Resolución N° 9/012 con recomendaciones al Ministerio del Interior
Resoluciones
Por una denuncia presentada por un grupo de ex funcionarios del Ministerio del Interior destituidos en junio de 1992.
Sr. Ministro del Interior
Don Eduardo Bonomi
De mi mayor consideración:
La Institución Nacional de Derechos y defensoría del Pueblo recibió una denuncia presentada por un grupo de ex funcionarios del Ministerio del Interior destituidos en junio de 1992. Según los denunciantes la destitución fue resuelta en su momento como consecuencia de las movilizaciones implementadas por policías ejecutivos y bomberos en enero de 1993 con el objetivo de apoyar reivindicaciones laborales.
Según señalan los denunciantes, han venido realizando una serie de gestiones destinadas a que se establezca una forma de reparación por lo que consideran una violación de sus derechos humanos laborales dispuesta por las autoridades de la época. Mencionan que esas gestiones han involucrado a las autoridades gubernamentales a partir de marzo de 2005; representantes nacionales y al PIT-CNT. Desde el punto de vista formal, citan el Expediente Nº 7923 tramitando ante esa Secretaría de Estado.
Conforme a lo establecido por los Arts. 11 y siguientes de la Ley 18.446 de diciembre de 2008, la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo inició estos procedimientos a los efectos de sustanciar la denuncia mencionada. En ese marco se comunicó el caso al Sr. Ministro del Interior en la reunión celebrada el día 31 de julio de 2012, recibiendo como respuesta que se estaba trabajando en una solución que mejorara las prestaciones de la seguridad social que reciben los denunciantes.
Sin perjuicio de lo anterior, la INDDHH entiende que debe pronunciarse conforme a lo dispuesto por los Arts. 25 y 26 la Ley 18.446, según lo que se expresa a continuación.
1. Aspectos formales
1.1. Marco temporal
El Art. 14 de la Ley 18.446 (Inciso 1ro.) establece que “el plazo para la presentación de las denuncias o para la actuación de oficio será de seis meses contada a partir de haberse tomado conocimiento de los actos o hechos que la motivan".
La INDDHH y Defensoría del Pueblo asumió sus funciones el día 22 de junio de 2012. Esto implica la imposibilidad fáctica para cualquier persona de presentar una denuncia en fecha anterior a la antes mencionada. En este marco, el Consejo Directivo de la INDDHH y Defensoría del Pueblo ha decidido que, sin perjuicio de las excepciones establecidas en los Incisos 2do. y 3ro. del citado Art. 14, el plazo de seis meses comienza a contabilizarse a partir del 22 de junio de 2012, expirando, en consecuencia, recién el 22 de diciembre de 2012. Por lo tanto, la denuncia objeto de estos procedimientos fue presentada en tiempo y forma ante esta Institución.
1.2. Competencia
Los Arts. 4 (Lit. G); 6; 19 y 3í de la Ley 18.446 determinan claramente el alcance de la competencia de la INDDHH y Defensoría del Pueblo.
Por lo tanto, la intervención de la INDDHH y Defensoría del Pueblo en este asunto se enmarca en lo dictado por los mencionados Arts. 6, 19 y 31, lo que implica que no se hará referencia a la resolución del caso concreto, sino a los "problemas generales planteados en la denuncia”.
2. Aspectos sustantivos
2.1. Marco normativo
Aspectos generales
La legislación relativa a los derechos y obligaciones del personal policial fue mayoritariamente aprobada en momentos que nuestro país atravesaba complejas circunstancias que afectaban el normal funcionamiento de la institucionalidad del Estado Democrático de Derecho. Esta normativa fue ampliada durante la dictadura cívico-militar; y, en gran parte, continúa aún hoy vigente, más allá de las consideraciones que puedan realizarse respecto a su legalidad y constitucionalidad según los casos.
En la denuncia sometida a la consideración de esta Institución están comprometidas normas incorporadas en la Constitución de la República; y normas originadas en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos: y normas de jerarquía inferior, alguna de las cuales como se mencionó en el párrafo anterior, posiblemente no soportarían la aplicación de los controles de constitucionalidad y convencionalidad.
