Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Resolución N° 1365/2024 con recomendaciones

Resoluciones

2. El 10 de julio de 2024, la INDDHH remitió oficios con carácter urgente a los siguientes organismos:

- Al Ministerio del Interior (en adelante: “MI”) (Oficio DEN 0276/2024) y a la Intendencia Departamental de Treinta y Tres (Oficio DEN 0277/2024), solicitando información sobre la certificación de bomberos y la habilitación comercial otorgada por la Intendencia.

- Al Ministerio de Desarrollo Social (en adelante: “MIDES”) (Oficio DEN 0279/2024) y al Ministerio de Salud Pública (en adelante: “MSP”) (Oficio DEN 0278/2024), requiriendo información acerca de la habilitación del ELEPEM conforme al Decreto N.° 356/16, incluyendo detalles sobre la cantidad y roles del personal, dirección técnica, número de residentes y valoración de sus autonomías, existencia de protocolos ante siniestros, capacitación del personal, cantidad de empleados presentes al momento del siniestro y características edilicias del establecimiento.

3. La investigación preliminar de la INDDHH, anterior a la inspección del lugar, constató que el “Residencial Adulto Mayor” no figuraba en los listados de ELEPEM habilitados y con certificación publicados en la página web del MSP.[1]

4. Igualmente, el “Residencial Adulto Mayor” no se encontraba en el listado de ELEPEM con certificación social publicado en la página web del MIDES.[2]

5. El 12 de julio de 2024, la INDDHH realizó diversas diligencias ante el MSP y el MIDES en el Departamento de Treinta y Tres para profundizar en los procedimientos de habilitación de ELEPEM y analizar las acciones tomadas luego del siniestro, así como la situación específica del ELEPEM afectado.

6. A su vez, la INDDHH entrevistó a un representante de la Asociación de Residenciales de Adulto Mayor (en adelante: “ADERAMA”) para corroborar una denuncia presentada en febrero del 2023 sobre irregularidades en 12 ELEPEM del Departamento de Treinta y Tres ante el MSP, MTSS y MIDES.

7. Además, la INDDHH mantuvo reuniones y comunicaciones telefónicas con diversas autoridades: el Director Departamental del MSP, la Directora Departamental del MIDES, la Directora de Género, Familia y Discapacidad de la Intendencia de Treinta y Tres, la Fiscal Letrada Departamental de Treinta y Tres de 2º turno (quien subrogaba a la Fiscal de 1er Turno), y el Destacamento de Bomberos del departamento.

8. El Director Departamental del MSP informó que, desde la pandemia de COVID-19, se ha llevado a cabo un relevamiento de todos los ELEPEM en el departamento, muchos de los cuales iniciaron sus trámites de habilitación. En Treinta y Tres no existe ningún ELEPEM habilitado formalmente. Sin embargo, hay 11 residenciales en proceso de habilitación.

9. En relación con el “Residencial Adulto Mayor”, el Director Departamental del MSP informó que en 2021 comenzó a regularizar su situación, siendo considerado uno de los mejores en el departamento en cuanto a cuidados, higiene y alimentación. A su vez, contaba con Director Técnico y Asistente Social. No obstante, aún carecía de la habilitación de bomberos, requisito esencial para obtener la habilitación final.

10. En respuesta a la denuncia de ADERAMA, el Director Departamental del MSP informó que los organismos supuestamente destinatarios de dicha denuncia no tienen constancia de esta, y tomaron conocimiento del caso a raíz del siniestro. Asimismo, señaló que la denunciante mantiene su establecimiento en situación irregular y ha impedido la fiscalización del MSP.

11. El Director Departamental del MSP aclaró que la fiscalización se limita a los centros habilitados o en proceso de habilitación, careciendo de competencias en establecimientos no registrados, cuya intervención corresponde a la policía y a la Fiscalía. Señaló también que la autorización de bomberos está tercerizada y puede costar hasta 20.000 dólares, según el tamaño del establecimiento.

