Destitución, se devuelve por defectos formales
Informes Jurídicos
Antecedentes
Vienen las presentes actuaciones provenientes de la Administración de las OBRAS SANITARIAS DEL ESTADO (OSE) relacionadas con la propuesta de destitución del funcionario Sr. …, titular de C.I No. …, quien ocupa el cargo de Oficial C, Categoría 6, Escalafón “E”, en mérito al uso indebido de locomoción oficial; requiriendo previamente el pronunciamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo a la competencia atribuida por el artículo 7 literal c)de la Ley N° 15.757, de 15 de julio de 1985.
Análisis formal
En este aspecto cabe relevar que, no se dio cumplimiento a lo establecido en el Reglamento de Procedimiento Administrativo y Procedimiento Disciplinario del propio Organismo (en adelante “Reglamento disciplinario”), contrariándose así las garantías del debido proceso.
En efecto.
Relevaremos aquellas omisiones que, en nuestra opinión vician el presente procedimiento.
El respectivo Sumario fue dispuesto por R/D No. …, de 12 de abril de 2023 (fs. 21), atento que “… se informa de la existencia de uso indebido de un vehículo de esta Administración en la Jefatura Técnica…. Sumario que debía realizarse “… brindando las garantías del debido proceso y derecho de defensa…” (ibídem).
Se designó Instructora Sumariante el 26 de abril de 2023, tomando posesión de dicho encargo el 8 de mayo de dicho año (fs. 26). Inscribiéndose el sumario en el Registro de Vínculos con el Estado (RVE), a cargo de esta Oficina Nacional, con el N° … (fs. 35), efectuándose las notificaciones reglamentariamente dispuestas.
Se notificó al funcionario sumariado “… de lo dispuesto por la R/D número … de fecha … que dispone la instrucción de sumario administrativo…”, con fecha 9 de mayo de aquel año (fs. 38). Sin embargo, no surge que se le haya instruido de su derecho a contar con asistencia letrada, ni del que le asiste para controlar la prueba que la Administración pretenda hacer valer contra él, o a proponer su propia prueba. Tampoco que tiene derecho a no auto incriminarse, y a ser considerado inocente hasta que se pruebe (en forma fehaciente y definitiva) su responsabilidad administrativa. Lo que contraviene claros preceptos jurídicos de larga data.
Así, se ha afirmado que “El ‘proceso’ en sentido amplio, comprensivo del procedimiento administrativo, cuando es ‘debido’, constituye el resguardo por el cual se asegura con mayor efectividad los bienes jurídicos tutelados por el Estado, y a la vez se defiende a la persona humana con respeto de su dignidad” (cf. Graciela Ruocco, “El principio del ‘debido proceso’ en vía administrativa”, en La Justicia Uruguaya, Tomo 147, pág. 119). Esta dignidad humana no se respetó en la especie, ya que, al noticiar al funcionario del Sumario Administrativo instruido en su contra no se le advirtió ab initio de su derecho a contar con asistencia letrada en todas las instancias del aquel.
Por ello, la Profesora citada enseña que “El debido proceso en vía administrativa supone que la Administración, en ejercicio de sus poderes, no puede ni debe adoptar resolución definitiva sin que antes los interesados tengan cabal conocimiento de las actuaciones administrativas, producir prueba y formular sus descargos” (ibidem). Para afirmar con rotundidad que “El ‘debido proceso’ es el derecho que tiene toda persona de tener su día ante el tribunal. En el ámbito administrativo, es el derecho de toda persona a que se le confiera vista de las actuaciones administrativas, a ser asistida por un Abogado, a formular sus descargos, a presentar y solicitar que se le diligencien las pruebas ofrecidas, a la motivación de la decisión, a un procedimiento de duración razonable, el principio de contradicción, la presunción de inocencia y el derecho a no inculparse” (op. cit., pág. 121).
Esta detallada descripción de los derechos que le asisten a quien se encuentra sometido a procedimiento disciplinario debería ser la regla. Configurando una especie de “Advertencia Miranda” en vía administrativa; la que, al no hacerse, contraviene un derecho humano inalienable. El que, la Profesora ante citada, define como “… un principio inherente a la personalidad humana, que corresponde a todo ser humano por el hecho de serlo…” (ob. cit., pág. 122).
