Resultados de la reunión de expertos sobre corrupción
Informes
Introducción
El presente trabajo desarrolla sintéticamente los resultados apreciados por el Presidente del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), Sr. Bjorn S. AAMO, en ocasión de la Reunión de Expertos en materia de Corrupción celebrada el 13 de octubre de 2012.
Asimismo, se integran en este documento algunas puntualizaciones y conclusiones del Observatorio de Análisis Estratégico emanadas del contenido de los distintos informes y memorandos realizados para la Secretaría Nacional Antilavado de Activos en el presente año, asi como de la legislación nacional en la materia.
Globalmente, la corrupción se encuentra presente en todas las naciones y las afecta en diferente grado, erosionando la calidad y la credibilidad de las instituciones, desviando recursos e impactando directamente en los procesos de desarrollo y crecimiento de los países.
La corrupción derivada del uso indebido del poder público es una tipología criminal precedente del delito de Lavado de Activos (LA), y se observa con creciente asiduidad y volumen. En nuestro país, según la disposición del artículo 3º de la ley Nº 17.060, “se entiende por corrupción el uso indebido del poder público o de la función pública, para obtener un provecho económico para sí o para otro, se haya consumado o no un daño al Estado”. La misma ley crea, en su artículo 4º, la Junta Asesora en Materia Económico Financiera del Estado, cuya actuación y cometidos quedan regulados por este texto normativo.
Estudios internacionales establecen que los países menos desarrollados pierden hasta el 30% de los fondos asignados a planes de desarrollo los cuales se desvían por acción de actores corruptos y organizaciones criminales. Estos desvíos determinan el uso inadecuado de recursos humanos y económicos y contribuyen paralelamente a generar situaciones de conflicto y fragilidad institucional. De acuerdo a estudios de la Organización de las Naciones Unidas, unos 40.000 millones de dólares se pierden anualmente por la corrupción en los países en desarrollo.
Casos de LA en Malasia con la entrega de permisos de tala de árboles en áreas protegidas y el procesamiento con prisión por lavado de activos en el todavía abierto caso del “Mensalão” en Brasil, son ejemplos de casos recientes que establecen el fuerte vínculo del delito de corrupción con el de Lavado de Activos, como precedente del mismo.
En este marco, el Grupo de Acción Financiera (GAFI), ha incrementado las medidas tendientes a minimizar la incidencia del mencionado delito, lo que se refleja en las 40 Recomendaciones de Febrero de 2012 y en numerosos reportes del grupo.
Tomando en cuenta las actuales 40 Recomendaciones, se identifica como uno de sus pilares, la importancia de tener un mayor conocimiento del cliente, a través de las medidas de Debida Diligencia. Éstas, se establecen para identificar la posibilidad de que el cliente presente mayores o menores riesgos de ocurrencia de LA, para lo cual se aplicaran medidas ampliadas o simplificadas, respectivamente. Entre las medidas que se ven fortalecidas se encuentran las referentes a las Personas Políticamente Expuestas (PEP por su sigla en inglés), que pasan a incluir en su categoría a los PEP propiamente dichos, a sus familiares y sus asociados cercanos.
En este sentido, el informe “Riesgos específicos en el lavado de dinero proveniente de la corrupción” publicado en JUN/12 por el GAFI, asiste a los sujetos obligados para analizar y entender de mejor forma, los riesgos específicos en este aspecto, de manera que los orienta para identificar situaciones que representan un riesgo cierto de lavado de dinero proveniente de hechos de corrupción.
Como se destaca en el trabajo, las nuevas recomendaciones requieren específicamente a los sujetos obligados que tengan sistemas de gestión de riesgo apropiados para determinar si un cliente o beneficiario final es una PEP, y en tal sentido, adoptar “medidas razonables” para definir si esa persona es una PEP nacional o local o un individuo con una función prominente en un organismo internacional. Para determinar si un sistema es “apropiado” o si se tomaron las “medidas razonables” es necesario tener un análisis de riesgo sólido.
