El Plan Nacional para la Adaptación a la Variabilidad y el Cambio Climático para el Sector Agropecuario (PNA-Agro) fue lanzado a nivel nacional en setiembre de 2019 y fue publicado en la Convención Marco de las naciones Unidas para el Cambio Climático en diciembre de 2019.

El proceso de construcción del Plan se apoyó en los llamados Diálogos de Adaptación, una serie de talleres de intercambio en los que participaron más de 200 personas del sector privado, público, la academia y la sociedad civil. Se realizaron siete talleres organizados por sistema de producción y dos transversales (uno de mujeres rurales y otro de agricultores/as familiares).

La elaboración del PNA-Agro incluyó también, la realización de estudios técnicos y la generación o adaptación de instrumentos que aportan a la toma de decisiones en materia de adaptación. Entre ellos, una guía de análisis costo-beneficio aplicado a medidas de adaptación al cambio climático, una guía de estimación de daños y pérdidas por eventos climáticos extremos y un estudio sobre género y adaptación al cambio climático en el sector agropecuario.

La adaptación a la variabilidad y el cambio climático refiere a los cambios en los procesos, las prácticas y las estructuras que tienen lugar en un sistema para moderar los daños potenciales o aprovechar las posibles oportunidades asociadas a la variabilidad y el cambio del clima.

El PNA-Agro tiene como fin contribuir a la mejora en los medios de vida de las poblaciones rurales mediante la adopción de sistemas de producción animal y vegetal sostenibles y menos vulnerables a los impactos de la variabilidad y el cambio climático.

Para esto, se plantea una estrategia a 2050 con resultados esperados, productos y actividades en cuatro dimensiones: sistemas de producción, ecosistemas y recursos naturales, medios de vida y capacidades institucionales.

De forma consistente con el horizonte de planificación de las políticas, programas y proyectos, también se propone un Plan de Acción a 2025 que sistematiza 66 medidas de adaptación priorizadas por los actores vinculados a la institucionalidad agropecuaria ampliada en relación con las actividades definidas. Además, el documento establece estrategias para la implementación e identifica necesidades de capacitación y financiación.

El PNA-Agro fue concebido para implementarse en el marco del Sistema Nacional de Repsuesta al Cambio Climático (SNRCC) y en articulación con la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático (SNAACC) adscripta a la Presidencia de la República. A su vez, contribuye a cumplir con los compromisos nacionales de adaptación y mitigación establecidos en la Primera Contribución Determinada a nivel Nacional (CDN) de Uruguay, [1] al Acuerdo de París de la CMNUCC, [2] así como con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) establecidos en la Agenda 2030 de las Naciones Unidas.

El enfoque del PNA-Agro prioriza la adaptación y sus cobeneficios en términos de productividad y mitigación, en el entendido de que la construcción de sistemas más resilientes y con más capacidad de adaptación permite aumentar la productividad por encima de  las emisiones de gei. En esta línea, varias de las medidas de adaptación planteadas en el pna-agro aportan a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (gei) y al aumento de los sumideros de carbono (en biomasa y suelo). Esto es especialmente importante en el caso de Uruguay, cuyas emisiones de GEI provienen sobre todo del sector agropecuario.

El PNA-Agro se apoya en acciones y actividades desarrolladas por toda la institucionalidad agropecuaria. La contribución del proceso de planificación radica en la sistematización de acciones con objetivos comunes y la visibilización de su aporte al aumento de la capacidad adaptativa y la construcción de resiliencia. Por otra parte, la UASYCC se propone un cronograma de trabajo para su implementación que incluye fortalecimiento de capacidades, desarrollo del marco de indicadores para el monitoreo y evaluación de la adaptación en el sector agropecuario y coordinación y articulación para acceder a medios de implementación. Por otra parte, se busca que el proceso de actualización periódica del pna-agro y la base de conocimiento desarrollada sean útiles para la formulación periódica de las cdn de Uruguay.

_{[1] República Oriental del Uruguay (2017). Primera Contribución Determinada a nivel Nacional de Uruguay al Acuerdo de París. Decreto n.° 310/017. Disponible en: <http://bit.ly/2Y8OVTf>.}

Los INGEI constituyen uno de los principales compromisos de los países que son Parte en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). En ellos se estiman las cantidades de gases de efecto invernadero (GEI) que se emiten y capturan en el país en los sectores Energía, Procesos Industriales y Uso de Productos (IPPU), Agricultura, Silvicultura y Otros Usos del Suelo (AFOLU) y Desechos.

El principal objetivo para su elaboración, además del cumplimiento de los compromisos ante la CMNUCC, es servir de base para el desarrollo de políticas y medidas de mitigación a nivel nacional y para el desarrollo bajo en carbono

Por Decreto del Poder Ejecutivo número 238 de 2009, se crea el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y variabilidad (SNRCC) como ámbito de coordinación de las políticas, los planes y las acciones nacionales sobre el cambio climático. El MVOTMA está a cargo de dicho sistema y preside su Grupo de Coordinación, con la Vicepresidencia del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). En el marco del SNRCC funcionan, a su vez, Grupos de Trabajo específicos, integrados por representantes de dichas instituciones, que atienden diferentes temáticas vinculadas con cambio climático (daños y pérdidas, mitigación, adaptación, género, entre otros). De esos Grupos de Trabajo, algunos se vinculan directamente con la elaboración de los informes que el país presenta ante la Convención y con el seguimiento de los compromisos determinados a nivel nacional incluidos en la CDN. Ese es el caso del Grupo de Trabajo de INGEI coordinado por la DCC del MVOTMA, en los que participan representantes de los diferentes ministerios sectoriales involucrados en la elaboración de los INGEI.

