en proceso de equipamiento y de designación e ingreso de funcionarios.   

13. Se desprende de la respuesta enviada que los egresos o traslados de niños/as y adolescentes a Hogares de Acogimiento Familiar, se encuentran determinados por la decisión técnica del Hogar Monterroso, conformado por Psicóloga y Trabajadora Social en forma conjunta con la Dirección del Hogar, evaluándose cada situación en particular. En concreto afirma: “los niños que son integrados con sus familiares de origen a sugerencia de los técnicos asignados para trabajar en el Hogar, siempre lo hacen a través de procesos graduales y progresivos de acuerdo y en estrecha relación a lo que dispuso la Sede judicial”.    

En relación a los hermanos X, vinculados al Hogar de Acogida X (a cargo de X), informan que los varones fueron reintegrados al Hogar Ana Monterroso mientras que su hermana de 3 años permaneció en el Hogar de Acogida. Otros niños y adolescentes se encontraban a cargo de los referentes del mencionado Hogar de Acogida, debido a que “ante situaciones de desbordes de la pareja en el cuidado hacia los niños se resolvió que fueran integrados al Hogar infantil”. Por decisión técnica se estableció “que la niña más pequeña permanezca en el Hogar de Acogimiento con seguimiento técnico, concurrencia a un centro diurno y visitas 3 veces por semana con sus hermanos y con su madre en el CED”. Manifiesta el informe que la pareja a cargo del Hogar de Acogimiento recibía atención psicológica y monitoreo sistemáticos a la condición de protección de derechos de la niña.

17. Ampliando la información sobre la situación de los hermanos  X, el informe comunica que se estaría tramitando la condición de adoptabilidad de los mismos. Afirma textualmente el informe: “El Grupo de trabajo de DDHH de INAU se encuentra analizando los diferentes elementos de información sobre la situación de éste grupo de hermanos, a fin de en coordinación con el Programa de Familias y unidades Parentales de la Subdirección Programática, así como el CED de Lavalleja, garantizar las mejores condiciones posibles para su desarrollo”.

18. El INAU también informó que la Auditoría Interna de Gestión, auditó a las Unidades en modalidad de Acogimiento Familiar dependientes del CED de Lavalleja (exp. Nº13879/2017), y en particular a la Unidad Nº 2185 Hogar de Acogida Villa del Rosario en febrero del año 2017(exp. Nº 9064/2017).  Según el organismo, el resultado de la auditoria a esta última Unidad tuvo una respuesta acorde a las recomendaciones sugeridas para que se produjeran mejoras en la atención y el servicio.

19. En el proceso de desarrollo de esta investigación, la INDDHH mantiene comunicación con la Directora del Hogar Monterroso, a los efectos de actualizar información. La Dirección comunica que los niños X y X permanecen en el Hogar y su hermana en la casa de acogida. Se encuentran en situación de adoptabilidad por orden judicial y mantienen un vínculo fluido entre ellos y con su madre. Las reuniones se realizan dos veces por semana en el Centro de Referencia Familiar de INAU, que cumple funciones como centro de derivación y es el espacio físico donde se realizan visitas con orden judicial. Los varones han visitado a su hermana en la casa de acogida acompañados por un educador del Hogar X. Este proceso se mantiene en seguimiento de los técnicos de INAU y del Hogar.

20. El 10 de julio de 2018 se libra el oficio Nº1922 /2018 , dirigido al organismo, se solicitó   ampliar y actualizar información respecto a la situación de los hermanos X: 1) Si está en conocimiento de los hechos relatados precedentemente; 2) en caso afirmativo, explicitar las razones técnicas que derivaron en la situación  que estos hermanos permanezcan separados.