Desarrollo
La primera reunión de expertos del GAFI en materia de Corrupción se llevó a cabo en Febrero de 2011 bajo la Presidencia mexicana y fue una plataforma internacional para el intercambio de opiniones a nivel operacional entre expertos Anti Corrupción (en adelante AC) y Antilavado de Activos/ Contra el Financiamiento del Terrorismo (ALA/CFT), responsables políticos de países en desarrollo y desarrollados, y órganos de evaluación / monitoreo.
La segunda instancia se celebró el pasado 12/OCT/12, en París, donde el GAFI organizó junto al Grupo de Trabajo Anti–Corrupción del G-20, una reunión de expertos sobre la mencionada temática, en la cual participaron representantes de 28 jurisdicciones y 14 Organizaciones[1].
El encuentro de los expertos, fue presidido por el presidente del GAFI, el noruego Bjørn S. AAMO y patrocinado por el Banco Mundial. Los principales asuntos de la agenda, se centraron en enfatizar los programas contra la corrupción a través de la búsqueda de una mayor eficacia en la lucha contra el mencionado delito, que evite la duplicación de funciones y esfuerzos de los órganos responsables.
Paralelamente, se avanzó hacia el desarrollo de nuevas metodologías de asesoramiento, de evaluación mutua y nuevas guías que asistan a los países a generar una retroalimentación al proceso de revisión de procedimientos operacionales que está llevando adelante el GAFI.
Los principales objetivos establecidos para el encuentro fueron:
- La identificación de los principales retos y las posibles soluciones para facilitar la cooperación internacional mediante la explotación de las sinergias entre las medidas ALA/ CFT y las medidas AC.
- El desarrollo de una instancia de discusión sobre los temas claves relativos a la cooperación internacional en el contexto de la investigación y la persecución de la corrupción, el soborno y otros delitos relacionados con el LA.
- La identificación y discusión de las principales herramientas ALA/CFT que las autoridades competentes y responsables en la materia deben conocer y aplicar.
- La utilización de los resultados del intercambio como un “input” para el GAFI y otros organismos de lucha AC para los trabajos actuales y futuros, y
- la identificación de Recomendaciones del GAFI, que fueran particularmente útiles para los expertos en AC y las que deban incluirse en las mejores prácticas contra la corrupción.
Habida cuenta de lo anterior, el GAFI estableció una serie de consideraciones acerca de las temáticas más relevantes:
Seguimiento de activos e investigaciones financieras
De acuerdo al GAFI, las Recomendaciones establecen que es necesario que los países pongan en práctica la implementación de medidas internas ALA/CFT, que proporcionen herramientas adecuadas para: el seguimiento de activos, la realización de investigaciones financieras, y que faciliten el decomiso de los resultados de los procesos de corrupción. El Grupo estima que estas herramientas, pueden aportar a los procesos judiciales contra la corrupción, inclusive cuando los mismos no puedan ser relacionados con casos de LA.
Debida diligencia del cliente (DDC): La ampliación de las medidas establecidas dentro del concepto de DDC para las Personas Expuestas Políticamente (PEP), y el mantenimiento de los registros, también fueron identificadas como herramientas importantes. El mantenimiento adecuado de éstos, por parte de las instituciones financieras y los sujetos incluidos en la categoría de Actividades y Profesiones No Financieras Designadas (APNFD), pone a disposición información fundamental, acerca de la identidad de los clientes y sobre el beneficiario final, otorgando mayores capacidades para rastrear activos. Autoridades administrativas, como las fiscales, manejan información de gran utilidad sobre la propiedad y el control de los activos y los activos e ingresos declarados. Asimismo destaca, que la Recomendación del GAFI Nº3 (“Delito de Lavado de Activos”) requiere que el delito fiscal mayor sea declarado precedente del LA.