En virtud de los compromisos asumidos por el país a nivel nacional y ante la comunidad internacional en materia de cambio climático y considerando las demandas crecientes de información actualizada sobre cambio climático a nivel nacional y los cada vez más exigentes requisitos de reporte es que Uruguay, a través del Grupo de Trabajo de INGEI, ha desarrollado un Sistema Nacional de Inventarios (SINGEI).

A partir del INGEI 2006 fue establecida esta práctica de trabajo colaborativo entre el MVOTMA, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) y el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), que implica que cada ministerio reporte las estimaciones de gases de efecto invernadero correspondiente a sus sectores específicos, y su evolución.

De acuerdo a esta metodología de trabajo, el MVOTMA realiza la coordinación general del inventario y prepara el reporte final, así como también la estimación de las emisiones y su evolución para los sectores Procesos industriales y uso de productos y para el sector Desechos. Asimismo, lleva a cabo la compilación de la información sectorial presentada por los otros ministerios, la elaboración del panorama general de emisiones a partir de los reportes sectoriales y la preparación del documento final del INGEI a presentar ante la Convención

Por otra parte, el MGAP realiza la estimación y el reporte de las emisiones de gases de efecto invernadero y su evolución correspondiente al sector AFOLU y el MIEM realiza la estimación y el reporte de las emisiones de gases de efecto invernadero y su evolución correspondiente al sector Energía. El Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático, a través de su Grupo de Coordinación, aprueba la versión final del INGEI.

La información es recopilada generando el INGEI nacional y éste es enviado tanto a revisión externa voluntaria como interna, incluyendo comentarios y sugerencias obtenidas en el proceso, plausibles de ser incluidos en el ciclo. Las sugerencias y comentarios que no pueden ser mejorados en el documento en curso son incluidos en el plan de mejora, y tomados como insumo para el siguiente ciclo. De esta forma, cada inventario cuenta con una serie de mejoras implementadas y una serie de ajustes a realizar a futuro

Mejoras implementadas en el ciclo del INGEI 2017

AFOLU:

Elaboración de la matriz de uso y cambio de uso de la tierra para la serie 1970-2017 con enfoque Nivel 2.

Estimación de los cambios en los stocks de carbono en los diferentes reservorios de carbono (biomasa viva, materia orgánica muerta y materia orgánica del suelo) para toda la serie histórica de inventarios y para cada una de las categorías de uso de la tierra y las conversiones entre categorías.

Determinación de un valor promedio nacional de contenido de carbono de referencia en el suelo (SOC REF).

Estimación de las emisiones de N2O por el N mineralizado/inmovilizado asociado a cambios en la materia orgánica del suelo debido a cambios en el uso de la tierra.

Durante 2019 se conformó un grupo de expertos integrado por representantes de MGAP, MVOTMA, INIA y FAGRO. A partir del trabajo de ese grupo fue posible avanzar en la completitud del inventario al incluir las estimaciones de emisiones y remociones producto del uso y los cambios de uso del suelo.

El propio ciclo de inventarios establece de manera bastante predecible la agenda a futuro. En el corto plazo, las principales tareas pasarán por ejecutar las mejoras estipuladas en el plan de mejora sectorial (ver ANEXO), generar datos de actividad de uso y cambio de uso del suelo para el año 2018 y estimar el inventario correspondiente al año 2018. Para la ejecución del plan de mejora, es necesaria la interacción y articulación con actores relevantes de la academia y unidades ejecutoras del MGAP que generan información. Se entiende necesario seguir promoviendo el funcionamiento del grupo de expertos como espacio para el análisis crítico de las metodologías aplicadas y como motor de futuras mejoras, articulando las capacidades institucionales y promoviendo investigación pertinente que permita generar insumos para ejecutar el plan de mejora del inventario y planificar nuevas mejoras. A su vez, el INGEI constituye la principal herramienta de monitoreo de las acciones de mitigación del cambio climático por lo que es necesario hacer todos los esfuerzos para robustecer las estimaciones de emisiones y remociones de GEI, en orden de mejorar el sistema de Medición, Reporte y Verificación (MRV) de los compromisos asumidos por Uruguay en su NDC (Contribución Determinada a nivel nacional al acuerdo de Paris), así como proyectar con niveles crecientes de certeza, las nuevas acciones de mitigación y su impacto, en el marco del proceso de actualización de la NDC en los próximos años. Debido al perfil de emisiones de Uruguay, el sector AFOLU es el que más emisiones genera y al mismo tiempo el único sector que es capaz de remover Carbono. Por lo tanto las acciones de mitigación y adaptación del sector agropecuario son un factor clave de la acción climática nacional, lo que alienta y compromete a buscar la mayor calidad posible en las estimaciones de emisiones/remociones agropecuarias.

ANEXO. AFOLU (plan de mejora)

Actualizar peso promedio de suinos.

Refinar la asignación de las fracciones de estiércol tratadas en los diferentes sistemas de manejo del estiércol en suinos.

Mejorar parámetros utilizados en la estimación de la Categoría Tierras. Específicamente para los reservorios biomasa viva y materia orgánica del suelo.

Refinar el relevamiento de uso y cambio de uso de la tierra mediante análisis estadísticos.