2.2. Normas de jerarquía inferior
a) Iniciando el análisis a partir de las normas de jerarquía normativa inferior, en el momento de la destitución de los denunciantes fue la aplicación de la Ley Orgánica policial (Texto Ordenado Leyes 13.963 y 14.050, Decreto Nº 75/972), y el “Reglamento General de Disciplina” (llamado “R.4”), aprobado por Decreto 644/971, que constituye prácticamente un calco de las normas aplicables en materia disciplinaria pura el personal militar.
b) El Art. 30. Literal H de la Ley Orgánica establece como obligación del personal policial "la abstención de toda actividad política y de ejecutar cualquier acto público o privado de carácter político salvo el voto (artículo 77, inciso 4º de la Constitución de la República).
c) Por su parte, el Art.70de la misma enuncia las causales de egreso de la carrera policial. Entre ellas, en el literal B se menciona la “Baja o Cesantía”. A continuación, el Art. 71 dispone que “Las bajas o cesantías se producen por las siguientes causas (…) B) Como sanción disciplinaria”
d) El “Reglamento General de Disciplina”, enuncia, en su Art. 26. entre las causales de cesantía; “D) Abandono de cargo (Decreto de 8/02/56 y Decreto Nº 241 de 20 de mayo de 1971) (…); G) Intervenir directa o indirectamente en actos políticos (Art. 77, In. 4 de la constitución); H) intervenir en actos colectivos que sean contrarios a la disciplina” (…). A la vez, en el Art. 30, este Reglamento edicta entre las agravantes “en la apreciación de las faltas” que las mismas “Sean colectivas” (Literal H), o que “Sean contra la subordinación” (Literal I) (sic).
e) El mismo reglamento regula los “Reclamos y recursos” que pueden interponer los involucrados contra las sanciones arriba señaladas. En ese sentido, en el Art. 44 se dispone: “El Policía que considere que ha sufrido una sanción injusta puede reclamar en forma respetuosa y de acuerdo con lo que se prescribe el presente reglamento. Acto seguido, el Art. 45 señala que “El Oficial que tenga el convencimiento por apreciación exacta de los hechos, que se le ha impuesto una pena disciplinaria como consecuencia de un error, dará inmediato cumplimiento a la orden pertinente y solicitará, después de haber recapacitado una respetuosa aclaración a quien se la haya impuesto, concebida la aclaración se limitará a señalar la causa de error”. De acuerdo al Art. 46 “ningún reclamo podrá interponerse antes de las 24 horas de recibida la sanción ni después de los tres días de haber cumplido la pena impuesta (…)”.
f) Finalmente, el Reglamento analizado en su Art.47, dispone que “El Reglamento debe presentarse en forma individual y por escrito ante el superior a cuyas órdenes inmediatas está el funcionario contra quien se reclamó.” Adicionalmente, se advierte en el Art. 48 que “Están terminantemente prohibidos los reclamos colectivos, aún en el caso que una misma causa los motive”.
2.3. Normas de jerarquía constitucional
a) En el momento de los hechos que motivaron la destitución de los denunciantes, estaban vigentes los actuales artículos de la Constitución de la República: 7 (que consagra, entre otros, el derecho de todos los habitantes a ser protegidos en su derecho al trabajo); 8 (igualdad ante la ley); 38 (derecho de reunión); 39 (derecho de asociación); y 57 (libertad sindical)
b) A la vez, y conforme a los Arts. 72 y 332 de la Constitución de la República, integraban el Bloque de Constitucionalidad en materia de derecho de reunión: el Art. 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; el Art. XXI de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre; el Art. 15 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y el Art. 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En cuanto al derecho de asociación, eran ya de aplicación el Art. 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; el Art. XXII de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre; el Art. 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y el Art. 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
c) Específicamente, respecto a los derechos relativos a la libertad sindical de los funcionarios policiales, regían en nuestro país normas que habilitaban exclusivamente la regulación legal del derecho de huelga, aspecto que no cuestionaba otros aspectos del derecho mencionado (libertad de sindicalización y negociación colectiva). En este sentido, en Uruguay estaban vigentes el Art. 9 del Convenio Internacional del Trabajo Nº 87; el Art. 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Art. 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Art. 8 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales.
Examen del caso denunciado a la luz de la normativa referida
a) La INDDHH entiende que es evidente que una movilización en reclamo de las reivindicaciones laborales no integra el concepto de “actividad o acto público o privado de carácter político”, razón por la cual no se continuará abundando en esta disposición.
b) Respecto a los derechos inherentes al Estado Policial citados en el Art.31 de la Ley Orgánica analizada, se subraya especialmente que no se incorporan los derechos relativos a la libertad sindical. Esto puede considerarse violatorio de las normas de jerarquía constitucional vigentes en el momento de aprobación de esta norma o sancionadas posteriormente. Con base en el principio de universalidad de los Derechos Humanos, es imposible desconocer que los policías (funcionarios públicos) gozan de los mismos derechos que cualquier habitante del país.
c) Respecto a las disposiciones del “Reglamento de Disciplina” citados en el punto 2.2 (literales D, E, F), su inconstitucionalidad e, incluso, ilegalidad son tan evidentes que tampoco merecen mayores comentarios.