12. En el caso del ELEPEM incendiado, el Director Departamental del MSP presume que no contaba con detectores de humo. Sin embargo, esta verificación no compete al MSP.

13. Finalmente, el Director Departamental del MSP expresó que no se puede proceder al cierre masivo de establecimientos no habilitados, dado que no existen alternativas suficientes para la atención de personas mayores. Incluso, reconoció que muchos de los establecimientos clausurados reabren en otros lugares con nombres diferentes.

14. La Directora Departamental del MIDES, a través de comunicación telefónica, informó a la INDDHH que las fiscalizaciones e inspecciones de ELEPEM corresponde a equipos centrales de INMAYORES en Montevideo.
Señaló que desde hace tres años no cuentan con un referente asignado, ya que INMAYORES aún no lo ha designado.

15. La Intendencia de Treinta y Tres declaró carecer de competencias en habilitaciones y fiscalizaciones de ELEPEM.

16. La Fiscal Letrada Departamental de Treinta y Tres de 2º turno (quien subrogaba a la Fiscal de 1er Turno) informó que se encuentran en proceso de investigación bajo el amparo del Artículo 259 del Código del Proceso Penal.

17. La supervisora de la Unidad de Víctimas y Testigos del Departamento informó que solo habían logrado contactar a dos familias de las víctimas debido a errores en los números telefónicos provistos.

18. El Destacamento de Bomberos de Treinta y Tres, informó que no pueden brindar información en tanto esta se encuentra en Fiscalía.

19. El 15 de julio de 2024, la INDDHH recibió, mediante correo electrónico, la documentación relacionada con la denuncia de ADERAMA ante el MSP, MIDES y MTSS, fechada el 26 de enero de 2023, con constancia de acuse de recibo.

20. De las actuaciones realizadas, se elaboró un informe técnico y, el 16 de julio de 2024, se dio vista a los organismos vinculados, otorgándoles un plazo de 10 días para realizar observaciones, sin recibir respuesta.

21. El 26 de julio de 2024, el MIDES envió respuesta al oficio DEN 0279/2024 informando: - El ELEPEM “Residencial del Adulto Mayor” no contaba, a la fecha del siniestro, con Certificado Social vigente ni se encontraba en la órbita del MIDES para su evaluación.

Se realizó fiscalización por parte del equipo técnico de la División de Regulación el día 7 de diciembre del año 2021, en el que se constataron diversas irregularidades entre las que se destacan:

• Cuenta con un registro de residentes que no se ajusta a la normativa vigente.

• No hay registro de RR.HH. donde se detallen cantidad, formación, roles, turnos, constancia de inmunizaciones y controles paraclínicos correspondientes.

• Desde el equipo técnico no se puede evaluar la suficiencia del ratio de cuidadores por residentes dado que el establecimiento no cuenta con los registros de residentes y de RR.HH. actualizado.

• La totalidad de los cuidadores no se encuentran inscriptos en el curso de Atención a la Dependencia del Sistema Nacional Integrado de Cuidados.

• El establecimiento no cuenta con un Proyecto de Centro que transcriba los principales objetivos estratégicos del establecimiento y las diversas acciones concretas dispuestas para lograrlos.

• No cuenta con profesional del área social.

• No se realizan actividades que fomenten el desarrollo y la antonomía de las personas mayores residentes.

- Conforme a lo informado por la Dirección Departamental de Salud de Treinta y Tres, al momento del siniestro, se encontraba presente una persona destinada a tareas de cuidado.

- El ELEPEM contaba con Director Técnico.

- No surge información relativa a la existencia protocolos, o personal capacitado en los términos referidos en el oficio.

22. El 26 de julio de 2024, la INDDHH envió consulta mediante correo electrónico al Área de Transparencias del MSP dado que el oficio previamente enviado se encontraba vencido.