Incorporar parcelas con doble cambio de uso en las estimaciones de la categoría 3.B.

Estratificación por tipo de suelo (orgánico y mineral) para la representación de tierras

Realizar estimaciones de emisiones y remociones de la categoría Humedales.

Revisión bibliográfica de productividad para determinar el FCR.

Identificación de fuentes de datos de actividad que permitan realizar estimaciones de emisión por encalado de suelos

La Contribución Determinada a nivel Nacional (CDN), tiene como objetivo atender las disposiciones establecidas en el Acuerdo de París y promover la adaptación y mitigación en Uruguay bajo la Política Nacional de Cambio Climático.

De esta forma se busca contribuir al desarrollo sostenible del país, con una perspectiva global, de equidad intra e intergeneracional y de derechos humanos, procurando una sociedad más resiliente, menos vulnerable, con mayor capacidad de adaptación y más consciente y responsable ante el desafío del cambio climático.

Fue preparada en el marco del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y variabilidad, considerada en consulta pública entre el 24 de agosto y 24 de setiembre de 2017. La versión revisada luego de la consulta pública, fue considerada por el Gabinete Nacional Ambiental entre el 12 y el 18 de octubre de 2017 y aprobada mediante el Decreto del Poder Ejecutivo 310/017.

La Contribución Determinada a nivel Nacional (CDN), presentada en 2017 ante el Acuerdo de París, anuncia las metas que asumió Uruguay al año 2025, tanto en términos de mitigación de gases de efecto invernadero (GEI) como de adaptación al cambio climático.

La Primera CDN tiene como objetivo atender las disposiciones establecidas en el Acuerdo de París, incluye 106 medidas (59 de mitigación, 38 de adaptación y 9 transversales que contribuyen a la generación de conocimiento y fortalecimiento de capacidades) y será revisada cada 5 años.

La PNCC fue elaborada mediante un proceso participativo y la CDN es un instrumento para su implementación, que fue trabajada mediante un proceso de consulta abierta.

La CDN de Uruguay tiene la particularidad de contener objetivos de mitigación y adaptación específicos por sector de la economía. Para el agro se establecieron objetivos de reducción de intensidad de emisiones de GEI por kilo de carne en la producción de carne vacuna (principal fuente de emisiones a nivel país), reducción de emisiones en el área agrícola y promoción de medidas de manejo del campo natural que eviten emisiones e incluso secuestren C orgánico del suelo. Además, la CDN contiene medidas de mitigación y adaptación que aportan al logro de las metas planteadas. Algunas de estas medidas son compromisos incondicionales, es decir que el país se compromete a implementar con sus propios recursos y otros condicionales a medios de implementación adicionales.

El MGAP ha tenido y tiene una participación muy activa en todo este proceso, debido a la importancia del sector en las emisiones de GEI del país, así como el potencial de mitigación que ofrece y la necesidad estratégica de adaptación al cambio climático y la variabilidad para asegurar la sustentabilidad, constituyéndose en un actor relevante y promotor del trabajo en espacios interinstitucionales, en este caso el SNRCC.

Para dar seguimiento al grado de avance de esta contribución es que en el marco del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático (SNRCC) se desarrolló un mecanismo transparente y público de Programación, Medición, Reporte y Verificación (PMRV) de la Política Nacional de Cambio Climático (PNCC) y la CDN, al que se puede acceder mediante la web del SNRCC. 

A través de esta nueva herramienta se puede consultar el grado de avance e información metodológica de los objetivos globales y específicos para mitigar el cambio climático, de las medidas de mitigación y adaptación establecidas en la CDN y las estimaciones de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).

Actualmente 31 medidas están en etapa de Programación, 54 en Implementación y 21 ya alcanzaron la meta.

La unidad de sostenibilidad agropecuaria y cambio climático ha sido referente para el SNRCC tanto para la elaboración y discusión de las metas y medidas de la CDN para el sector agropecuario como para la construcción del sistema PMRV, diseñando indicadores para el monitoreo de la implementación de la CDN atendiendo las recomendaciones y acuerdos internacionales del marco de transparencia de la CMNUCC. La transparencia se ha tornado en un elemento clave de la acción climática, alentando a los países a hacer sus máximos esfuerzos para el monitoreo de sus acciones y la contabilización de sus emisiones y remociones. En este sentido Uruguay trabaja en un proceso de mejora continua de su sistema de MRV para la CDN, apoyándose fuertemente en la mejora de su Inventario de gases de efecto invernadero como herramienta principal para el seguimiento de las acciones de mitigación. La evaluación de la adaptación es un área que ha adquirido importancia a nivel mundial en los últimos tiempos y en este sentido se trabaja en la búsqueda de las mejores alternativas para la evaluación de las acciones de adaptación.

El sistema de MRV de la CDN, es un espacio de trabajo interinstitucional con mucho potencial, ya que representa una oportunidad para la mejora de las políticas públicas en implementación y su monitoreo genera insumos importantes para el diseño de las políticas futuras.

El MGAP ha diseñado indicadores para todos y cada uno de los objetivos y medidas del sector agropecuario, pero se requiere revisar constantemente la pertinencia y alcance de dichos indicadores a la luz de nuevas fuentes de información y metodologías que permitan mejorarlos o cambiarlos apuntando al logro del mejor monitoreo posible en cada momento. Este proceso, muestra también las necesidades de generar nueva información o capacidades institucionales para la evaluación de las políticas y posibilita diseñar acciones para levantar dichas restricciones.