Las instituciones financieras y APNFD: De acuerdo al GAFI, ambos, juegan “un papel clave” en este proceso. Para ello, es necesario implementar programas robustos para combatir el LA que incluyan políticas y procedimientos para el intercambio de información financiera entre los grupos financieros en materia de lucha ALA/CFT, en concordancia con la Recomendación del GAFI Nº 18 (“Controles internos y sucursales y filiales extranjeras”). También se establece, que las instituciones financieras deberían exigir como mínimo, que sus sucursales localizadas en el extranjero (y aquellas en donde participan mayoritariamente) apliquen medidas ALA/CFT concordantes con las aplicadas en sus casas matrices. Finalmente, se destaca que los supervisores y reguladores, tienen un rol significativo que incluye garantizar que el sector financiero cumpla con los requisitos ALA e identifique y entienda donde se encuentran los riesgos de corrupción.
Mecanismos de Cooperación y Coordinación: Es importante que los países cuenten con mecanismos para facilitar la cooperación y coordinación doméstica entre los organismos y agencias de cumplimiento de la Ley, autoridades administrativas y Unidades de Inteligencia Financiera (UIF) en lo que respecta a la investigación y represión de los delitos de corrupción y delitos relacionados con el LA, de acuerdo con la Recomendación del GAFI Nº 2 (“Cooperación y coordinación nacional”). Paralelamente, la cooperación internacional es también necesaria para asegurar a las autoridades, el seguimiento o rastreo exitoso de activos que se han trasladado al extranjero. Una herramienta útil a estos efectos, pueden ser “redes de profesionales” que permitan a éstos trabajar conjuntamente en un mismo caso desde sus respectivos países y posteriormente celebrar reuniones para coordinar sus esfuerzos.
Medidas provisionales (congelamiento y decomiso)
Medidas ALA/CFT: Medidas tales como las establecidas en las 40 Recomendaciones del GAFI, proporcionan valiosas herramientas para permitir el congelamiento y decomiso de activos relacionados con la corrupción. También hay otras herramientas de utilidad disponibles, tales como convenios internacionales, como por ejemplo la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (Convención de Mérida de 2004). Los participantes del encuentro, reconocieron la necesidad de una fuerte cooperación doméstica e internacional para asegurar que la información financiera obtenida a través de medidas ALA/CFT, pueda ser utilizada efectivamente por las autoridades en materia de AC y delitos relacionados con el LA y así facilitar el cumplimiento de solicitudes extranjeras para casos de congelación y decomiso.
Transformación de la información recogida por las UIF en evidencia: La obtención de información relevante, en el marco de procesos judiciales para fundamentar una acción de congelación/incautación es difícil. Cuando se busca una incautación/congelación pueden surgir dificultades, si los procesos son iniciados en el exterior, fundamentalmente si éstos y los estándares de prueba, no son claramente comprendidos por el país solicitante. Los retos asociados con los casos de corrupción internacional, fueron discutidos incluyendo: el alcance, complejidad y costo de las investigaciones; las dificultades asociadas con la obtención de pruebas y los estándares requeridos y las complejidades surgidas de la retención de activos a nivel internacional.
La importancia de asegurar que los activos queden congelados en el extranjero indefinidamente: Los países deben implementar medidas efectivas que faciliten la cooperación internacional, así como el respeto a los principios del debido proceso, el Estado de Derecho y los Derechos Humanos. La experiencia reciente, ha puesto de manifiesto las dificultades de transformar una acción de congelamiento local en una confiscación y recuperación de activos exitosa que permita que los activos congelados sean devueltos a su/sus país/países de origen de donde fueron robados.
