Resolución N° 829/020 con recomendaciones a ANEP y CES
Resoluciones
La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH), recibió, con fecha 8 de noviembre de 2018, una denuncia presentada por la Federación Nacional de Profesores de Secundaria (FENAPES) filial Pando, respecto a una posible vulneración del derecho a la libertad de cátedra. Analizados los correspondientes requisitos de admisibilidad, la denuncia fue ingresada en el Expediente N° 2018-1-38-000878.
Resolución N° 829/2020
INDDHH 2018-1-38-000878
Montevideo, 14 de abril de 2020
Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública
Sr. Presidente. Dr. Robert Silva
De nuestra mayor consideración:
I) Antecedentes
1.- La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH), recibió, con fecha 8 de noviembre de 2018, una denuncia presentada por la Federación Nacional de Profesores de Secundaria (FENAPES) filial Pando, respecto a una posible vulneración del derecho a la libertad de cátedra. Analizados los correspondientes requisitos de admisibilidad, la denuncia fue ingresada en el Expediente N° 2018-1-38- 000878.
2.- Los denunciantes señalaron que el miércoles 7 de noviembre de 2018 se iba a desarrollar en el Liceo Nº 2 de Pando una actividad extracurricular abierta en conmemoración de los 200 años del nacimiento del filósofo Karl Marx, organizada por FENAPES-Pando. Esta actividad, según lo manifestado, habría contado con la autorización de la Dirección de ese centro educativo y se enmarcaba en un ciclo de charlas abiertas a la comunidad sobre distintos temas de interés enfocados desde una perspectiva académica y pluralista. Se contaba con la participación de disertantes con destacada trayectoria académica: el Antropólogo argentino Aldo Casas y la Doctora en Sociología Cecilia Espasandín.
3.- En la denuncia se expresó que el fin de semana anterior a la realización de la actividad, dos legisladores habrían manifestado a través de redes sociales de internet, su desacuerdo con la actividad, acusando a FENAPES de hacer "propaganda política en un liceo público" y violar la laicidad, y exigiendo al Consejo de Educación Secundaria que actúe de la misma manera que en el procedimiento disciplinario iniciado contra la Directora del Liceo de Salto que permitió una charla contra el aborto.
Asimismo, señalaron que la Representante Nacional Graciela Bianchi habría realizado un pedido de informes al Ministerio de Educación y Cultura, al Consejo Directivo Central de la ANEP y al Consejo de Educación Secundaria por entender que la actividad "violaba la laicidad.”
4.- Ante este escenario, los organizadores de la actividad de FENAPES-Pando decidieron cambiar la locación del evento para "perseverar la seguridad" de los académicos participantes y evitar conflictos en el centro educativo. De esta manera, finalmente la actividad fue realizada en el Centro Cultural de Pando (local cedido por la Intendencia de Canelones), en la misma fecha prevista.
5.- Conforme a lo establecido por los Art. 11 y siguientes de la Ley N° 18.446, de 24 de diciembre de 2008 (Procedimiento de denuncias), la INDDHH inició estas actuaciones y solicitó al CODICEN de la ANEP por Oficio Nº 2073/2018 del 23 de noviembre del 2018 que, en el plazo máximo de 20 días hábiles, informara lo siguiente:
“1.- Si se ha reglamentado a nivel de CODICEN y el Consejo de Educación Secundaria un procedimiento general para la realización de actividades académicas extracurriculares en los centros educativos donde se especifiquen los criterios para su aprobación en cuanto a contenidos, expositores y público a convocar. En caso de respuesta afirmativa se solicita enviar el reglamento respectivo. 2.- Si existe a la fecha informes realizados por autoridades del CODICEN, del CES o de la Dirección del Liceo N° 2 de Pando, sobre esta actividad. En caso de ser así se solicita también copia de los mismos. 3.- Si la Sra. Representante Nacional Graciela Bianchi envió al CODICEN y al CES un pedido de informe sobre este episodio y en caso de ser así y haber sido respondido, enviar copia de la respuesta otorgada.”
6.- No habiendo recibido respuesta en el plazo estipulado, se reiteró el pedido de información por Oficio 2201/2019 del 27 de marzo de 2019.
7.- Con fecha 4 de abril de 2019, el CODICEN de la ANEP envío la información solicitada por Oficio Nº 1289/19 firmado por su Secretaria General Dra. María Beatriz Dos Santos Yamogtchian remitiendo copia de las actuaciones que constan en el Exp. 1-6624/2018.