Existe una identificación de los indicadores a mejorar en el corto plazo y el trabajo de este año estará centrado en las acciones necesarias para avanzar hacia dichas mejoras. Esto implica coordinación con otras unidades ejecutoras responsables de diseño y aplicación de políticas, así como de las responsables de generación de datos e intercambio con la academia para discutir y refinar metodologías apropiadas.

El proyecto Producción Ganadera Climáticamente Inteligente y Restauración del Suelo en Pastizales Uruguayos GCP/URU/034/GFF, más conocido como Ganadería y Clima, se plantea contribuir a enfrentar los desafíos del sector ganadero a través de un enfoque integral que abarca la mejora de la productividad y la sostenibilidad de productores ganaderos, generando beneficios en la productividad, los ingresos netos de las familias productoras, el manejo sostenible del campo natural, la adaptación al cambio climático y la reducción de la intensidad de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) por kilo de carne y el secuestro de carbono en pastizales y a fortalecer las políticas de desarrollo sostenible de la ganadería basada en el campo natural. El foco del proyecto es trabajar con productores y productoras a través de una metodología participativa de asistencia técnica (“coinnovación”), para rediseñar los sistemas de producción con prácticas y tecnologías de bajo costo y alto impacto, mientras se monitorean los resultados físicos, socio-económicos y ambientales del proceso de cambio.

La ganadería, el campo natural y las emisiones de gases de efecto invernadero

El Acuerdo de París de la Convención de Naciones Unidas sobre Cambio Climático establece que los países están obligados a presentar sus metas en mitigación del y adaptación al cambio climático en documentos denominados Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC, por su sigla en inglés). Uruguay se destaca a nivel internacional por haber presentado su primera NDC (2020 – 2025) con metas muy desagregadas en el sector agropecuario, y es el único país que ha presentado una meta en términos de reducción de emisiones por kilogramo de carne. El logro de esta meta se basa en aumentar la producción de carne con mayor eficiencia del proceso productivo y mayor calidad de la dieta para que las emisiones de metano y óxido nitroso se mantengan estables. Este proyecto permitirá generar evidencia empírica para estimar con mayor precisión las emisiones, remociones y el potencial de reducción de emisiones para futuras NDC.

Hacia una ganadería climáticamente inteligente

Entendemos por ganadería climáticamente inteligente (GCI) aquella que, a la vez, es capaz de aumentar la productividad de una manera sostenible, reducir la vulnerabilidad climática y reducir las emisiones brutas o netas (emisiones menos secuestro) o por unidad de producto, siempre que sea posible.

Distintas experiencias recientes, a escala comercial, muestran que hay trayectorias tecnológicas capaces de aumentar la productividad del campo natural en forma notable, aplicando medidas de manejo de las pasturas y del ganado obteniendo:

a)  Más productividad y más ingresos para los productores/as y la sociedad.

b) Más resiliencia y menos vulnerabilidad climática en base al aprovechamiento y cuidado de los servicios ecosistémicos, mejora de la biodiversidad y los suelos.

c) Menos emisiones de gases de efecto invernadero por kilo de producto y más secuestro de carbono.

d) Restauración de tierras degradadas (suelos y productividad).

e) Construcción de competitividad sistémica.

Coinnovación y género

El proyecto adopta el enfoque de coinnovación que ha sido aplicado con éxito en Uruguay durante procesos participativos de innovación en sistemas de producción tales como horticultura, horticultura-ganadería y ganadería. El enfoque de coinnovación combina tres elementos fundamentales: i) un enfoque sistémico; ii) aprendizaje social y; iii) monitoreo dinámico del proyecto.

Por otra parte, y de manera transversal, el proyecto incorpora una perspectiva de género en todo el proceso, esto significa que se reconocen las diferencias y necesidades particulares de género en el contexto rural, y se usan herramientas para que mujeres y hombres tengan las mismas oportunidades de participar y beneficiarse del programa.

Estructura del proyecto

El proyecto es ejecutado por el MGAP desde 2019, en colaboración con el MVOTMA y en articulación con INIA y la Facultad de Agronomía. Para ejecutar el aporte no reintegrable del GEF el proyecto trabaja con la FAO, que provee soporte técnico y administración.

El objetivo del proyecto es promover el aumento sostenible de la productividad y el ingreso en la producción ganadera familiar y mediana, y a la vez contribuir a mitigar el cambio climático, restaurar tierras degradadas en el campo natural y mejorar la resiliencia de los sistemas a través de un proceso de coinnovación.

Durante los cuatro años que dura el proyecto se instrumentará un cuidadoso monitoreo de variables productivas, económicas, ambientales y sociales que permita identificar y dimensionar los impactos de los procesos de aprendizaje y cambio realizados durante la coinnovación.

El proyecto Ganadería y Clima está estructurado en tres componentes, cuatro resultados y once productos:

Gobernanza del proyecto

El proyecto tiene con un Comité Directivo (CDP) integrado por ocho representantes: cuatro del MGAP (OPYPA-UASYCC, DGRN, DGDR y UGP), dos del MVOTMA (DCC y DINAMA) y dos de FAO (LTO y BH). Su principal función es guiar la implementación del proyecto, revisar y aprobar los planes anuales, aprobar los informes técnicos y financieros, y brindar orientación estratégica para la dirección general del proyecto.