Confiscación
Utilidad de las medidas ALA/CFT para facilitar la confiscación de activos vinculados a delitos de corrupción como precedente de LA. La mesa de expertos, discutió una serie de casos exitosos de cooperación internacional que involucraban confiscaciones. En muchos países, ya existen suficientes elementos jurídicos para permitir o autorizar el decomiso, incluso bajo la modalidad de “ausencia de condena”. Sin embargo, la puesta en práctica de dichos instrumentos, no suelen tener suficiente rapidez como para actuar antes que los activos se oculten o se muevan al extranjero. Las facilidades actuales para mover dinero electrónicamente, a través del uso de correos en efectivo o contrabando de dinero en efectivo, en combinación con el uso de las personas jurídicas (incluidas las empresas ficticias y los fideicomisos), y la falta de información precisa acerca del beneficiario final presentan serios obstáculos para el decomiso. La eficaz implementación de medidas ALA/ CFT requeridas por las Recomendaciones del GAFI y por otros instrumentos internacionales, como la Convención Anti-Soborno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), son herramientas valiosas para abordar estos temas.
Desafíos para la realización de procedimientos de confiscación internacional. La adopción de medidas de decomiso en casos de corrupción internacional pueden ser particularmente difíciles, porque gran parte de la evidencia en estos casos no está disponible a nivel local. Episodios de inestabilidad política y/o agitación social, pueden crear impedimentos prácticos para asegurar el intercambio de información entre contrapartes extranjeras. Paralelamente, se estableció la importancia de enfocarse tanto en tomar en consideración el país donde se emite el pedido de confiscación, como el país desde donde se están realizando las transacciones de soborno. También se señaló que la multiplicidad de procedimientos legales, crean escenarios complejos que afectan la dilucidación de los casos de decomiso.
Recuperación de activos y la cooperación internacional
La importancia de una cooperación internacional efectiva y oportuna para la recuperación de activos relacionados con corrupción. Los marcos legales necesarios para la cooperación internacional deben estar basados en instrumentos internacionales tales como la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC) y las Recomendaciones del GAFI. Las Recomendaciones del GAFI exigen a los países, a poner en práctica un marco sólido que permita el intercambio de información. Según la Recomendación del GAFI Nº 37 (“Asistencia Legal Mutua”), los países deben proporcionar el mayor espectro posible de Asistencia Legal Mutua (ALM) en relación al LA y los delitos precedentes, tales como la corrupción y el soborno.
Según la Recomendación del GAFI Nº 38 (“Asistencia legal mutua: congelamiento y decomiso”), los países deben contar con la autoridad para tomar medidas expeditivas como respuesta a solicitudes provenientes de países extranjeros, para la identificación, congelación, incautación y decomiso de los productos del delito. En aquellos casos donde la criminalidad del hecho sea necesaria en ambos países para dar lugar a la ALM, es importante que los países hayan criminalizado un adecuado régimen para los delitos de corrupción y LA, en concordancia con la Recomendación Nº 3 del GAFI (“delito de lavado de activos”). En este sentido, los participantes convinieron que estos requerimientos son de particular importancia en los casos de recuperación de activos, dada su dimensión internacional.
Obstáculos potenciales para la asistencia legal mutua, pueden generar retrasos y frustrar las investigaciones. El hecho que no todos los países hayan establecido una Unidad de Inteligencia Financiera con suficiente capacidad de rastrear los activos y cooperar con sus contrapartes extranjeras, plantea dificultades que afectan directamente a los procesos ALA/CFT y AC. Los aspectos inter-jurisdiccionales de los casos que involucran activos robados, crean complejidades jurídicas y prácticas, incluyendo algunas propias del lenguaje. La corrupción puede impactar negativamente en la manera que las legislaciones son aplicadas en ciertos países, donde la capacidad de brindar una cooperación internacional eficaz puede ser impedida de actuar efectivamente. Los conflictos pueden surgir cuando la acción judicial no es realizada en paralelo entre los países donde se cometió el delito y en aquel donde residen los activos. Para ello, la UNCAC (Convención de Mérida) presenta mecanismos para ayudar a solucionar este problema a través del intercambio de información automático.