23. El 29 de julio de 2024, la INDDHH envió oficios de reiteración al MI y a la Intendencia de Treinta y Tres.

24. El 30 de julio del 2024, el MSP respondió el oficio informando:

• El ELEPEM “Residencial Adulto Mayor” no contaba con habilitación pero sí con registro.
• Según sus registros, había un total de 6 funcionarios, incluida la Dirección Técnica. Tres eran auxiliares en enfermería, dos contaban con carné de manipulación de alimentos, y uno tenía capacitación en primeros auxilios.
• En respuesta a la consulta sobre el número de funcionarios y sus funciones al momento del siniestro, el MSP indicó que no contaba con esa información.
• El ELEPEM cumple con tener Director Técnico.
• La Dirección Departamental de Salud de Treinta y Tres informó que había un total de 10 residentes: dos dependientes, tres semi-dependientes, y el resto independientes, con edades entre 63 y 90 años.
• El ELEPEM cuenta con protocolos de actuación ante siniestros y emergencias, personal capacitado para la evacuación y vías de señalización, de acuerdo a la información proporcionada por la Dirección de Salud Departamental.
• En cuanto a lo edilicio, la Dirección de Salud Departamental señaló que el ELEPEM estaba ubicado en la zona céntrica de la ciudad y tenía dos plantas, siendo la inferior la destinada a los residentes. Contaba con cuatro dormitorios, con entre dos y tres residentes en cada uno, separados por género. La edificación contaba con rampa, piso antideslizante y lavable, buena iluminación y ventanas amplias.
• El ELEPEM no contaba con autorización de bomberos.

25. El 5 de agosto de 2024, la INDDHH recibió por parte del MI acuse de recibo de los oficios enviados.

26. El 9 de agosto de 2024, la Dirección Nacional de Bomberos del MI (en adelante: “DNB”) informó que el “Residencial Adulto Mayor” no contaba con la autorización de la DNB y que no había iniciado el trámite para obtenerla, por lo que incumplía con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley N.° 15.896.

27. El 14 de agosto de 2024, la Sra. AQ, familiar de una residente fallecida en el siniestro, se puso en contacto con la INDDHH. Manifestó que tanto ella como otra familia estaban en proceso de denuncia civil y penal. Explicó que la Fiscalía aún no la había recibido ni había tomado declaraciones. Accedió a la carpeta de investigación, y según la pericia de bomberos, los extintores estaban vencidos y el foco del incendio habría sido causado por una brasa de la estufa.

28. La Sra. AQ manifestó que la Unidad de Víctimas y Testigos de la Fiscalía no se había comunicado con ella.

29. El 21 de agosto de 2024, la Intendencia de Treinta y Tres respondió a los oficios enviados, informando que en la Dirección de Arquitectura y Obras no se encontraron solicitudes de habilitación comercial para el ELEPEM.

30. El 27 de agosto de 2024, la INDDHH entrevistó a los técnicos prevencionistas Director Crio. General y Sub Director Crio. Mayor de la DNB quienes informaron:

• La DNB realiza una autorización, no una habilitación. Es un requisito previo para la habilitación que otorga el MSP y los gobiernos departamentales de cualquier comercio. Indicaron que a partir de los siniestros[3], se conformó un ámbito de coordinación interinstitucional, que se reúne semanalmente con el MIDES y el MSP.
• Según el MSP, existen 1.262 ELEPEM registrados, de los cuales solamente 233 tienen autorización vigente de la DNB, y otros 32 están en trámite. El resto no ha iniciado el trámite.
• La DNB emitió una Resolución para modificar requisitos para locales de menos de 400 m2. Por lo general, implican a los ELEPEM, ya que se trata de viviendas familiares adaptadas. Aunque la DNB puede aprobar la resolución de manera autónoma, la elevó al Ministro del Interior para mayor legitimidad.
• Dicha resolución tuvo la conformidad de las autoridades del MIDES y del MSP, expresando que sería difundida en las próximas semanas.
• La resolución propone: a) mejora en el sistema de detección de humo por sistemas centralizados y en línea, mediante monitoreo en línea a cargo del propietario o su designado, para garantizar funcionamiento las 24 horas; b) capacitación con costo reducido por parte de la DNB para el 100% del personal de los ELEPEM registrados en la planilla del MTSS; c) plazo de un año para iniciar el trámite, con autorización vigente por cuatro años, en lugar de dos.
• Esta resolución busca captar la mayor cantidad de establecimientos sin trámite de autorización.
• El trámite de autorización se inicia online.
• En las reuniones con el MIDES y el MSP se plantearon dificultades en el trámite debido a los tiempos de demora y costos.
• La DNB sin embargo, refutó dicha información, afirmando que la demora depende mayormente del técnico y de los pagos que se realicen, ya que, si bien el plazo máximo es de un año, es posible que se haga en 30 o 60 días. En cuanto al costo, excluyendo los honorarios del técnico, puede oscilar entre 1.500 y 2.300 dólares para locales de hasta 1000 m2.
• La DNB desmintió las cifras publicadas en prensa (entre 5.000 y hasta 20.000 dólares), y aclaró que el costo se eleva por obras hidráulicas, exigidas solo para locales de más de 750 m².
• Por lo que, para los ELEPEM, el costo máximo oscilaría entre los 1.500 y 2.300 dólares.
• Indicaron que un establecimiento no debería operar sin autorización de la DNB, dado el riesgo para la seguridad y la vida, aunque muchos inician sus operaciones antes de obtenerla.
• Además, señalaron factores de seguridad fuera de la competencia de la DNB, como el ratio de personal a cargo en turnos nocturnos, considerando insuficiente la proporción de un cuidador por cada 10 residentes dependientes.
• La DNB planea flexibilizar y hacer más accesibles las regulaciones para captar más establecimientos.
• No pudieron remitir el informe pericial, ya que al estar en investigación en la Fiscalía General de la Nación, se requiere autorización fiscal para compartirlo.

II) CONSIDERACIONES DE LA INDDHH:

1. Las presentes actuaciones se inscriben en el marco de las competencias establecidas por el literal J) del artículo 4 y los artículos 5, 20 y 32 de la de la Ley N.° 18.446. En tal sentido, corresponde desarrollar una opinión razonada y fundamentada por parte de esta Institución.

2. El artículo 518 de la Ley N.° 19.355 establece que el MIDES tiene la competencia en la regulación y fiscalización social de los ELEPEM. Estos establecimientos deben inscribirse en el registro del MIDES y obtener el certificado correspondiente, requisito indispensable para su habilitación por parte del MSP.

3. Conforme al artículo 5 del Decreto N.° 356/016, reglamentario del artículo 518 de la Ley N.° 19.355, corresponde al MSP la regulación, habilitación y fiscalización de los ELEPEM bajo criterios geriátricos y gerontológicos, evaluando el cumplimiento de condiciones sanitarias según la Ley N.° 17.066 y el Decreto N.° 356/016.

4. Conforme al artículo 6 del Decreto N.° 356/016, el MIDES regula y fiscaliza en materia social a los ELEPEM. La Secretaría Nacional de Cuidados se encarga de validar las competencias del personal, regular criterios de calidad e inscribir a los ELEPEM en el Registro Nacional de Cuidados. Compete al MIDES emitir el Certificado Social y fiscalizar el respeto de los derechos de los usuarios, el cumplimiento del proyecto de centro, el tipo y ratio de los recursos humanos con excepción de lo relativo al Director Técnico y al titular del establecimiento.

5. Según el MIDES, el equipo técnico de la División de Regulación realizó una inspección en el ELEPEM “Residencial Adulto Mayor” el 7 de diciembre de 2021, en respuesta a una denuncia que reveló diversas irregularidades.

6. El MSP informó que, aunque en el ELEPEM se identificaron observaciones, estas fueron subsanadas en visitas de seguimiento. Sin embargo, el MSP no proporcionó detalles sobre el estado del trámite de habilitación ni sobre la documentación presentada o pendiente del titular del establecimiento.