El proyecto cuenta con el asesoramiento técnico del Consejo Asesor del Proyecto (CAP) conformado por los miembros de la Mesa de Ganadería sobre Campo Natural (MGCN) ampliada.

El equipo de ejecución (EP) responde al CDP y está integrado por un Director Nacional (funcionario del MGAP), una Coordinadora Nacional, un Coordinador Técnico Adjunto, un responsable de Monitoreo y Evaluación, una responsable de Administración y Finanzas, una responsable de Comunicaciones y una referente en Género.

REDD+ es un mecanismo de pago por resultados desarrollado en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) que contribuye a la mitigación del Cambio Climático buscando reducir las emisiones de gases de efecto invernadero por deforestación y degradación de bosques nativos, así como la generación de oportunidades de aumento de stock de carbono de los bosques, su conservación y manejo sostenible. En Uruguay es co-ejecutado por el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP) y el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA).

Este marco institucional incluye un Comité Político integrado por los Directores de Cambio Climático y de Medio Ambiente del MVOTMA y el Director General Forestal y el Coordinador de la Unidad Agropecuaria de Sostenibilidad y Cambio Climático (UASYCC) de OPYPA del MGAP. A dicho Comité Político responde un Comité Técnico integrado por representantes técnicos de esas mismas direcciones y unidades.

Uruguay se encuentra en la fase de preparación del mecanismo REDD+ la Estrategia Nacional REDD (ENREDD) con apoyo del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF, por sus siglas en inglés,) del Banco Mundial. La implementación de la ENREDD se encuentra compuesta productos que brindan información actualizada y completa de las diversas dimensiones que abarca el proyecto (balance de emisiones nacionales, desempeño de las actividades REDD+, respeto de las salvaguardas ambientales y sociales). Estos productos son:

a) Estrategia Nacional REDD+

b) Escenarios de Referencia Forestal (FREL, por sus siglas en inglés) para estimar los logros en mitigación de gases de efecto invernadero.

c) Sistema Nacional de Monitoreo Forestal (SNMF) de bosque nativo conformado por un conjunto de bases de datos que permitan vincular información forestal con emisiones y remociones de carbono. Mediante el SNMF será posible la definición acciones que maximicen oportunidades de conservación de stocks de carbono de los bosques nativos.

d) Sistema de Información de Salvaguardas (SIS) mediante el cual será detallado el abordaje y cumplimiento de las salvaguardas ambientales y sociales durante la implementación de actividades REDD+. 

En esta fase del proyecto se pretende realizar un análisis sistemático de información disponible de forma de generar nueva información que permita realizar un diagnóstico del estado actual de los bosques nativos en el país. Asimismo, se busca establecer líneas de base en aspectos a incluir en el MRV como ser stock de carbono, invasión de especies exóticas, beneficios múltiples, entre otros.

En base a la información generada es esperable que la misma se consolide como un insumo en la gestión, control y uso del bosque nativo; promoviendo un manejo sistemático y sustentable del mismo. 

El rol de la UASYCC dentro de REDD+ consiste brindar un soporte desde las políticas agropecuarias para la construcción de un marco legal que promueva incentivos positivos en la reducción de emisiones. En esa línea de trabajo, desde la unidad se apoya en la construcción de los niveles de referencia para las actividades REDD+ a ser elegidas por el país (deforestación, degradación, aumento de stocks de carbono en bosques), el diseño del sistema de medición, reporte y verificación (MRV), la cartografía forestal nacional de bosque nativo y el diseño del Sistema de Información de Salvaguardas.

Continuar trabajando desde OPYPA en el Proyecto REDD+ permitirá consolidar la estrategia desde una mirada integral de las cadenas productivas identificando y potenciando las sinergias existentes entre las mismas y apuntando a un desarrollo sostenible del recurso bosque nativo.

La Bioeconomía es un paradigma de desarrollo productivo basado en la producción de bienes y servicios a partir del uso directo o la transformación sostenible de los recursos biológicos, aprovechando los principios y procesos biológicos, y la ciencia y la tecnología aplicada a dichos recursos y procesos. Este modelo surge como alternativa a una economía basada en recursos fósiles y constituye un marco integrador de políticas que ha sido adoptado por varios países como paradigma para aumentar la competitividad, generar empleo, impulsar la inclusión social y atender problemas ambientales y el cambio climático.

La Estrategia de Desarrollo Uruguay 2050 liderada por la OPP identificó a la Bioeconomía como uno de los impulsores más dinámicos de la transformación productiva en Uruguay. Aquí se incluye dentro de la Bioeconomía a la producción primaria (alimentos y bosques), la salud humana y animal, las manufacturas de base biológica, los biocombustibles, los biomateriales y la bioquímica.

Si bien Uruguay tiene una larga trayectoria en la producción basada en recursos biológicos, como productor de alimentos y fibras, este paradigma presenta grandes oportunidades para potenciar a los sectores tradicionales e impulsar sectores aún no desarrollados o en crecimiento. Uruguay fue clasificado por el Consejo de Bioeconomía Alemán como país con iniciativas relacionadas a este paradigma, siendo estas el Plan Sectorial de Biotecnología, impulsado por el MIEM, y el conjunto de lineamientos estratégicos de las políticas agropecuarias que conforman la estrategia Uruguay Agrointeligente, implementada por el MGAP desde 2010.

