Oportunidades del ordenamiento territorial en la región litoral oeste
El Mvotma incluyó en la planificación estratégica de este período de gobierno (2015-2020) avanzar en el ordenamiento territorial de la región del Litoral Oeste del país para su desarrollo sostenible. El propósito es potenciar en una escala mayor aquellos lineamientos estratégicos que los diferentes departamentos efectivizan a través de sus instrumentos de ordenamiento territorial. La planificación regional también propondrá lineamientos, acciones y el fortalecimiento institucional necesario para abordar temáticas emergentes cuya resolución a nivel de los territorios requieren un abordaje supradepartamental.
En el marco de esta decisión, durante 2016-2017, equipos técnicos de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (Dinot) trabajaron en la recopilación y sistematización de información para caracterizar la región Litoral Oeste del país.
Simultáneamente se avanzó en la cooperación con la Oficina de Planificación y Presupuesto (OPP) y con la llamada Agenda Litoral de Desarrollo, impulsada en conjunto por las seis intendencias departamentales con costas sobre el río Uruguay.
Asimismo, se realizaron entrevistas con los equipos departamentales de ordenamiento territorial para intercambiar y recoger opinión sobre las áreas temáticas que se deberían priorizar para avanzar en una planificación territorial regional.
A continuación se presenta una breve caracterización de la región Litoral Oeste, para mostrar luego cuáles son las áreas temáticas para el ordenamiento territorial en las que se podría profundizar el trabajo conjunto y coordinado entre el Poder Ejecutivo y los gobiernos departamentales.
El Litoral Oeste como Región
Una primera definición de la región Litoral Oeste, que va desde Artigas hasta Colonia como resultado del análisis de dimensiones geográficas, económicas, culturales y político-administrativas, aparece esbozada en las diferentes etapas de intentos académicos y administrativos de regionalización del país, aunque siempre con variaciones y flexibilidad en sus límites, sobre todo en lo que hace a la integración total o parcial de los departamentos geográficamente extremos.1
Más aún, se puede decir que la región Litoral de Uruguay forma parte de una región más amplia integrada por territorios de Argentina y Brasil, por lo que conforma un sistema territorial trinacional. Está caracterizada por una vasta red hídrica e importantes recursos hídricos transfronterizos, algunos de ellos de gestión compartida.
También se caracteriza por una variada actividad agropecuaria, con procesos históricos que han determinado el modo y las relaciones de producción y donde el río Uruguay tiene un rol protagónico como eje-corredor, constituyendo en definitiva el gran estructurador territorial.
Algunos aspectos que contribuyen a darle identidad regional en el contexto nacional son:
- la existencia de valores y recursos naturales asociados al valle del río Uruguay, los bosques ribereños, la pradera y la cuesta basáltica, que le confieren aptitudes para el desarrollo de actividades productivas agropecuarias;
- vulnerabilidad a la variabilidad climática y eventos climáticos extremos, especialmente hidrometeorológicos;
- ha vivido procesos históricos de conformación del territorio que trascienden las actuales fronteras nacionales;
- presenta una estrecha vinculación con las provincias argentinas de Entre Ríos y Corrientes; y
- muestra una clara presencia de una constelación de núcleos urbanos sobre el río Uruguay, fuertemente relacionados con la actividad agrícola, con comunicación desde las zonas rurales hacia las ciudades centrales y viceversa.
Áreas temáticas prioritarias a abordar
En primer lugar el Ministerio pretende efectuar la elaboración de un instrumento de ordenamiento territorial regional, supradepartamental, que concentre líneas estratégicas consensuadas entre las intendencias, las juntas departamentales y el Poder Ejecutivo, que respondan a los problemas y oportunidades en áreas prioritarias.
Desde la Dinot, luego del proceso de consulta mencionado, se vislumbran cinco áreas prioritarias a abordar reunidas en los siguientes ejes: infraestructura vial para la producción; sistemas de ciudades o subsistemas urbanos; agua y ciudad (inundaciones y la interface puerto-ciudad); biodiversidad, patrimonio cultural y turismo; diversificación productiva y ordenamiento territorial; y fortalecimiento institucional.
En el caso de las infraestructuras viales para la producción, se observa que las principales rutas terrestres van paralelas al río Uruguay y desde las ciudades capitales se conectan hacia Montevideo. La ruta 4 es discontinuada desde la ciudad de Artigas hacia el sur, mientras que las rutas trasversales son muy limitadas y se encuentran en estado regular y malo. Además, el transporte fluvial es solamente de carga.
A partir del sistema que viene implementando OPP para la planificación en la ejecución y mantenimiento de la caminería rural, se ve que a corto plazo se podría incluir como factor a priorizar el alcance regional de determinados caminos y las posibles sinergias en su trazado y mantenimiento. Para el mediano plazo surgió la necesidad de planificar rutas de alcance regional como es la ruta 4, entre otras.
Para el trabajo en el eje sistemas de ciudades se reconoce que al día de hoy no hay un único subsistema regional urbano en el Litoral. Se podría hacer una primera gran diferenciación entre el Sur y el Norte como subsistemas. El Sur con Colonia del Sacramento y el Norte con Paysandú y Salto, como atractores.