7. Se informó que el ELEPEM comenzó a funcionar en 2019 y que el trámite de habilitación se habría iniciado en octubre de 2020. Esto indicaría que el establecimiento era conocido y supervisado por las autoridades del MSP y el MIDES.

8. Sin embargo, el MIDES solo realizó una inspección por denuncia y no llevó a cabo fiscalizaciones adicionales al carecer de certificación social.

9. Conforme al artículo 10 del Decreto N.° 356/016 luego de recibir la solicitud de habilitación y verificar la documentación completa, se debe emitir un Certificado de Registro, que se remite al MIDES para la emisión del certificado social.

10. El MSP indicó que el ELEPEM estaba registrado, pero el trámite para el certificado social no fue gestionado ante el MIDES.

11. Conforme al artículo 22 del Decreto N.° 356/016, la Secretaría Nacional de Cuidados habilitará para el desempeño de la tarea de cuidador a las personas físicas que: a) posean certificado de curso básico de atención a la dependencia dictado por instituciones habilitadas, o b) cuenten con certificación de competencias emitida por la autoridad competente. Los cuidadores deben estar inscriptos en el Registro Nacional de Cuidados. No obstante, la información proporcionada por el MIDES y el MSP indica que el ELEPEM “Residencial Adulto Mayor” no cumple con este requisito.

12. El ELEPEM tampoco cumple con los artículos 29 y 34 del Decreto N° 356/016, ya que no cuenta con un profesional del Área Social ni con un Proyecto de Centro.

13. Conforme a los artículos 11.3 y 23.1 del Decreto N.° 372/023 reglamentario de la Ley N.° 15.896, establecen un plan gradual para implementar medidas de protección contra incendios en etapas, pudiendo contar con el asesoramiento de un técnico registrado en la DNB, de acuerdo con una amplia gama de profesionales.

14. De acuerdo con el artículo 23.3 del Decreto N.° 372/023, es obligatorio el comprobante de aprobación del curso para técnicos registrados, impartido por la DNB.

15. Por otra parte, se reconocen las acciones del MSP, la implementación del Programa de Apoyo al Cuidado Permanente en coordinación con el MIDES, y la realización de cursos y talleres para personal de los ELEPEM.

16. No obstante, las medidas continúan siendo insuficientes considerando el número de ELEPEM que se encuentran sin habilitación, especialmente aquellos sin autorización de la DNB.

17. De acuerdo con lo informado por la DNB, el MSP registra 1262 ELEPEM, de los cuales 233 tienen autorización de la DNB vigente, 32 están en trámite y 997 carecen de esta o no han iniciado el trámite.

18. La investigación indica que el MSP no tramitó adecuadamente la habilitación del expediente ante el MIDES para la certificación social. A pesar de esto, se reconoce el esfuerzo en la creación de una mesa interinstitucional entre el MIDES, el MSP y el MI-DNB.

19. En conclusión, existen múltiples derechos que deben protegerse y garantizarse en casos como el presente.

20. De acuerdo con el artículo 6 de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores ratificada por la Ley N.° 19.430: “Los Estados Parte adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar a la persona mayor el goce efectivo del derecho a la vida y el derecho a vivir con dignidad en la vejez”.

21. El derecho a la vida y a la integridad física de las personas mayores en residenciales es primordial. El incumplimiento de protocolos de seguridad, como la falta de detectores de humo y extintores actualizados, pone en riesgo este derecho. Por lo tanto, es esencial que el Estado garantice que todos los ELEPEM cumplan con los estándares de seguridad, normas de autorización y habilitación, para salvaguardar la vida e integridad de sus residentes.

22. De acuerdo con el artículo 12 literal b) de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, los Estados Parte se comprometen a promover servicios de cuidado de largo plazo con personal especializado que brinde una atención adecuada e integral y prevenga acciones o prácticas que puedan producir daño o agravar la condición existente.

