Territorio y Vivienda
Entrevista al director Nacional de Vivienda Salvador Schelotto.
Durante el presente año en cada número de Nuestro Territorio venimos realizando un ciclo de entrevistas a los directores de las distintas reparticiones del Mvotma.
La intención es repasar los puntos neurálgicos de sus respectivas agendas y detenernos en su vinculación con el Ordenamiento Territorial. En el entendido que la complejidad de buena parte de los desafíos que enfrentamos, más allá de sus especificidades, requieren un abordaje multidimensional y para ello debemos mantener un fluido intercambio que facilite el trabajo en conjunto.
Teniendo en cuenta que este año se cumple el 50 aniversario de la Ley de Vivienda es el turno de conversar con el Director Nacional de Vivienda Arq. Salvador Schelotto.
- Empecemos por una rápida enumeración de las principales líneas de trabajo que viene llevando adelante tu dirección para atender la demanda habitacional.
Primero que nada es importante distinguir entre demanda y necesidad. Básicamente el plan quinquenal de vivienda, que es el contexto más general que encuadra toda la acción del sistema público de vivienda, está enfocado desde el punto de vista de las necesidades de la población.
La demanda tiene un componente de subjetividad que no hay que de ninguna manera minimizar y es importante porque genera transformaciones objetivas. Pero en principio estamos trabajando sobre un concepto normativo, que es el de déficit habitacional y sobre la base de la definición de lo que se considera vivienda adecuada.
En relación a las necesidades, la realidad de los hogares y el concepto de déficit, estamos trabajando en un conjunto de líneas que están establecidas y cuantificadas en las metas del presupuesto quinquenal, en el Plan Quinquenal de Vivienda 2015-2019.
Ese es un poco el marco y dentro de estas líneas de trabajo el sistema público de vivienda es un sistema muy desarrollado en Uruguay, multiinstitucional y con lineamientos específicos y competencias que desarrollan cada una de las instituciones que lo componen, de manera coordinada, a través de un conjunto de programas habitacionales.
En este sistema público cada institución tiene su especialidad y está constituido por una diversidad de entidades donde, el Ministerio, a través de Dinavi tiene la rectoría de las políticas.
En este período de gobierno se han incorporado orgánicamente dentro de la Dinavi dos programas especiales como lo son el Plan Juntos y el Programa de Mejoramiento de Barrios.
A estas instituciones se suma lo que está en el marco de la administración descentralizada. Por otro lado está la Agencia Nacional de Vivienda, que fue creada como brazo ejecutor de las políticas y el BHU. Y por otra parte está Mevir que se enfoca en el medio rural disperso y las pequeñas localidades. Estas instituciones llevan adelante distintas líneas de trabajo en lo que tiene que ver con la atención de la demanda y del déficit, tanto cuantitativo como cualitativo. Es decir, que abordan la producción de nuevas unidades de vivienda por sus diferentes subsistemas y a la vez inciden en el stock construido.
Me interesa destacar que existen diversas líneas de trabajos sobre algo que es menos visible, que es el déficit cualitativo. Es decir, todo aquello relacionado a la gestión, la rehabilitación, la actualización y el manejo del stock edificado.
Por último, y creo que es para nada menor, esta mirada sobre las necesidades y sobre la demanda, solamente adquiere sentido en una visión de ciudad: en la actualidad más que hablar de déficit de vivienda deberíamos estar conceptualizando el déficit de ciudad.
- Dentro de ese panorama, una de las líneas de trabajo que ha tomado mayor visibilidad es el tema de los realojos. Incluso en su momento estaban en debate, hasta dónde han sido efectivos o no. Contános algo sobre esta experiencia.
Cuando hablaba de programas especiales, estamos abordando la cuestión de la precariedad urbano habitacional en sus diversas formas de expresión.
Más que de una forma de trabajo dirigida únicamente a realojos, deberíamos hablar de la diversidad de herramientas que están siendo aplicadas para abordar la precariedad urbana habitacional, una realidad de la que los últimos datos sólidos que tenemos son los del censo de 2011.
En ese corte censal de alguna manera se había detectado que se había producidouna reducción relativa de la precariedad en relación a la última medición que es la del año 2004, del orden del 6% al 8% por debajo de la medición anterior.