En la última década se han llevado a cabo otras acciones a nivel de las políticas públicas, la investigación y el sector privado que están vinculadas a la Bioeconomía y a otros paradigmas similares como la Economía Circular y la Economía Verde. Se destacan el Proyecto Biovalor, el Programa de Oportunidades Circulares, el Programa PAGE (Alianza para la Acción hacia una Economía Verde), así como la promoción del uso de residuos de biomasa y del secuestro de carbono en el suelo. Desde el sector privado, algunos ejemplos son la Plataforma Tecnológica de la Industria de Oleaginosos Sepé, el Centro Tecnológico de Plástico CTPlast y la Cámara de Empresas de Cannabis Medicinal. Desde la academia, se puede mencionar el Centro Tecnológico de Biotecnología de la Universidad ORT y el Polo Tecnológico de Pando de la UdelaR.

En ese marco, en 2016 el MGAP realizó un acuerdo de cooperación con el Ministerio Federal de Alimentación y Agricultura de Alemania (BMEL) para trabajar en Bioeconomía, a partir del cual se comenzó a participar en el Grupo de Trabajo Internacional en Bioeconomía Sostenible (ISBWG, por sus siglas en inglés) coordinado por la FAO. A principios de 2018, Uruguay fue elegido como caso piloto para desarrollar una hoja de ruta para la elaboración de la Estrategia de Bioeconomía Sostenible con el apoyo técnico del ISBWG. El país también cuenta con el apoyo de la CEPAL, el IICA y la Sociedad Alemana para la Cooperación Internacional (GIZ).

Dada la naturaleza transversal y sistémica del tema, se conformó un Grupo de Coordinación interinstitucional en Bioeconomía, integrado actualmente por MGAP, MVOTMA, MIEM, MEF, MEC, MTSS, MINTUR, la Dirección de Planificación de OPP, Transforma Uruguay y el INIA.

Actualmente, con el apoyo de FAO se está llevando a cabo una consultoría para la elaboración de las bases de la Estrategia de Bioeconomía Sostenible. Se realizó un análisis exhaustivo del marco político-institucional vinculado a la bioeconomía en Uruguay y un mapeo de los complejos productivos que están comprendidos en este paradigma. A su vez, se realizaron tres talleres de consulta convocando a actores del sector público y privado, la academia, institutos público-privados y la sociedad civil. La última instancia de intercambio se realizó en noviembre del 2019 con el objetivo de recoger aportes a los ejes estratégicos propuestos e identificar oportunidades para el desarrollo de los complejos productivos comprendidos en la Bioeconomía.[1] En base a los resultados de los talleres y la consultoría, durante el 2020 se buscará elaborar la Estrategia en el marco del Grupo de Coordinación conformado con este fin.

¿Por qué implementar la contabilidad ambiental económica?

El Sistema de Cuentas Ambientales y Económicas (SCAE) es un marco estadístico que articula la contabilidad nacional con el agotamiento, protección y uso de los recursos naturales. Cuando se emplean de manera conjunta las Cuentas Nacionales y las Cuentas Ambientales, se tiene el potencial para describir de manera muy completa la relación entre la economía, la actividad humana, y el medio ambiente. Los recursos que este provee (agua, aire, alimentos, madera, espacios recreativos, entre otros), son la base para el desarrollo económico, y aunque no cuentan con un valor monetario asignado, su aporte a la economía es fundamental: constituyen el capital natural del país. El desarrollo sistemático de las Cuentas Ambientales permite visibilizar el impacto de la economía sobre el patrimonio ambiental, otorgar valor al capital natural, y estudiar su comportamiento en el espacio y en el tiempo.

Además, posibilita la identificación de los recursos naturales más limitados y con mayor aporte a los sistemas productivos, y sobre esto, la comprensión de las presiones que la economía les ejerce. Las Cuentas Ambientales visibilizan flujos entre economía y ambiente para evaluar los sistemas productivos con base en su sostenibilidad; permiten generar indicadores con una perspectiva amplia y útil para la evaluación de políticas y la toma de decisiones.

Su construcción requiere y produce una base de datos consistente y unificada entre unidades e instituciones, por esto, su implementación contribuye a la articulación, a la reducción de vacíos y brechas de información, incrementa la transparencia en los datos y facilita el acceso a fuentes de financiamiento internacional.

Cerca de cien países alrededor del mundo cuentan con sistemas de contabilidad ambiental, entre ellos Australia, Nueva Zelanda, Chile, Colombia y Brasil, estos países que incluyen la metodología en las actividades permanentes de los ministerios y de los sistemas estadísticos nacionales, informan que la toma de decisiones en términos de políticas resulta ampliamente beneficiada por la implementación del SCAE.

Avances de la consultoría:

La cuenta ambiental agropecuaria completa comprende por lo menos diez dominios o grupos de información que son: agricultura y ganadería, silvicultura, pesca, recursos acuáticos, energía, emisiones de GEI, fertilizantes, tierra, suelo y datos económicos.

Cada dominio se compone de tablas denominadas “cuentas base” que describen los flujos de la economía al ambiente, del ambiente a la economía, y el estado de los activos ambientales.  La metodología completa incluye como mínimo 23 tablas o cuentas base, y otras tablas combinadas que permiten realizar un análisis completo de las relaciones ambiente-economía.