23. El derecho de las personas mayores a un nivel de vida adecuado supone que estas vivan en condiciones dignas y de bienestar. La falta de verificación de condiciones como la idoneidad del personal y la seguridad estructural del ELEPEM “Residencial Adulto Mayor” comprometen este derecho.

24. El Estado debe adoptar más medidas concretas y positivas para satisfacer el derecho a una vida digna, en especial en estas situaciones de vulnerabilidad que requieren atención prioritaria.

25. La falta de supervisión y control efectivo sobre los ELEPEM podría interpretarse como un acto de abandono institucional. El Estado, a través del MIDES, el MSP y el MI, tiene el deber de garantizar que las residencias cumplan con los requisitos legales para proteger a las personas mayores.

26. La salud de las personas mayores en residencias se debe abordar de forma integral, asegurando una adecuada infraestructura y personal capacitado en atención geriátrica.

27. Según el Informe de Derechos humanos de las personas mayores y sistemas nacionales de protección en las Américas, la Corte Interamericana ha resaltado la importancia de visibilizar a las personas mayores como sujetos de derechos de especial protección, y, por ende, de un cuidado integral que respete su autonomía e independencia, así como la obligación reforzada de respeto y garantía de su derecho a la salud. Esto implica una obligación del Estado tanto en la esfera privada como en la pública, de garantizar el mayor nivel de salud posible, sin discriminación y de manera eficiente y continua.[4]

28. La implementación de un "Proyecto de Centro" se relaciona directamente con el derecho a recibir un trato digno y respetuoso de la autonomía individual. El hecho de que este ELEPEM carezca de dichos elementos pone en evidencia una posible vulneración del derecho mencionado.

29. Las normas imponen obligaciones claras de fiscalización al MIDES, MSP y DNB. Si no se cumplen cabalmente los deberes de fiscalización, el Estado podría estar incumpliendo con sus obligaciones de proteger los derechos humanos de las personas en residencias de larga estadía.

III) Por todo lo anteriormente expuesto, el Consejo Directivo de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo RESUELVE:

1. Recomendar al Ministerio del Interior – Dirección Nacional de Bomberos – la aprobación, publicación y difusión de la Resolución que modifique los requerimientos para otorgar autorizaciones a locales de menos de 400 m2, en un plazo no mayor a 30 días.
2. Recomendar a los tres organismos que conforman la Mesa de Articulación Interinstitucional (Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Salud Pública y Ministerio del Interior) a:

A) Mejorar los canales de comunicación, sistemas de alertas y protocolos de actuación conjunta, que incluyan una mirada integral al momento de realizar las fiscalizaciones, así como las autorizaciones y la habilitación.

B)    Garantizar las capacitaciones a nivel nacional, facilitando el desarrollo de competencias en el ámbito de los cuidados, con carácter obligatorio para toda la plantilla de recursos humanos de cada ELEPEM.

3. Recomendar al Ministerio de Salud Pública y al Ministerio de Desarrollo Social:

1. Fortalecer los equipos de fiscalización conforme el Decreto N.° 356/2016.
2. Publicar la oferta de ELEPEM a nivel nacional, con escala de valoración de la ciudadanía, acompañada de información adecuada, oportuna y accesible, diferenciando los ELEPEM registrados y habilitados.
3. Formar equipos técnicos orientados a la promoción de los derechos humanos de las personas mayores, que brinden asesoramiento y apoyo a los ELEPEM que lo requieran, con un enfoque integral que centre a la persona en el núcleo de la atención, con un plazo de implementación de 6 meses.
4. Sugerir al Poder Ejecutivo la revisión de los artículos 14 y 19 del Decreto N.° 356/2016.
5. Respecto al artículo 14, se sugiere tener en cuenta el Decreto N° 372/023 así como la Resolución de la Dirección Nacional de Bomberos, una vez publicada.
6. En cuanto al artículo 19, se sugiere que el personal a cargo de los cuidados sea, cómo mínimo, el doble de lo establecido en la normativa vigente.
7. Notificar a las partes involucradas.

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