8.- Del estudio del referido expediente surge que el 2/4/2019 por Resolución Nº 2 Acta 16 del 2/4/2029 el CODICEN de la ANEP atento a la solicitud de información de la INDDHH, dicho organismo toma conocimiento de la misma y como respuesta a lo solicitado, señala en su “Considerando” que:
“1.- El CES adjunta la Circular Nº 1668/981 relacionada con actos culturales y remite copia fiel del Expediente 2018-25-3011648 (2018-25-1-006253 en CODICEN) referente al pedido de informes del Representante Bianchi y la respuesta brindada respecto de la actividad por parte del dicho Consejo de Educación. 2.- Que por considerando Nº 5, acta Nª 3 de fecha 12 de febrero de 2019 del CODICEN recaído en el Expediente 2018- 25-1-006253 se remitió respuesta a lo solicitado por la Representante Graciela Bianchi con lo informado por el CES al Ministerio de Educación y Cultura con destino a Cámara de Representantes. 3.- Que la Unidad Letrada informa que, si bien la actividad cultural no llegó a realizarse en el centro liceal, correspondería reiterar a los centros educativos la plena vigencia de la Circular de referencia, sin perjuicio de entender que es competencia del Desconcentrado analizar si los hechos de obrados revisten carácter irregular que ameriten un procedimiento disciplinario”.
Atento a lo expuesto, el CODICEN resolvió: “Tomar conocimiento y remitir copia de las presentes actuaciones a la INDDHH”.
9.- De la lectura de las actuaciones incluidas en el Expediente Enviado por el CODICEN de la ANEP Nº 2018-25-1-006624 surge lo siguiente:
a) La Representante Nacional Graciela Bianchi realizó un pedido de informes al MEC referente a la actividad en el Liceo Nº 2 de la Ciudad de Pando, Departamento de Canelones en conmemoración de “Los 200 años del nacimiento de Karl Marx” (exp. MEC Nº 2108-11-0001-2634). En dicho pedido se solicitó que se informara: “1) Si la Dirección del liceo solicitó autorización la autorización respectiva al Consejo y que decisión adoptó el mismo. 2) En caso de que la respuesta al Nral 1 fuera afirmativa: cuáles fueron los fundamentos para el otorgamiento de dicha autorización. 3) Qué antecedentes académicos tienen los posibles participantes. antropólogo Aldo Casas (Revista Herramienta de la República Argentina) y la Magister Cecilia Espasandín (Facultad de Ciencias Sociales-Universidad de la República) 4) De llevarse a cabo la actividad que tipo de supervisión está previsto para dicho acto, tanto en lo que se refiere a la dimensión administrativa como a la pedagógica (“sobre el pensamiento de Marx y la actualidad” y “para reflexionar sobre Marx y la emancipación femenina”). 5) por qué la Federación Nacional de Profesores de Educación Secundaria (FENAPESPANDO) realiza una actividad en un centro educativo y no en un local sindical”.
Habiendo cumplido con el procedimiento administrativo interno, el CES a través de su Inspección de Institutos y Liceos de Canelones informó: 1) La Dirección del Liceo de Pando 2 solicitó mediante Oficio Nº 139/18 autorización para realizar una actividad coordinada entre las asignaturas Historia, Filosofía y Sociología en el turno nocturno con motivo del bicentenario del nacimiento de Karl Marx; la misma es presentada por docentes de FENAPES filial Pando. 2) Esta Inspección luego de tomar conocimiento del Oficio, se comunicó con el Director del Centro Educativo, quien manifestó que la actividad quedó sin efecto. 2) Se desconoce el lugar de la actividad, así como si la misma se llevó a cabo.
b) Dicho informe de la Inspección agregó copia de la Circular 1668/981 de fecha 18 de junio de 1981 relativa a la reglamentación existente referente a Actos Culturales.
c) Por Informe de la Dirección de Unidad Letrada del Consejo Directivo Central de la ANEP se informa a la INDDHH: “1) La actividad prevista por el Liceo 2 de Pando con motivo del bicentenario del nacimiento de Karl Marx fue suspendida 2) del expediente surge agregada la Circular Nº 1668/1981 referente a la reglamentación existente a Actos Culturales 3) Por lo que si bien dicha actividad cultural no llegó a realizarse por el Centro Educativo, correspondería a juicio de la suscrita, reiterar a los centros educativos por parte del Desconcentrado la plena vigencia de la circular de referencia
4) Sin perjuicio que es competencia del Desconcentrado analizar si los hechos de obrados revisten carácter irregular que ameriten la instrucción de un procedimiento disciplinario”
d) Con dichos antecedentes e informe el CODICEN de la ANEP dictó la Resolución Nº 2 Acta 16 del 2/4/2029 ya señalada ut supra.