Pero estos datos no alcanza para comprender la complejidad y amplitud de los problemas, ya que como dije, la precariedad tiene distintas formas de expresión. Está por una parte la precariedad concentrada, que es la que habitualmente tiene mayores niveles de visibilidad social y mediática, pero también existe y estamos trabajando en incidir en la precariedad dispersa. Por ejemplo, en el caso de la intervención en la cantera de los presos en el asentamiento llamado “Isla de Gaspar”, es un caso reciente de alto impacto y visibilidad ya que implicó la relocalización de 250 familias, pero uno puede mirar para atrás acciones similares, como la relocalización del viejo asentamiento 25 de agosto, en el actual parque Andalucía en los márgenes del arroyo Miguelete, que fue también una transformación de un área de precarización de gran dimensión con muchas familias que fue revertida exitosamente. En el caso de Isla de Gaspar, ahora se proyecta el reacondicionamiento urbano de dicha área con la creación de un gran parque urbano, el primero del siglo XXI.
Pero como decía antes, también está la precariedad dispersa, aquella que no es tan visible y que a veces está inserta en la trama de la ciudad formal, que no es necesariamente parte de la ciudad informal. Ese nivel de precarización tanto concentrado como disperso, el Plan Quinquenal de Vivienda lo aborda por varios instrumentos que son transversales.
Uno de ellos, no el único, es el Plan Nacional de Relocalizaciones que quizás plantea la solución más extrema de todas. Después tenemos el Plan Juntos que trabaja con pequeños agrupamientos de familias en forma colaborativa y genera tanto unidades nuevas como mejora de viviendas existentes.
Luego tenemos el Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB) que tiene como una institucionalidad muy concreta y un financiamiento externo y que actúa con una lógica de intervención muy específica en zonas de alta precariedad habitacional, urbana y social.
También Mevir, que interviene en las localidades menores a 5000 habitantes ha incorporado una nueva lógica de intervención, de mejora, de mitigación, de reversión de la precariedad.
De todas estas líneas de acción, quizás la expresión más radical es el realojo, que es como la última medida que se tiene que tomar, cuando ya no queda otra opción.
Básicamente por razones que no son solo económicas, ya que es la más onerosa desde el punto de vista de la inversión, sino que es la más drástica desde el punto de vista de la familia, desde el punto de vista de su historia, de los lugares donde se asentaron, de su red de vínculos locales y laborales, de su arraigo. Y de alguna manera el ejemplo de Isla de Gaspar muestra algunas de las situaciones más difíciles de abordar, que tienen que ver con estar en un predio que había sido una cantera y depósito de residuos sólidos urbanos durante décadas, con situación de elevada contaminación. Entonces el asentamiento estaba literalmente flotando arriba de toneladas de basura semilíquida con un alto nivel de contaminación no tenía otra alternativa. Esta situación que no es exactamente igual en otros puntos del país, pero que se repite con cierta similitud en lugares próximos o en sitios de disposición final de residuos y antiguas áreas industriales contaminadas con metales pesados.
La otra situación de grandes riesgos desde el punto de vista humano y sanitario, tiene que ver con las áreas urbanas inundables. Ahí el trabajo conjunto de Dinavi y las Intendencias con Dinagua y con Dinot en cuanto a la determinación de las curvas de inundación y de riesgo. Lo que establece pautas que en algún caso derivan en un proceso de relocalización total. Ciudades como Paysandú, Salto, Bella Unión, entre otras, tienen ejemplos de ese tipo.
-Esto nos da pie para el próximo punto de la entrevista, que es justamente la interrelación de las políticas habitacionales con el Ordenamiento Territorial. ¿Cómo se vienen articulando estas dos áreas, qué aspectos destacarías?
Son dos áreas que vienen articulando de forma creciente, de una forma sinérgica, pero aún no suficiente.
Me parece que un ejemplo concreto exitoso, que manejamos al respecto es el de incluir en los planes locales p todo lo que tiene que ver con los efectos de las crecientes e inundaciones. Es decir la vinculación de las ciudades con el sistema hídrico, lo que es un avance importante tanto en lo conceptual como en lo instrumental, que en este período tuvo un gran paso hacia adelante. Me parece que los gobiernos departamentales lo están viendo cada vez más como un instrumento válido, pero, como decía antes, su articulación con la gestión local aún no es suficiente. Creo que todavía la planificación, sobre todo en la escala urbana, no tanto en la escala territorial más amplia, no termina de incorporar totalmente la dimensión urbano-habitacional como una escala intermedia de intervención.