Para la construcción de la cuenta ambiental agropecuaria se plantearon las siguientes etapas:

1. Elaboración de las cuentas base completas por rubro, seleccionándose primero aquellos rubros con información de acceso directo dentro de OPYPA.
2. Articulación otras unidades del MGAP y con otras instituciones para la elaboración de las tablas cuya información no es de acceso directo.
3. Elaboración de tablas combinadas una vez completada la fase de las cuentas base.
4. Transformación de las cuentas a un formato de base de datos para sistematización de las mismas.

En ese sentido, se dio inicio al desarrollo de las cuentas base para agricultura, ganadería, silvicultura y pesca, con información nacional y para tres años consecutivos: 2016, 2017 y 2018. De manera simultánea a este desarrollo se trabajó en la identificación de fuentes de información para cuentas relevantes como las emisiones, el uso del suelo, el agua y la energía.

Hasta el momento se tienen los siguientes resultados:

1. Sistema de equivalencias entre la Clasificación Internacional Industrial Uniforme, la clasificación del Banco Central del Uruguay y la clasificación del Mercosur, para los productos agrícolas.
2. Construcción de archivos necesarios para la elaboración de los flujos físicos, monetarios y activos de agricultura que incluyen: producción primaria, pérdidas, importaciones, consumo intermedio, consumo doméstico, desperdicios, stock y exportaciones, áreas y otros activos ambientales, en toneladas y en miles de pesos.  Para esto fue necesaria la construcción de los siguientes archivos:

• Producción agrícola anual, tomado de anuarios estadísticos de DIEA
• Importaciones y exportaciones tomadas de URUNET
• Producción y uso de semillas, tomado de INASE
• Almacenamiento de granos, tomado del plan nacional de silos
• Producción de materia seca, tomado de declaraciones juradas de DICOSE
• Desperdicios y pérdidas, tomado de FAO
• Consumo intermedio y consumo doméstico, recolectado por entrevistas a técnicos de OPYPA expertos en cada rubro
• Áreas destinadas a cada rubro y su variación anual, a partir de diferentes fuentes: DIEA, DICOSE, Mercado Agrícola, estudios de OPYPA

3. Tablas de oferta y uso, o flujos físicos para cultivos para los años 2016, 2017 y 2018, cuya construcción implicó la consolidación de tablas auxiliares con demanda información de un profundo nivel de detalle, para las que se consultaron más de 20 bases de datos y fuentes bibliográficas, y que implicaron entrevistas con la mayoría de los técnicos de OPYPA.
4. Tablas de flujos monetarios para cultivos, para los años 2016, 2017 y 2018, construida por consulta a técnicos de OPYPA.
5. Cuenta o tabla de activos ambientales para cultivos para los años 2016, 2017 y 2018, que incluye áreas destinadas para la producción primaria y su variación durante estos años. Construcción a partir de Anuarios Estadísticos de DIEA, declaraciones juradas de DICOSE y estadísticas del Mercado Agrícola de Montevideo.
6. Tabla con fuentes de información y referentes para ganadería, silvicultura, pesca, Agua, Emisiones de GEI, uso del suelo, energía, flujo de nutrientes y los demás dominios de información, construida a partir de búsqueda bibliográfica y consulta a técnicos de OPYPA-MGAP, Secretaría Nacional de Agua Ambiente y Cambio Climático, DINARA, DINAMA, Ministerio de Industria, Energía y Minería; Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Universidad de la República, Banco Central del Uruguay, entre otros.
7. Documento con notas metodológicas en el que se describe de manera detallada la aplicación de la metodología junto con los supuestos asumidos y los vacíos de información identificados. 

Además de los resultados tangibles, se ha generado un proceso de fortalecimiento de la articulación entre instituciones por medio de una mesa interinstitucional para el desarrollo de cuentas satélite.

Pasos a seguir:

Los resultados obtenidos hasta se encuentran en las dos primeras etapas, el tiempo estimado para completar las cuentas base para agricultura, ganadería y silvicultura (etapa 1) es de un año. Esto significa que, si el trabajo se suspendiera actualmente, quedarían todavía por construirse todos los archivos mencionados en los resultados actuales, para los otros nueve dominios de información que el SCAE requiere, y una vez terminados estos dominios, el proceso de migración o transformación de la cuenta al formato de una base de datos relacional que permita la actualización o sistematización de las cuentas nacionales año a año.

¿Por qué continuar con las cuentas ambientales?

La división de estadísticas de las Naciones Unidas (ONU DAES) tiene como uno de sus objetivos la implementación del Sistema de Contabilidad Ambiental Económica en todos sus países miembro, por lo que se considera oportuno desarrollar el tema desde ahora.

Para lograr un verdadero impacto de las cuentas ambientales en la toma de decisiones en políticas públicas y en planeación del desarrollo sostenible, se requiere gran profundización en el conocimiento de la metodología, y de aprendizaje del funcionamiento de todos los sistemas productivos, tanto agronómica como económicamente. Este proceso de trabajo, que ya comenzó en el equipo y en la Oficina de Planeación y Políticas Agropecuarias, se traduce en generación de capacidades en el Ministerio de Ganadería, que se perderían y que más adelante serán necesarias.

Adicionalmente, se ha generado una relación sinérgica entre diversas unidades del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, y entre diferentes instituciones, con el fin de consolidar una base de datos interinstitucional, y con el fin de implementar las Cuentas Ambientales como algo sistemático en los diferentes ministerios. Suspender el proceso debilitaría los lazos interinstitucionales que se han trabajado con dedicación, no solo por esta consultoría, sino por consultorías anteriores relacionadas con el tema.