10.- El 24/4/2019 se le confirió vista a los denunciantes de dicha respuesta y no se tuvo respuesta en el plazo estipulado.
11.- A todo esto, el CES en ese mismo tiempo discutió en sus ámbitos internos y elaboró un nuevo reglamento para la realización de actos culturales que se desarrollan en Liceos y Dependencias del CES, el cual fue aprobado por dicho organismo con con fecha 15 de julio de 2019 por Resolución Nº 94 Acta 32 (Exp 3/10798/2018) que deroga entre otras normas la Circular 1668/81 señalada ut supra.
Del análisis comparado de ambos reglamentos se aprecia que más allá de establecer procedimientos de autorización similares, el nuevo aporta definiciones expresas sobre lo que se entiende por acto cultural y manifiesta su preocupación por la preservación de los derechos que están presentes en su realización.
En efecto, en la Resolución que aprobó este nuevo Reglamento en su considerando II) se señala “que los Actos culturales quedan comprendidos dentro de las disposiciones del Estatuto del Funcionario Docente y del Estatuto del Estudiante de Enseñanza Media, particularmente en lo referido a la preservación de la libertad de conciencia y la libertad de opinión, de toda índole, dentro del más estricto marco de laicidad, preservando la libertad ante cualquier forma de coacción”.
El nuevo reglamento dispone: “Art. 1) Los actos culturales a que refiere este Reglamento son aquellas intervenciones de personalidades ajenas a la institución, invitadas en su calidad de expertas en el asunto a tratar. Se excluyen expresamente los eventos llevados a cabo por los miembros de la comunidad educativa en cuestión, los que serán de responsabilidad, tanto en forma como en contenido, del equipo directivo correspondiente. Art. 2) Los actos culturales tendrán como tópicos la formación pedagógica disciplinar o artística dirigida a las comunidades educativas, los eventos con intervención artística, científica, celebraciones locales, regionales, nacionales, etc. Art. 3) Los equipos directivos solicitarán preceptivamente autorización para la realización de actos culturales a desarrollar en el centro educativo o coordinado por el mismo en un lugar de la comunidad, al Inspector o Inspectora de Institutos y Liceos de su zona, con al menos 30 días calendario de anticipación para actividades que forman parte de la agenda del centro educativo; para casos fundados (no previstos o emergentes) y que o puedan enmarcarse en el plazo explicitado, se solicitará aval excepcional. En ambos casos, los equipos directivos, aguardarán la autorización escrita de la jerarquía para el desarrollo de la o las actividades, sin formar expediente”. El art. 4 señala las formalidades que debe contener la petición de autorización.
12. Ante esto, pese a no recibir observaciones de la vista anterior por parte de los denunciantes, considerando este nuevo marco normativo, la INDDHH, volvió a enviar con fecha 6/9/2019 la respuesta del CODICEN de a ANEP y si bien esta vez, los denunciantes acusaron recibo de la misma, tampoco presentaron comentarios.
13.- La INDDHH desconoce si el CES instruyó un procedimiento disciplinario como el que sugiere el Informe de la Unidad Letrada del CODICEN ya señalado por no haber recibido ningún planteo al respecto por parte de los que iniciaron esta denuncia.
II.- Consideraciones de la INDDHH.
14.- En esta denuncia cabe analizar si en la situación planteada existió vulneración de alguno de los derechos humanos reconocidos por nuestro país ya sea a nivel constitucional, por la aprobación de los tratados internacionales en la materia o en la normativa legal y administrativa específica de la educación y en caso de que así fuera cuál sería la responsabilidad de los órganos rectores de la Educación involucrados como lo son el CODICEN y el CES
15.- La INDDHH entiende que el ejercicio de derechos que pudieron haber estado involucrados en el episodio relatado son los siguientes:
a) Libertad de expresión (art. 29 Const. Nacional, art 19 Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la ONU, art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 4 de la Ley Nº 18437 “Ley General de Educación”, art. 4.b del Estatuto del Funcionario Docente de la ANEP y art. 5 del Estatuto del Estudiante de la Enseñanza Media) sobre todo en lo que refiere a que toda persona tiene derecho a la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, por cualquier medio y que su ejercicio no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) El respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.
