Un repaso al Ordenamiento Territorial reciente: la Dinot avanzó en la consolidación de la planificación a escala naciona
El cierre de una gestión es momento propicio para realizar una evaluación de lo realizado en el período de gobierno. Identificar logros, reconocer fallas y desafíos a futuro. Sano ejercicio para dar continuidad a los procesos y corregir y aprender de los otros. En definitiva nutrir la necesaria memoria institucional que nos permita que las políticas públicas, sobre todo las de más largo aliento y carácter estructural, mantengan la coherencia necesaria para que las acciones puntuales y de tipo sectorial se alineen con los principios y objetivos generales establecidos en los Instrumentos vigentes.
El conjunto normativo nacional se fue fortaleciendo en estos años, trascendiendo las limitaciones coyunturales y las administraciones de gobierno y sus circunstanciales titulares. Los instrumentos de Planificación Nacional fueron plasmados principalmente en la Ley 19.525 Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial, aprobada en 2017 y reglamentada a fines de 2019, y en la Ley 17.992 Directriz Nacional de Ordenamiento Territorial para el Espacio Costero; ambos fueron resultado de un largo proceso de trabajo que culminó con una aprobación parlamentaria con amplias mayorías.
La aprobación de las Directrices por el Parlamento marcó un hecho significativo para la planificación territorial. Por primera vez nuestro país cuenta con instrumentos de alcance nacional, que establecen las principales definiciones del modelo de desarrollo territorial y enumera los lineamientos para su desarrollo futuro en clave de sostenibilidad ambiental, económica y social, que es más que la lineal sumatoria de las partes.
A partir de una mirada integral y de conjunto del país las Directrices fijan criterios de acción con el propósito de consolidar por medio de la planificación y la gestión territorial multinivel y coordinada una orientación para las políticas y las acciones en el territorio.
A nivel departamental y local, la Ley cuenta con lineamientos claros para el desarrollo urbano, busca promover la densificación y mejor aprovechamiento de las áreas urbanas con servicios, con criterios de integración y heterogeneidad social, así como desestimular la expansión urbana. También se expresa en relación a los usos no urbanos y los usos rurales para articular los incentivos de localización con las definiciones de los planes protegiendo la compatibilidad de las actividades y del suelo rural productivo y natural.
A nivel regional y nacional, avanza hacia una visión integral del desarrollo territorial para hacer frente a los desafíos del crecimiento social y económico sin perder de vista los desafíos ambientales; en este sentido, define áreas buffer a los cursos de agua, criterio de localización para actividades de riesgo y propone la definición de áreas preferentes para ciertos usos del suelo rural. Ordenar las distintas actividades en el territorio y orientar las actuaciones territoriales estratégicas en el aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales.
Por otro lado, incentiva el desarrollo de la infraestructura en todo el país con criterios de complementariedad, de cobertura y acceso universal de la población, promoviendo el aprovechamiento de las infraestructuras y favoreciendo la conformación de subsistemas de ciudades.
La profundización de un modelo de desarrollo con vocación descentralizadora territorial y funcional que termine de superar las inequidades y desequilibrios territoriales.
Por otra parte, la Directriz Nacional Costera pone la atención en esta condición geográfica clave para nuestro país con tantas tensiones entre lo económico, lo ambiental y lo social. Dentro de los lineamientos que contiene esta Ley se encuentran: la protección de una franja de protección costera dinámica que atienda las necesidades de los componentes naturales vulnerables, el control de la expansión urbana evitando el continuo urbanizado sobre la costa y la protección de visuales relevantes. Define el acceso y uso público de las playas así como promueve la gestión integrada de este espacio costero.
Considerando que la variabilidad y el cambio climático impactan especialmente en el sector costero y sus infraestructuras se avanzó en el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático en la zona costera de Uruguay. La vulnerabilidad del territorio, los bienes y las personas ante eventos extremos y al aumento del nivel medio del mar está priorizado por el Gobierno Nacional y se identificado los alcances de estos impactos para dar paso al conjunto de medidas de adaptación.
Con una mirada similar se avanzó fuertemente en la preparación del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático en Ciudades e Infraestructuras de Uruguay. En este Plan se valoró las proble¬máticas urbanas que el cambio climático y la variabilidad podrán agudizar a futuro.
Seguido a esto, fortalecer las principales estrategias e iniciativas de adaptación que se están implementando, que involucran a diversas áreas del Estado en articulación con los gobiernos departamentales de todo el país, así como al sector privado, la academia y la sociedad civil organizada. Por ejemplo, las medidas implementadas exitosamente en todo el país para hacer frente a las inundaciones pueden profundizarse para abordar dicho fenómeno considerando los nuevos escenarios de cambio climático, pero también pueden adecuarse para hacer frente a otras amenazas climáticas.
En un plano más operativo, se abordaron dos políticas nacionales relevantes para nuestras ciudades. Por un lado, la Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano que busca orientar el desarrollo urbano, combinando la políticas de ordenamiento territorial con la políticas habitacionales y por otro, la Estrategia Nacional Ciudades Sostenibles, que ponderó la dimensión ambiental del desarrollo urbano.
Los objetivos cumplidos en el avance de la Encis 2019 se ven reflejados en la construcción del Observatorio Territorial y la construcción de una actualización de guía para la construcción de instrumentos de OT. En este sentido se impulsa proyectos que avancen en esta dirección y se creó un sistema de indicadores de sustentabilidad urbana, como son, la cantidad de área verde por habitante y por área, cantidad de área impermeabilizada, es decir la relación entre el hormigón y el área verde; y a su vez su comparación con estándares mundiales. Todo esto cobra mucho valor en un escenario de cambios en el clima.