21. El 20 de julio de 2018 conforme lo dispuesto por el art.22 de la Ley 18.446 y art.88 de su Reglamento, la INDDHH comunicó a la denunciante la respuesta obtenida por el organismo hasta esa fecha, se le entregó copia de las respuestas proporcionadas por el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay y se le relató las acciones emprendidas desde la INDDHH, a efectos de que efectuara las observaciones convenientes a su interés.  La persona denunciante evacuó la vista y realizó las siguientes observaciones; comunicó que efectivamente luego de presentada la denuncia en la INDDHH, hubo cambios significativos en el Hogar. Detalló que aumentó el personal en proporción a la cantidad de niños/as y adolescentes atendidos. Manifestó que se creó el hogar para adolescentes mujeres, por lo tanto, el Hogar Monterroso estaría atendiendo solo niños/as.  A su vez, llamó la atención de forma negativa con respecto a la decisión técnica por parte del organismo, de mantener contacto, visitas y salidas de los varones X, con la familia de acogida, teniendo en cuenta la serie de acontecimientos que determinó el regreso de los niños al Hogar Monterroso. Del mismo modo, agregó que no comprendió la decisión técnica que determinó la diferencia de trato con la niña menor de los X, permaneciendo solo ella con la familia de acogida. En suma: con respecto a la situación de los tres niños no manifiesta conformidad con la actuación de INAU, frente a la continuidad del vínculo con los representantes de la Casa de Acogida.

22. El 30 de julio de 2018, se recibió respuesta del INAU al oficio Nº 1922/2018 librado por la INDDHH, informando la situación de la niña X. El informe explicitó que la niña se encontraba monitoreada por el Centro de Estudios y Derivación de (CED)-INAU. Se informó sobre la historia familiar de la niña y sus hermanos, los procesos que derivaron en la institucionalización por amparo y la intervención de diversos programas y servicios en la búsqueda de estrategias para el logro de la convivencia de los niños/a con su madre biológica, los cuales resultaron infructuosos. En estos procesos con el cometido de “garantizar el derecho de los hermanos de vivir en familia”, los niños /a ingresaron a la Casa de Acogida X. “El ingreso masivo de niños a dicho hogar, que aún no estaba en condiciones de afrontarlo, generó dificultades y denuncias de tratos inadecuados. Esta situación llevó a retirar a los niños del hogar con posteriores evaluaciones y acompañamiento y realizar una investigación de urgencia”. El equipo del CED de Minas intervino con la familia de acogida, luego evaluó el reintegro de la niña X, con una serie de condiciones y acuerdos, tales como: “que una vez que la niña tuviera su inserción definitiva con la familia adoptiva se procedería al cierre del hogar de acogimiento, no incorporándose nuevos niños”.

Culmina el informe detallando que los monitores y seguimientos, desde que la niña se incorporó al hogar de acogimiento han sido positivos.

23. El 12 de diciembre de 2018, la INDDHH con motivo de actualizar información sobre la situación actual de los niños y niña X, se mantuvo comunicación telefónica con la Dirección del Hogar Monterroso, quien notificó que los varones permanecen en el hogar y se encuentran en proceso para ingresar al sistema de adoptabilidad. A su vez informó el CED-Lavalleja que la niña permanece en la casa de acogida, se encuentra en proceso para ingresar al sistema de adoptabilidad. Los tres hermanos mantienen contacto regularmente, con monitoreo y supervisión del organismo.

I. Consideraciones de la INDDHH

1. El organismo involucrado respondió al requerimiento de la INDDHH, informando acerca de las actuaciones cumplidas en torno a los hechos aludidos en la denuncia.

2. No obstante, lo anterior, no es posible eludir que no existió la diligencia debida por parte de INAU en la respuesta al requerimiento de información movilizado por la INDDHH. En efecto, surge del presente expediente que se envió a dicho organismo un oficio Nº 1168/2017 con fecha 20/4/2017. Ante la falta de respuesta en tiempo, se libró un oficio de reiteración, Nº 1418/2017, con fecha 2/6/2017, otorgándosele un nuevo plazo de diez días hábiles para dar respuesta a la información solicitada. Como se consigna en el numeral 7) del capítulo anterior, ante la ausencia de respuesta, en el mes de julio de 2017 se mantuvo una reunión con los referentes de INAU, en la que se planteó la falta de respuesta a los oficios enviados. Recién el 13/11/2017, la INDDHH recibió respuesta por parte de INAU, al oficio Nº 1168/2017 antes mencionado. A pesar de haberse mantenido reuniones y comunicación entre ambas instituciones, donde la voluntad de dar respuesta por este organismo fue puesta de manifiesto, se comprende que en situaciones donde existan denuncias de presunto maltrato o abuso hacia niños/as y adolescentes deben tomarse medidas con carácter inmediato y urgente con el fin que cese la presunta violación de derechos e informar a la INDDHH de las acciones emprendidas. En este sentido, surge   del expediente que transcurrió un plazo de 7 meses para que la INDDHH contara con la información de INAU, conociendo el estado de situación del Hogar Monterroso y de los hermanos x a través de la visita de seguimiento realizada por el MNP. Esta situación transgrede largamente los plazos fijados por la INDDHH para recibir la información, lo que atenta contra el cumplimiento diligente de los cometidos legalmente encargados a la INDDHH. Por ende, se trata de una situación que debe corregirse y no puede volver a reiterarse. Debe tenerse en cuenta por INAU, que ante situaciones complejas la ley habilita a la INDDHH a conceder prórrogas al plazo para informar, cuando sean solicitadas y exista fundamento razonable para las mismas (art.21, i.3 y 4, ley 18.446 de 24 de diciembre de 2008)