En este sentido, es de destacar la iniciativa de impulsar la Estrategia Nacional de Acceso al Suelo (Enasu), que es un intento consistente, desde el punto de vista conceptual, de avanzar en la accesibilidad al suelo con buena localización y servicios para las políticas habitacionales; es un paso adelante muy grande el que se ha realizado, pero después hay que pasar a la ejecución de esa política. Y en esa ejecución todavía hay como una rémora que es la disociación entre la planificación clásica urbano-territorial y la planificación y gestión de la política de vivienda y hábitat, como una política entre comillas “sectorial”, aunque creo que no lo es en puridad; y tenemos aún esa fisura que todavía no termina de soldarse, con una gestión urbano-habitacional aún está como fracturada o, al menos, encapsulada en ciertos espacios estancos.
Pero este encapsulamiento muchas veces es real no solamente a nivel del gobierno nacional, sino sobre todo en los gobiernos departamentales. Porque en definitiva quienes son los “dueños” de la gestión del plan urbano, así de las directrices departamentales como de los planes locales, son los gobiernos departamentales. Y esa disociación se reproduce aún en diferentes escalas.
-Hablábamos de la necesaria interrelación entre instituciones públicas, pero también hay otros actores en el territorio, con fuerte incidencia en lo habitacional como es el sector privado. A tu entender qué aspecto se viene trabajando y cuáles pueden afinarse para la puntería respecto a la capacidad de articular y anticiparnos a las dinámicas del mercado inmobiliario.
El tema del mercado inmobiliario tiene un componente que no es de frecuente consideración cuando evaluamos las políticas y es el creciente precio del suelo y su escasez como factor que condiciona y mucho todo lo que tiene que ver con el precio final no solamente de la vivienda, tanto de aquella promovida por el sector privado, ya sea en compraventa como en alquiler, sino también con nuestros propios programas. Porque si bien existe una cartera de inmuebles, la cartera de inmuebles de interés social maneja básicamente el stock de suelo del sector público, y el ministerio también tiene que salir a comprar y las Intendencias también. El ministerio y los gobiernos departamentales son tomadores de precios de suelo.
Con diferentes mecanismos de adquisición incluyendo la expropiación. De alguna manera el Estado es tomador de precios, tanto de la industria de la construcción como de inmuebles, pero en un contexto en el que el precio del suelo -incluyendo el suelo más la infraestructura que es un componente importante del precio final- es determinante de los costos de producción y, en consecuencia de los precios finales de las viviendas. Entonces creo que ahí hay uno de los grandes desafíos de la política de vivienda y hábitat y su articulación con la planificación y la gestión urbano habitacional. En ese sentido me parece que todavía hay rezagos de aplicación con respecto a instrumentos que potencialmente pueden ser muy interesantes y que están en manos básicamente de los gobiernos departamentales, como es el caso de adquirir suelo a través de los procesos de transformación de suelo, por ejemplo por la cesión obligatoria que tienen que hacer los desarrolladores hacia las carteras de inmuebles. Esto está muy poco desarrollado y podría ser una de las fuentes de acceso a suelo bien servido para poder ejecutar este tipo de programas.
-¿En esta línea se inscribe la recientemente aprobada ley sobre viviendas vacías y ruinosas?
Sí. Es un instrumento que es novedoso y que será complejo de implementar, pero que hace un aporte fundamental en esta dirección. Estamos trabajando en su reglamentación pero además estamos trabajando ya en la identificación de algunos casos concretos para iniciar procedimientos. La Ley es bastante detallada en cuanto a los aspectos instrumentales, establece plazos y establece procedimientos.
De todas maneras no va a dar un rédito en el corto plazo, sino en un período de al menos dos o tres años. Es un elemento más que incluye otros que ya existen y los complementa. Por ejemplo desarrolla el artículo 37 de la Ley Ordenamiento Territorial, algo que era un paso necesario pero se debe conjugar y entender armónicamente junto con otros instrumentos y además hay que ponerlo en práctica cuanto antes, ya que la administración no tiene experiencia de esto. Algo similar ocurre con el Poder Judicial, que va a ser un actor importante en su implementación y se va a requerir un nivel de comunicación muy fluido entre niveles de gobierno y poderes en relación a esta innovación, que todavía no existe, y esta será toda una novedad para muchos actores.
Estamos en el penúltimo año de esta gestión de gobierno. Contanos un logro hasta ahora y ese debe que estas arañando todavía.