b) Libertad de Cátedra (art. 11 de la Ley Nº 18437 “Ley General de Educación”, art. 4.a del Estatuto del Funcionario Docente de la ANEP, derecho que refiere a garantizar al docente, en su condición de profesional, la libertad de planificar sus cursos realizando una selección responsable, crítica y fundamentada de los temas y las actividades educativas, respetando los objetivos y contenidos de los planes y programas de estudio.
c) Derecho a la Educación (art. 68 de la Constitución Nacional, art. 13 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, art. 26 de la de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 13 de su Protocolo Adicional sobre Derechos, Económicos, Sociales y Culturales, art. 1 de la Ley Nº 18347 “Ley General de Educación”, art. 4 del Estatuto del Estudiante de la Enseñanza Media ), en especial en cuanto a que en la educación toda persona posee el derecho a capacitarse para participar efectivamente en una sociedad democrática y pluralista, lograr una subsistencia digna, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos raciales, étnicos o religiosos y promover las actividades en favor del mantenimiento de la paz y que el Estado debe garantizar y promover una educación de calidad para todos sus habitantes, a lo largo de toda la vida, facilitando la continuidad educativa.
16.- Del estudio de todos los antecedentes señalados que ha realizado la INDDHH no surge que el CODICEN y el CES hayan vulnerado directamente por acto administrativo expreso o por directiva alguna el ejercicio de ninguno de estos derechos. Esto se desprende por la sola circunstancia comprobada consistente en que la actividad cultural planteada originalmente por FENAPES –Pando no fue suspendida en el Liceo Nº 2 de Pando por indicación o censura de estos organismos sino por una determinación adoptada por los propios organizadores. Ellos, ante el planteo de varios legisladores y en especial el pedido de informes de la Representante Nacional Graciela Bianchi para evitar conflictos en el centro educativo decidieron realizarla en un local ajeno a la ANEP.
Este acto cultural fue realizado finalmente sin censuras en el Centro Cultural de Pando de la Intendencia de Canelones el mismo día que estaba planificado y no consta que se hayan iniciado procedimientos disciplinarios por parte del CES contra los organizadores.
17.- Sin embargo, para la INDDHH cabe señalar que el principio de laicidad establecido por la Ley de Educación General Nº 18.347 en su artículo 17 obliga a toda la Educción Pública Estatal asegurar el tratamiento integral y crítico de todos los temas en el ámbito de la educación pública, mediante el libre acceso a las fuentes de información y conocimiento que posibilite una toma de posición consciente de quien se educa, garantizando la pluralidad de opiniones y la confrontación racional y democrática de saberes y creencias.
Frente a esta obligación y entendiendo cómo se señaló que la libertad de expresión no puede estar sujeta a censura previa sino que tan solo puede dar lugar a responsabilidades ulteriores , se observa que las autoridades educativas no ampararon debidamente en su momento a los docentes organizadores, a los expositores ni a los docentes y estudiantes que pudieran asistir al acto en su derecho a recibir dar, buscar y recibir información, a los docentes a planificar libremente sus actividades educativas con criterios responsables, críticos y fundamentados y a los estudiantes a recibir educción de calidad. Tampoco consta en la respuesta dada por el organismo al INDDHH que haya habido por parte de las autoridades ninguna expresión al respecto.
En principio la actividad que se había planificado realizar en el centro educativo por su sola temática a tratar (el pensamiento de Karl Marx) no violentaba el principio de laicidad ni derecho alguno de los asistentes. Las ideas, obra así como la relevancia histórica y filosófica de Marx se encuentran presentes como tema de estudio en diversos planes y programas de la ANEP. Por ello, calificar con anterioridad a su realización, como lo hicieron los legisladores que la cuestionaron, que esta actividad violenta el principio de laicidad es admitir la censura previa, extremo prohibido por la normativa citada anteriormente relativa a la libertad de expresión.
No se advierte tampoco que la actividad pudiera en principio afectar ni el respeto a los derechos o a la reputación de los demás ni la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas, extremos admitidos por la normativa internacional de los derechos humanos como causales de limitación legal al ejercicio de la libertad de expresión.
El contenido o temática a exponer en la actividad no es de por sí una violación de la laicidad. En todo caso, una vez realizado la misma, si se advirtiera que en su transcurso se hubiera realizado proselitismo político partidario o no se hubiera respetado la libertad de conciencia de los estudiantes asistentes podrían las autoridades educativas instruir procedimientos disciplinarios para determinar responsabilidades.
Considerando armónicamente el ejercicio de todos los derechos en juego, indica por el contrario que actividades de este tipo deben ser alentadas para promover los derechos a la libertad de información y educción. Cabe recordar que observando la normativa en la materia ningún tema puede ser excluido a priori salvo aquellos que como señala el art. 13 de la CADH hagan propaganda en favor de la guerra, apología del odio nacional, racial o religioso o constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.