En el Norte, a su vez, Bella Unión tiene vínculos funcionales débiles con dichas ciudades y podría visualizarse como un subsistema aparte, más vinculado con el territorio de triple frontera con Barra do Quaraí (Br) y Monte Caseros (Ar). El trazado de las rutas limita severamente la posibilidad de complementariedad de servicios en sistemas y subsistemas urbanos (educación, salud, inclusión financiera).
Asimismo la comunicación cotidiana entre los territorios binacionales, y en particular las ciudades espejo en las fronteras, presenta limitaciones por distancias y altos costos. La gestión de residuos urbanos es por localidad, salvo raras excepciones.
Entre las oportunidades del Ordenamiento Territorial a corto plazo se plantea intercambiar experiencias exitosas de accesibilidad a servicios, comenzando por los desafíos de la política de inclusión financiera y la cercanía de cajeros y POS, identificar lugares clave para la construcción de refugios para pasajeros en cruces de rutas para trasbordos e identificar oportunidades de localización y gestión de vertederos al menos interdepartamental.
Para el mediano plazo sería importante identificar nuevos subsistemas de ciudades y planificar la complementariedad de servicios para la movilidad de pasajeros aumentando las probabilidades de inserción en el mercado laboral y el acceso a la recreación e integrar de mejor forma los recientemente desarrollados espacios rur-urbanos. Esto es válido también para las ciudades fronterizas o gemelas: Salto – Concordia; Paysandú - Colón; Fray Bentos – Gualeguaychú y Artigas - Quaraí.
Para la relación agua y ciudad en la región no se puede obviar la realidad de las inundaciones que provoca desplazamientos temporarios, especialmente de población y hogares pobres y frágiles, así como deterioro y destrucción de infraestructuras urbanas, con costos altos de mantenimiento, como por ejemplo los sistemas de saneamiento.
A corto plazo parece pertinente extender las buenas prácticas de policía y gestión territorial en áreas inundables, que incluye la formación y la búsqueda de acuerdos con actores del Poder Judicial y el Ministerio del Interior.
A mediano plazo se deben ampliar y mejorar los mapas de riesgo, y abordar los problemas técnicos, legales y financieros para la expansión de los sistemas de saneamiento adecuados.
Otra faceta de este eje es la relación entre puertos y ciudades. Mientras que Nueva Palmira se consolidó como el segundo puerto exportador, el resto vive el dilema de su futuro, pues no está claro que la economía de la región posibilite cinco puertos, en referencia al deseo de potenciar simultáneamente Fray Bentos, Paysandú, Salto, Bella Unión y Juan Lacaze. Por ello uno de los temas claves para el Ordenamiento Territorial sería impulsar la localización de actividades logísticas y portuarias en el río Uruguay y potenciar la articulación de las infraestructuras portuarias existentes en la región, promoviendo un funcionamiento compatible y complementario.
El eje biodiversidad, patrimonio cultural y turístico tiene como potencial el avanzar hacia el primer corredor biocultural donde conjugar las riquezas del patrimonio urbano e industrial, el ecoturismo y el termalismo, entre otros, como ya se está promoviendo desde el programa Corredor de los Pájaros Pintados del Mintur.
En este sentido, el Ordenamiento Territorial debería abordar una estrategia regional para la navegación turística, en particular en los ríos Negro y Uruguay que permita superar las limitaciones actuales (legales, logísticas) para el desarrollo del turismo fluvial y desarrollar un completo inventario patrimonial. A mediano plazo el ordenamiento territorial es fundamental para sustentar el desarrollo turístico, la preservación de paisajes y fomentar el bienestar social con una fuerte protección ambiental.
El ordenamiento territorial regional podría promover y consolidar una mayor diversidad productiva, como quinto eje, entre otros con la minería de piedras semipreciosas en Artigas o el Parque Agroindustrial en Salto; es decir, acompañando las propuestas locales de diversificación productiva que tengan potencial de desarrollo regional.
También se sugiere realizar un manejo de paisajes con los objetivos de protegerlos, gestionarlos y ordenarlos, lo cual podría complementar planes sectoriales tales como proyectos turísticos, manejo del espacio rural o gestión de áreas protegidas.
El último eje temático se orienta al fortalecimiento institucional para el OTyDS. Para ello se identificó la oportunidad del intercambio de información y su sistematización para la acción. Por ejemplo sobre policía territorial o sobre criterios para la promoción y regulación de plantaciones forestales; constituir un nodo Litoral Oeste en el SIT de la Dinot, donde volcar estudios y georreferenciaciones parciales.
A mediano plazo, se podría conformar una comisión de coordinación y seguimiento de los acuerdos que se puedan alcanzar en materia de planificación territorial supradepartamental. Esta podría lograr sin duda una mejor articulación de las políticas nacionales en los territorios y como meta colectiva la elaboración y aprobación de estrategias regionales de OTyDS.
En resumen, las intendencias departamentales y el Mvotma tienen por delante la decisión de avanzar en este proceso de cooperación, donde el ordenamiento territorial sea facilitador de la sustentabilidad y el buen vivir de los habitantes del Litoral Oeste.
1. J.L. Yagüe y J.M. Díaz-Puente (2008) “Tres siglos de planificación regional en Uruguay: lecciones de experiencia para afrontar los retos de desarrollo en el siglo XXI.”, Estudios Geográficos, LXIX, 264, Enero-Junio : 247-280.