3. Es preocupación de la INDDHH  la situación de la niña menor X, que permanece en el Hogar de Acogida Villa del Rosario, que  fue sometido a proceso de auditoría y sus responsables recibieron denuncias de maltrato en varias oportunidades[1]. Se recoge del informe presentado y se entiende pertinente reconocer los esfuerzos   efectuados por parte de los técnicos respecto a los cuidados y atención en protección de derechos de la niña mencionada, realizando evaluaciones y seguimientos; sin embargo, no se traducen los motivos que llevaron a la decisión técnica de que la niña permaneciera en el hogar de acogida y se encuentre alejada de sus hermanos. Claramente esta decisión técnica, no contempla lo establecido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos de protección a la infancia y adolescencia[2], que reconoce el derecho de los niños/as y adolescentes a vivir con su familia, entendiéndose el concepto en la amplitud del término. El informe de la CIDH del año 2013 denominado “El Derecho del niño y la niña a la familia. Cuidado alternativo. Poniendo fin a la institucionalización en las Américas” hace referencia al especial cuidado y atención en las situaciones de institucionalización en niños pequeños de 0 a 5 años, “Adicionalmente a lo ya referido, el Comité de los Derechos del Niño ha mostrado su especial preocupación por el acogimiento de niños muy pequeños en instituciones residenciales, debido a los cuidados y atenciones que requieren por su corta edad para su adecuado desarrollo físico y psicológico. La misma preocupación fue manifestada por el Experto Independiente para el Estudio sobre la Violencia contra los Niños. En el caso de los niños menores de tres años las Directrices sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los Niños. De conformidad con la opinión predominante de los expertos, el acogimiento alternativo de los niños de corta edad, especialmente los de menos de 3 años, debería ejercerse en un ámbito familiar. Pueden admitirse excepciones a este principio para evitar la separación de los hermanos y en los casos en que el acogimiento tenga carácter de urgencia o sea por un tiempo prefijado y muy limitado, al finalizar el cual esté prevista la reintegración en la familia u otra solución apropiada acogimiento a largo plazo”.[3]

4. En el mismo sentido se hace evidente considerar: “los principios de especialidad y profesionalización respecto de la promoción y la protección de los derechos de la niñez han sido ampliamente reconocidos por el derecho internacional de los derechos humanos, y los mismos se derivan del propio deber de protección especial del cual son merecedores los niños. Se constata que a partir de la entrada en vigor de la Convención sobre los Derechos del Niño el tratamiento de los niños, niñas y adolescentes ha evolucionado hacia una progresiva especialización y profesionalización de todas las intervenciones que tienen que ver con su cuidado y protección. De forma consecuente con el deber de protección especial se deriva, por tanto, la necesidad que las normas, la institucionalidad, los procedimientos, las intervenciones y los profesionales que se vinculan con la niñez dispongan de las características, especificidades, y cualidades necesarias que les permitan responder adecuadamente a las condiciones particulares de los niños y a la efectiva vigencia y defensa de sus derechos”.[4] Por lo expuesto genera preocupación la permanencia de la niña en un hogar de acogida, con responsables que ya no han generado las garantías suficientes de protección a los derechos de niños/as y adolescentes  que estuvieron a su cargo.