A partir del trabajo conjunto con la DGRN, se está apoyando la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) en el programa de desarrollo del riego para el sector agropecuario en la cuenca del río San Salvador. El objetivo de este trabajo es diseñar un programa aplicable que fomente la mejor opción posible de desarrollo del riego en esa cuenca, que refleje las preocupaciones más relevantes de los principales actores involucrados y que alcance un alto grado de consenso.

La EAE es una herramienta de apoyo a la formulación de políticas, planes y programas, que ha tomado relevancia a nivel internacional en los últimos años. Constituye un proceso que informa a los planificadores, decisores y público afectado acerca de la sostenibilidad de las decisiones estratégicas, facilita la búsqueda de mejores alternativas y asegura un proceso de decisión democrático (Asociación Internacional para la Evaluación de Impacto, IAIA).

A diferencia de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), que es un instrumento para evaluar los potenciales impactos ambientales de un proyecto individual, la EAE busca aportar una visión más amplia que contribuya a analizar los posibles efectos acumulativos y a gran escala de varios proyectos sobre el ambiente.

El Plan Ambiental Nacional para el Desarrollo Sostenible (MVOTMA, 2018) establece como una de sus metas que la EAE sea un procedimiento obligatorio en la formulación, evaluación y seguimiento de políticas, planes y programas (PPP) de producción prioritarias para el desarrollo sostenible. A su vez, en el decreto reglamentario de la Ley de Riego Nº 16.858 de 1997 y de las modificaciones introducidas en la Ley Nº 19.553 de 2017, se indica que “el proceso de elaboración y revisión o actualización del programa de promoción de riego, integrará la dimensión ambiental, mediante una evaluación ambiental estratégica” (Artículo 14).

Asimismo, se ha aplicado la metodología de Análisis Costo-Beneficio (ACB) para la evaluación ex-ante de políticas, programas y proyectos vinculados a la adaptación al cambio climático del sector agropecuario. Esta es una metodología que permite evaluar la conveniencia de una iniciativa a partir de la cuantificación de los costos y beneficios asociados a su implementación a lo largo de un período de tiempo y la comparación de estos con un escenario alternativo. El ACB permite hacer una evaluación previa a la implementación, tanto desde la perspectiva de un agente privado como de la sociedad en su conjunto. En el marco del proceso de construcción del PNA-Agro, se elaboró una guía para la aplicación de esta metodología para la evaluación de medidas de adaptación en el sector agropecuario. Además, se llevó a cabo una evaluación de la viabilidad desde la perspectiva privada y social de la técnica de riego intermitente en el cultivo de arroz, una de las medidas de adaptación y mitigación propuestas en la primera Contribución Determinada a nivel Nacional de Uruguay al Acuerdo de París. También se trabajó en conjunto con la DGRN para ajustar la evaluación de proyectos de riego multiprediales en la cuenca del río San Salvador, realizada durante 2016-2018 en el marco de la consultoría externa “Caracterización de las Cuencas del Río San Salvador, Río Yí y Río Arapey para fines de riego”. 

Por otra parte, se integra un grupo de trabajo interinstitucional de la metodología NEXO Agua-Energía-Alimentos coordinado por la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático (SNAACC). Esta es una herramienta innovadora con un reciente desarrollo a nivel global, que brinda elementos para definir políticas públicas vinculadas al uso de los recursos hídricos, la energía y la producción de alimentos y su interdependencia. A partir de la metodología NEXO es posible identificar sinergias, impactos y eventuales conflictos en el uso de estos recursos a nivel nacional y subnacional (ej. por cuencas hidrográficas). Durante el 2019 se realizó un estudio de caso aplicando esta herramienta a Uruguay, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Universidad de Maryland, Estados Unidos, responsables del desarrollo de la metodología. Por último, se participa junto a la DGRN en un grupo de trabajo interinstitucional sobre la dimensión económica del Plan de Acción para la protección de la calidad ambiental de la cuenca del río Santa Lucía, también coordinado por la SNAACC.

Iniciativa 20x20:

Se está implementando el proyecto de Evaluación de oportunidades de restauración en pastizales naturales en Uruguay con el apoyo de la Iniciativa 20x20 del World Resource Institute (WRI) y financiamiento del Gobierno de Alemania. Esta iniciativa es un esfuerzo liderado por países de América Latina y el Caribe para cambiar la dinámica de la degradación de tierra en la región. Uruguay se adhirió formalmente a esta Iniciativa en el 2017 con la ambición de restaurar 2,5 millones de hectáreas de bosque nativo, suelos agrícolas y pastizales degradados a nivel nacional. Este proyecto es ejecutado en conjunto con la DGRN y en coordinación con la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) y la División de Cambio Climático (DCC) del MVOTMA. Se enfoca en la restauración a escala paisaje de suelos y comunidades vegetales de los pastizales, entendida como la recuperación de los servicios ecosistémicos que estos proveen, en las Sierras y Lomadas del Este. En este sentido, la restauración incluye los conceptos de aumento de la producción primaria neta, la regulación hídrica, la regulación del ciclo de carbono y su secuestro en suelos, la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y el aporte a la conservación de la biodiversidad, además de la resiliencia ante el cambio climático y otras presiones de cambio global.  A través de dos consultorías, se está aplicando la Metodología de Evaluación de Oportunidades de Restauración (ROAM) desarrollada por WRI en pastizales y se están generando insumos para la estimación del potencial de secuestro de carbono en suelos de distintas alternativas de restauración.