La utilidad de los enfoques proactivos: Los enfoques proactivos son particularmente útiles en los casos de intercambios de información automáticos entre las autoridades competentes, de manera de hacer un uso efectivo de los canales de intercambio de información de las UIF, en conformidad con la Recomendación 40 del GAFI (“Otras formas de cooperación internacional”); utilizar información abierta; establecer un enfoque interinstitucional y una planificación estratégica, en línea con la Recomendación Nº2 del GAFI (“Cooperación y coordinación nacional”) y desarrollar de una estrategia de manejo de las eventualidades casuísticas de los hechos delictivos, ya sea con el país de donde los bienes fueron robados, como con países donde se encuentren los activos robados (por ejemplo, tener en cuenta cuestiones tales como qué país debería iniciar los procedimientos penales, civiles o administrativos). Durante el encuentro, se destacó el número de iniciativas disponibles para ayudar a los países a manejar estos temas, como ser la Iniciativa para la Recuperación de Activos Robados (StAR, por su sigla en inglés), instrumento generado de la asociación entre el Banco Mundial (BM) y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC).
Conclusiones
- Los expertos AC y ALA confirmaron que existe un creciente reconocimiento de que, los esfuerzos contra ambos delitos se refuerzan mutuamente; sin embargo, no siempre han sido unificados con eficacia.
- Durante el encuentro, los expertos destacaron la necesidad y oportunidad para alcanzar una mayor sinergia en el aprovechamiento de los instrumentos legislativos, operativos y de aplicación de la ley existentes en el ámbito de la lucha ALA/CFT, para que puedan ser explotadas eficazmente en la lucha contra la corrupción. El desarrollo de herramientas que tengan en cuenta las necesidades de los expertos en AC, tales como las “mejores prácticas”, serían de mucha utilidad para alcanzar una mayor eficiencia en la lucha contra la corrupción y el LA/FT.
- Estas conclusiones refuerzan los conceptos impulsados por el GAFI y los demás organismos internacionales de lucha contra los mencionados delitos, en el sentido de maximizar los recursos disponibles en materia económica, técnica y de recursos humanos para presentar un esfuerzo mancomunado. Asimismo, buscan impulsar una mejor salvaguarda de la integridad pública, proteger a las instituciones de las actividades de corrupción, incrementar la transparencia del sistema financiero y facilitar la detección, investigación y persecución de la corrupción, el LA/FT y la recuperación de los activos robados.
- Cabe destacar, el número significativo de Recomendaciones que fueron destacadas en la Reunión, fundamentalmente aquellas incluidas en la delineación de políticas y coordinación de la lucha ALA/CFT, la definición de los delitos de LA y FT, la toma de medidas preventivas/proactivas y la cooperación internacional.
- La estrecha conexión entre la corrupción y el LA continuará observándose y profundizándose, transformándolas en serios riesgos para la estabilidad política, económica y social de las naciones.
[1] Lista de Jurisdicciones, Países y Organizaciones participantes de la Reunión de Expertos sobre Corrupción: Alemania, Argentina, Australia, Bangladesh, Brasil, Canadá, China, España, Estados Unidos, Federación Rusa, Francia, Hong Kong, Italia, Japón, Liechtenstein, Luxemburgo, México, Nigeria, Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Republica de Corea, Singapur, Sudáfrica, Suecia, Suiza, Vaticano, Zambia. Banco Mundial (BM), Fondo Monetario Internacional (FMI), Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), Grupo de Acción Financiera de Medio Oriente y Norte de África (MENAFATF, por su sigla en inglés), Grupo Asia – Pacífico (APG, por su sigla en inglés), Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO, por su sigla en inglés), Grupo de Trabajo Anti – Corrupción del G-20, Grupo de Acción Intergubernamental contra el LA en África (GIABA, por su sigla en inglés), Academia Internacional Anticorrupción (IACA, por su sigla en inglés), Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS, por su sigla en inglés), Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Oficina de la ONU contra la Droga y el Delito (UNODC, por su sigla en inglés), Organización Mundial de Aduanas (WCO, por su sigla en inglés) y el Secretariado del Commonwealth.