5. En suma: en el caso particular, se entiende que los tiempos para diligenciar intervenciones en situación de presunto abuso y/o maltrato infantil, deben y tienen que ser inmediatas y el conocimiento de tales acciones debe ser informado en el mismo sentido a la INDDHH, para que ésta pueda realizar sus apreciaciones, sea observando las actuaciones de este organismo tanto como para diligenciar las acciones necesarias.

6. En el caso particular a criterio de la INDDHH, se configura una eventual vulneración de derechos, por los motivos fundamentados en párrafos anteriores ya que el organismo no ha explicitado motivos técnicos válidos para la permanencia de la niña X en la casa de acogida mencionada.

7. Respecto a las condiciones de la situación laboral de los funcionarios del Hogar Monterroso ha sido ampliamente detallado y explicado cada punto señalado por la persona denunciante por este organismo, no existiendo en este aspecto elementos de juicio razonable suficientes para configurar una eventual violación de derechos humanos, habiéndose subsanado la misma de forma casi inmediata.

8. Los art. 25 y 26 de la Ley N° 18.446 establece que finalizada la investigación (art. 20), la INDDHH recomendará a las autoridades competentes la adopción de las medidas que considere pertinentes para poner fin a la violación de derechos humanos que se hubiere constatado y las medidas necesarias para eliminar o prevenir situaciones iguales o semejantes a las que motivaron la denuncia.

III) Con base en lo expuesto anteriormente, el Consejo Directivo de la INDDHH resuelve:

1. Exhortar a INAU a que de forma inmediata se evalué la situación de permanencia de la niña X en la Unidad X y la posibilidad de ingreso al Hogar Monterroso para reunirse con sus hermanos.

2. Recomendar a INAU ajustar los plazos estipulados legalmente en lo referido a los procesos de adoptabilidad de los niños/a mencionados, teniendo presente la dispuesto por el Art. 138, Ley 18723, en la redacción dada por el Art. 5° de la Ley 19092 del junio de 2013.             

3. Exhortar a INAU actualizar en un plazo no mayor de 30 días la situación actual de los/a hermanos/a X, atendiendo las recomendaciones de los organismos internacionales de protección de derechos de infancia.

4. Recomendar a INAU actualizar la información sobre la Unidad 2186, respecto a la continuidad o no de este servicio.

5. Exhortar a INAU para que en ocasiones similares al presente caso se adopten medidas de carácter urgente que impidan daños mayores a niños/as y adolescentes involucrados, especialmente en situaciones que involucren presunción de maltrato o abuso infantil.

6. Recomendar a INAU que formalice mecanismos adecuados para el cumplimiento a los requerimientos de información originados en la INDDHH, conforme lo dispone la Ley 18.446 de 24/12/2008 art.21. 

7. A los efectos de los dispuesto en el Art. 28 de la Ley Nº 18.446, la INDDHH solicita a ese organismo que, en el plazo de diez (10) días hábiles manifieste formalmente si acepta o no las presentes recomendaciones. En caso afirmativo, se solicita se sirva indicar qué acciones adoptará para el efectivo cumplimiento de las recomendaciones referidas”

[1] “En aquellos casos en los cuales la modalidad de medida de protección más idónea, en atención a las necesidades particulares del niño, fuera el acogimiento en un centro de carácter residencial, este elemento deberá quedar oportunamente documentado en la evaluación técnica que se haga para la determinación de la medida. La CDN y las Directrices sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los Niños enfatizan la importancia de analizar la idoneidad de esta medida en función a las necesidades específicas de cuidado y protección del niño, en relación a las cuales se estime que el centro de acogida esté en una especial condición de idoneidad para atender de forma positiva a esas necesidades”. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe. El Derecho del niño y la niña a la familia. Cuidado alternativo. Poniendo fin a la institucionalización en las Américas. OEA/Ser. L/V/II/Doc.54/13.http//www.cidh.org, Principios de necesidad e idoneidad. p.87.pàrr. 197.

[2] Ibídem. Leyes, políticas y prácticas de apoyo y protección a la familia p.34.pàrr. 51 al 53; Primera infancia párr. 317 referidos a la concepción de familia en su consideración más amplia, y en ese sentido a los efectos de mantener a los hermanos juntos.

[3] Ibidem. Primera infancia. p.135, pàrr 314

[4] Ibídem. Principio de especialidad y profesionalización. p. 201, párr. 201

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