d) Si bien el Estado uruguayo podía haber regulado por ley el ejercicio del derecho de huelga de funcionarios públicos con Estado Policial (según lo señalado en las normas citadas en el numeral 2.5 Literal C). no lo había hecho. En consecuencia, no había ningún tipo de limitación al ejercicio de los derechos comprendidos en la libertad sindical en 1993 que habilitara la legalidad de la sanción impuesta a los denunciantes.
e) Lo anterior no implica que exista algún elemento para sostener que los denunciantes no gozaron de las garantías del debido proceso administrativo para impugnar en tiempo y forma sus destituciones. Esto no significa que el Estado uruguayo, a través de las decisiones de las autoridades legítimas de la época y conforme a su interpretación de la normativa vigente, no haya lesionado derechos de los denunciantes consagrados con la más alta jerarquía normativa el ordenamiento jurídico nacional.
- Recomendaciones
En base a lo expuesto, y conforme a los Arts. 25 y 26 de la Ley 18.446, la INDDHH y Defensoría del Pueblo propone y recomienda a esa Secretaría de Estado que:
3.1. Se establezca en el plazo más breve posible, una solución reparatoria para los denunciantes y otras personas en su misma situación, teniendo en cuenta que, sin dejar de reconocer la actuación lícita del Estado conforme a su interpretación de las normas vigentes, se lesionaron derechos específicos en el caso, como lo son el derecho a la libertad de asociación; el derecho a la libertad de reunión pacífica y el derecho a la libertad sindical.
3.2. Esta solución, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido y la situación de los denunciantes, puede consistir en una prestación vinculada a los haberes percibidos o que se perciban por parte de los denunciantes del sistema de seguridad social.
3.3. En términos generales y respecto al ejercicio de la libertad sindical, específicamente el derecho de huelga, la INDDHH sugiere al Ministerio del Interior adoptar las orientaciones emanadas del Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (OEA/Ser.1/V/II. Doc. 57. De 31 de diciembre de 2009.) En especial, la regulación por vía de ley de los puntos que subrayan los siguientes párrafos:
“202. Las obligaciones de los Estados miembros en relación con los derechos de asociación y reunión en su vinculación con la seguridad ciudadana, también deben considerarse respecto un aspecto tradicionalmente relegado en la región: el ejercicio de la libertad sindical por parte de los funcionarios y funcionarias que integran las fuerzas policiales. La mayoría de las normas que rigen la actividad de los cuerpos de seguridad prohíben la constitución de sindicatos y consideran como falta grave o gravísima cualquier forma de asociación con fines reivindicativos profesionales. En los últimos años, en algunos países de la región esta tendencia comenzó, no sin dificultades, a revertirse, y hoy se desarrollan procesos de adecuación normativa y de regularización de prácticas de acción sindical que tienen como objetivo establecer un sistema de relaciones laborales racional y adecuado a las normas internacionales en la materia”
“203. En principio las restricciones al derecho de huelga de los miembros de la Fuerza Pública y el derecho de constituir organizaciones sindicales, no vulnera lo establecido en el artículo 9 el tema debiera ser abordado a partir de una correcta armonización y ponderación de los diferentes derechos que se encuentran involucrados, dentro de los criterios de interpretación establecidos en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en general, y las elaboraciones elaboraciones de los organismos especializados.”
“204. Cuando se trata de integrantes de las fuerzas de seguridad del Estado, los derechos de asociación y reunión deben ejercerse teniendo en cuenta que, por la misma naturaleza de los cometidos profesionales asignados a estos funcionarios, éstos portan armas de fuego. En consecuencia, cualquier tipo de expresión o modalidad de ejercicio del derecho de reunión debe tener como marco la expresa prohibición de participar en estas actividades portando cualquier tipo de armamento. Se recuerda que los estándares internacionales establecen la obligación del Estado de garantizar el ejercicio del derecho de reunión pacífica y sin armas. En forma complementaria, y como criterio orientador, la Comisión cree necesario manifestar que los integrantes de las fuerzas de seguridad del Estado no deben participar en reuniones o manifestaciones que tengan como objetivo la reivindicación de sus derechos profesionales haciendo uso de su uniforme reglamentario. Esta afirmación se basa en la apreciación del valor simbólico que el uniforme y los distintivos de la fuerza pública tienen hacia la población. En consecuencia, la Comisión considera adecuado que esos símbolos se utilicen exclusivamente cuando los integrantes de las fuerzas de seguridad se encuentran cumpliendo las funciones de agentes del Estado, con las implicancias, respecto a facultades y deberes, que esa condición genera”.
4. La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo dará seguimiento a estas recomendaciones de acuerdo a sus competencias y manifiesta su disposición de colaborar con las autoridades del Ministerio del Interior a los efectos de superar las malas prácticas verificadas en el caso objeto de esta comunicación.