La Enasu, que implicó un largo proceso participativo, es una Estrategia que generó importantes herramientas e instrumentos para que la acción pública habitacional y las definiciones urbanísticas fueran más eficaces y potentes. A partir de una evaluación de la política de vivienda que determinó que, sí bien se contaba con los recursos económicos para su instrumentación, existía un dificultad en el acceso por parte del Estado a suelo bien localizado y servido; y que esa situación dificultaba una implementación de la política para consolidar la ciudad y, lo más importantes, para aumentar la calidad de vida de las familias beneficiarias, es que se desarrolló esta Estrategia que contiene 17 líneas de trabajo y 6 acciones para mejorar la políticas del suelo.
Como resultado, la Enasu generó varias herramientas para acceder a más suelo urbano, crear una cartera de inmuebles más eficaz e implementar los instrumentos existentes en las leyes para una gestión del suelo adecuada. Hoy 9 intendencias en convenio con el Mvotma para elaborar sus Ordenanzas de Ordenamiento Territorio y crear sus carteras de suelo.
La Ley de Inmuebles Vacíos y Degradados permitirá a los gobiernos departamentales en acuerdo con el Mvotma hacer valer la función social de los inmuebles en áreas consolidadas recuperando lotes de gran valor y oportunidad para el desarrollo habitacional.
Una visión de conjunto
Sin dudas, desde el 2008 con la aprobación de la Ley de Ordenamiento Territorial, se inició un camino que paso a paso fue cobrando madurez y generando un terreno fértil para que en estos últimos años se consolide la Planificación Nacional.
Además de las Directrices Nacionales, que cumple una función muy importante como norma marco para toda la Planificación y el Ordenamiento Territorial del país, no se puede dejar de subrayar la concreción de dos programas nacionales muy relevantes.
El Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo sostenible Región Centro abarca amplias zonas de Cerro Largo, Durazno y Tacuarembó que históricamente presentan indicadores de desarrollo más rezagados donde el Poder Ejecutivo decidió promover acciones dirigidas a incidir en forma relevante en la mejora de las condiciones económicas y sociales del territorio y que motivaron direccionar la oportunidad de la inversión de UPMII hacia esta zona del país, frente a otras alternativas existentes. El Programa estableció 7 líneas estratégicas, a partir de las cuales se agrupan las 130 acciones e intervenciones.
El Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Cuenca del río Santa Lucía estableció las bases estratégicas y recomendaciones de acción para la coordinación y cooperación entre las instituciones públicas en la Cuenca, así como medidas que redunden en la mejora de la calidad ambiental y la mejoría de la vida e integración social de sus habitantes, en particular en lo referente a la calidad del agua, la disponibilidad de agua y los usos del suelo como soporte de actividades productivas.
Se buscó contribuir a enfrentar los problemas de contaminación de los recursos hídricos en la interfase de las ciudades con los principales ríos y arroyos de la Cuenca y a definir áreas de uso preferente y orientar los usos y las actividades que se desarrollan en el ámbito rural. Es así que propone lineamientos y normativa específica para el área de uso preferente orientada a la protección de los recursos naturales y el mantenimiento de su funcionalidad ecológica teniendo en cuenta la conservación del agua, el abastecimiento a la población y la fuente de servicios ecosistémicos.
El programa logra una base de coordinación y cooperación interinstitucional que contribuirá con el ordenamiento ambiental del territorio en todo el ámbito de la Cuenca, fortaleciendo las tareas de control y policía territorial para una mejor prevención y fiscalización de las actuaciones.
Cooperación y articulación para el desarrollo departamental y local
En la escala departamental, el Mvotma amplió el apoyo y acompañamiento a los procesos de los gobiernos departamentales que dieron como resultado la concreción de variados instrumentos a escala local y departamental. Hoy, 17 de los 19 departamentos cuentan con directrices departamentales de Ordenamiento Territorial. Además, 18 de 27 ciudades, con más de 20.000 habitantes, tienen su plan local de ordenamiento territorial y otra variedad de instrumentos que se distribuyen en todo el territorio nacional. Se capacitó a los técnicos de varias intendencias para la generación de sus Sistemas de Información Territorial en coordinación con el SIT nacional.
Dinot apoya a los 19 gobiernos departamentales acompañando los desafíos locales y nacionales con cooperación técnica y financiera. Se realizaron 60 convenios para apoyar la realización de 31 planes y 70 proyectos y otras herramientas de gestión territorial determinando una inversión ejecutada de $U 63.700.000 en el quinquenio.
Complementariamente a esto, en el marco de los 10 años de la Ley de OT, se elaboraron las Guías metodológicas de los Planes de Ordenamiento de “nueva generación”. Estas Guías integran los avances Legislativos, el cambio climático, los objetivos de sostenibilidad urbana del ODS 11, la accesibilidad universal, la dimensión de género, la gestión del suelo y la prioridad de las carteras de inmuebles y la participación e involucramiento social en los procesos de planificación.
El Ordenamiento Territorial es una herramienta capaz de aunar interés hacia una visión de desarrollo sostenible en las diferentes escalas pero también es una herramienta muy eficaz a la hora de orientar las políticas públicas en la búsqueda de soluciones que impacten positivamente en la calidad de vida de toda la población de nuestro territorio.