Creo que el logro destacado de este período de la gestión del Mvotma en materia de políticas de hábitat y vivienda es claramente la expansión y consolidación del sistema cooperativo de vivienda a nivel nacional.
Creo que este tercer período de gobierno del Frente Amplio es el período de maduración de este sistema, un tiempo del cual va a haber que extraer conclusiones y seguramente introducir cambios y ajustes para mejorar y asegurar su continuidad más adelante. Pero ciertamente la experiencia de estos años ha permitido una expansión importante, ha habilitado que se haya consolidado el sistema y sobre todo haya adquirido una presencia mayoritaria en el interior del país.
Y éste es un logro muy destacado, el que el cooperativismo tenga una presencia territorial ampliamente distribuida y mayoritaria en el interior; pero también mayoritaria en relación al conjunto de todos los programas del Mvotma. No solamente por la prioridad política asignada, sino también por una eficiencia relativa mayor de producción que el resto de los programas tiene una participación que alcanza casi del 60% del presupuesto de vivienda nueva, cuando estaba proyectado originalmente que fuera en el entorno del 40%.
No quiere decir esto que el cooperativismo no tenga problemas, y quizás al cabo del período haya que pasar raya, realizar una valoración crítica y aportar elementos para quienes les corresponda proyectar el nuevo plan quinquenal del período 2020-2025; sobre todo porque les va a tocar seguramente introducir algún tipo de innovación o correctivos a algunos de los nuevos problemas de vivienda que hoy están arriba de la mesa.
-¿Y el debe?
Los “debe” siempre son varios y algunos de ellos están en camino de solución. Creo que hay que lograr diferente, mejor y mayor involucramiento del sector privado en todo lo que tiene que ver con la producción de vivienda nueva y mejora de la existente, con una labor que esté realmente vinculada a la demanda y la necesidad y posibilidades económicas de los sectores no de altos ingresos, sino de ingresos medios y medios bajos, de una forma que sea complementario y no necesario alternativo al sistema actual. Me parece que ese es un punto que hay que seguir trabajando.
En ese mismo camino, uno de los logros también interesantes de este período es que el tema de la política de alquileres pueda tener algunos instrumentos complementarios a los actuales. De hecho estamos trabajando en un proyecto piloto de alquiler público, que es una de las metas de este período de gobierno, y que viene con un nivel de avance incipiente pero esperamos tener algún hecho ya más firme en el correr del año 2019.
Esta puede ser una experiencia piloto para replicar y aplicar en escala ampliada en el próximo quinquenio.
Y finalmente empalmar todo esto, es decir, el sistema cooperativo, la política de alquileres, la participación del sector privado, etc. en lo que tiene que ver con las áreas centrales de las ciudades. No solo de Montevideo sino buena parte de las ciudades del país, que es uno de los desafíos históricos que tenemos como sociedad uruguaya del siglo XXI. Hay algún avance sobre ello pero nuestro impacto debe ser mayor y los programas tienen que ser mucho más enérgicos.
En este sentido cabe destacar que junto con Dinot hemos trabajado algunos instrumentos que podemos decir que hoy tienen cierto nivel de éxito incipiente, por más que todavía la parte de obra física está esperando un proceso lógico de desarrollo; tenemos los ejemplos de los proyectos urbano habitacionales como el de ex Paylana en Paysandú que viene con muy buen nivel de articulación tanto a nivel nacional departamental, como a la interna del gobierno departamental y con la relación con el sector privado social, en especial con el cooperativismo y sus organizaciones representativas,.
Lo mismo viene ocurriendo en Montevideo con el predio que fuera adquirido por el Ministerio de la ex empresa Raincoop, con un proyecto urbano de detalle en el que, aunque tenemos un poquito menos de avance, depositamos mucha expectativa y que confiamos terminar implementando antes de que culmine este período.
Por último, tenemos en agenda imaginar futuros nuevos, en muchas direcciones, hay que seguir innovando en los tecnológico, en las tecnologías constructivas y en tecnologías blandas y de gestión, hay que seguir mejorando la calidad de los productos (en superficies, en servicios, en proyectos), tanto de la vivienda en sí como en la ciudad que genere. Y pensar en formas tipológicas alternativas y nuevas que admitan las diversidades de modos de vida y de familias que la sociedad uruguaya está hoy mismo posibilitando.