A juicio de la INDDHH es deseable entonces que en los centros educativos se desarrollen muchas actividades extracurriculares que permitan el conocimiento, el debate y la reflexión crítica sobre todos aquellos temas que están incluidos en los planes y programas educativos.
18.- De los antecedentes informados por el CODICEN y el CES no surge que estos organismos se hayan planteado la posibilidad de amparar la actividad si no que tan solo surge una excusa de responsabilidad por que la actividad no se realizó finalmente en un centro educativo dependiente de la ANEP.
19.- Cabe acotar también, que para la INDDHH es correcto que se reglamenten este tipo de actividades tal como lo es actualmente por la Resolución 94 Acta 32 del Ces del 15/7/2019 que derogó la que estaba en vigencia cuando ocurrió el hecho denunciado. Incluso se considera que la nueva reglamentación es más garantista en cuanto a los derechos involucrados cuando ellas se realizan.
Sin embargo, hay que ser muy claro en cuanto a que en el momento de la aplicación de dicha reglamentación ningún argumento puede habilitar la aplicación de mecanismos de censura previa. En esta línea, todo pedido de autorización solo debe ser a los efectos administrativos y organizativos sin que la autoridad autorizante deba ingresar a analizar el contenido de la misma siempre y cuando el tema anunciado a tratar refiera a la formación pedagógica, disciplinar o artística dirigida a las comunidades educativas.
19.- En síntesis a juicio de la INDDHH:
1) Se encuentra comprobado que las autoridades del CES y el CODICEN no prohibieron por acto administrativo o por directiva el acto cultural y por ende no se operó en este caso una vulneración expresa de los derechos a la libertad de expresión de organizadores, disertantes, docentes y estudiantes, a la libertad de cátedra de los docentes y al derecho a la educación de estudiantes. Tampoco se encuentra probado que haya habido un acto de censura previa por parte de las autoridades.
2) Los organizadores no violentaron el principio de laicidad al pretender organizar el acto en un centro educativo de la ANEP pues su contenido refería a una temática presente en distintos planes y programas del CES y a la formación pedagógica de la comunidad educativa.
3) Resulta de sumo interés que este tipo de actividades culturales extracurriculares se puedan desarrollar en los centros educativos dependientes de la ANEP por constituir un instrumento de promoción de los derechos a la libertad de expresión, educación y libertad de cátedra. Su realización además alienta el pluralismo y el ejercicio de la participación tan necesarios para una sociedad democrática.
4) En todo caso que una actividad de este tipo violente el principio de laicidad ello tan solo puede dar lugar a responsabilidades ulteriores, las cuales deberán ser evaluadas por las autoridades a través de los procedimientos legales que aseguren garantías para todas las partes involucradas.
5) Nunca un acto de este tipo debe ser prohibido por la mera sospecha de que vaya a existir una violación a la laicidad. Esta conducta, de realizarse, sería una modalidad de censura previa inadmisible en una sociedad democrática.
En base a lo expuesto anteriormente, el Consejo Directivo de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, resuelve:
I.- Considerar que no existió por parte del Consejo Directivo Central de la ANEP y del Consejo de Educación Secundaria una vulneración expresa de los derechos a la libertad de expresión de organizadores, disertantes, docentes y estudiantes, a la libertad de cátedra de los docentes y al derecho a la educación de estudiantes por no haber prohibido expresamente la realización del acto cultural que FENAPES-Pando tenía previsto realizar en el Liceo Nº 2 de Pando por motivo del bicentenario del nacimiento de Karl Marx.
II.- Recomendar al CODICEN que en todo el ámbito de la Educación Pública se promuevan actividades culturales extracurriculares cuyo contenido refiera a temáticas presentes en distintos planes y programas del CES, por significar ello una política de promoción de los derechos a la libertad de expresión, educación, libertad de cátedra, el pluralismo, la participación y la convivencia democrática.
III.- Recomendar al CES que la aplicación de la Reglamentación de los actos culturales que se desarrollan en liceos y sus dependencias (Res 94 Acta 32 del 15/7/2019) solo lo sea a los efectos de otorgar autorizaciones para prever cuestiones administrativas y organizativas, sin que la autoridad autorizante deba analizar el contenido de la misma, siempre y cuando el tema anunciado a tratar refiera a la formación pedagógica, disciplinar o artística dirigida a las comunidades educativas.