Atento ello, el debido proceso, enseña la Profesora Ruocco, “… es también un deber, correlativo del derecho” (ibidem); por lo que, “… el reconocimiento del derecho al ‘debido proceso’, en todas sus proyecciones, genera el correlativo deber de las administraciones públicas de actuar en consecuencia. Esto es (…) permitir la asistencia letrada…” (ibidem). Hace caudal de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, la que en su “… artículo 8, bajo el nomen juiris ‘garantías judiciales’, incluye (…) el derecho a la asistencia letrada…” (ob. cit., págs. 122-123; destacado en el original).
Y, este derecho, tal y como se dijera, el funcionario sometido a Sumario debe saberlo desde el mismo momento en que se le notifica el inicio de aquel. Dado que, esta y no otra cosa, es el “resguardo” del que hablara la administrativista citada. No siendo suficiente, a criterio de esta Asesoría que, al momento de tomarle la declaración, se le informe que cuente con ese derecho, y por las razones indicadas más arriba. Hecho este que, de todos modos, tampoco se dio en autos (véase fs. 69). Por lo que, esta Asesoría entiende que se vulneró esta garantía fundamental.
Si bien este hecho per se daría lugar a la devolución de las presentes actuaciones, debemos indicar que existieron otras deficiencias de índole formal, las que se indicarán a continuación.
Así, tampoco se le dio noticia al funcionario sumariado de los medios probatorios de los que pretendía hacer uso la Administración (véase fs. 40 a 56). Sí se lo hizo respecto de la noticia de la declaración del testigo Ing. … (fs. 57). Que la Instrucción le cometió a la Jefatura Administrativa Departamental de Atlántida, y que el funcionario firmó como notificado el 1 de junio de 2023. Sin embargo, esto no subsana la omisión anteriormente indicada.
Una vez completada la instrucción, se confeccionó Informe Circunstanciado, con fecha 7 de julio de 2023 (fs. 89 a 99). Al respecto, el artículo 179 de la Resolución N° …, de 22 de noviembre de 2017 (Reglamento disciplinario), establece que “Concluida la instrucción, el instructor dispondrá de un plazo de 10 (diez) días hábiles para realizar un informe circunstanciado con las conclusiones a que arribe (…) la relación de los hechos probados (…) la participación que en ellos hubieren tenido los funcionarios sujetos al procedimiento (…) así como las circunstancias atenuantes y agravantes que existan…”. Lo que fuera cumplido en la especie.
Sin embargo, el artículo 180 del procedimiento aprobado por la Resolución antes indicada, establece que “Tratándose de sumarios (…) el expediente se pondrá de manifiesto en la Oficina en la que se realizó, dándose vista a los interesados por el término no inferior a los 10 (diez) días hábiles”. Lo que, en la especie, no ocurrió. Así, una vez realizado el circunstanciado, se elevó a la Jefatura de Sumarios (fs. 100), la que, a su vez, realizó su informe (fs. 102 y ss.).
No es una circunstancia menor esta omisión en poner los autos de manifiesto, ya que, dentro de ese plazo (y no de otro) es que, los funcionarios sometidos a procedimiento disciplinario pueden proponer prueba. Al incumplirse esta formalidad (no menor, como se dijera), no se resguardó apropiadamente las garantías al sumariado.
Es cierto que, una vez efectuados los sendos informes antes mencionados, el sumariado evacuó vista (fs. 112 – 113). Pero, al no haber sido advertido de su derecho a contar con asistencia letrada, esta Asesoría entiende que no se le dio posibilidad de efectuar descargos y/o articular su defensa en forma efectiva y real. Contentándose la Administración con la mera formalidad. Véase que, la primera comparecencia con asistencia letrada fue con fecha 8 de mayo del presente año, cuando ya la Administración había decidido la suerte del funcionario.
Ahora bien.
Esta Asesoría también releva que el plazo para instruir el sumario se apartó de la normativa al respecto, excediéndose en el mismo sin solicitar las correspondientes prórrogas. El artículo 176 del procedimiento disciplinario (aprobado por la Resolución No. … ya citada) indica que “Todo sumario (…) deberá terminarse en el plazo de 60 (sesenta) días corridos, contados desde aquel en que el funcionario instructor haya sido notificado de la resolución que lo ordena”. Lo que, como vimos, sucedió el 8 de mayo de 2023 (fs. 26) es decir que, la Instrucción tenía hasta el 6 de julio de 2023 para terminarla. Por lo que, el informe circunstanciado de fecha 7 de julio de aquel año, resulta extemporáneo.
Sin perjuicio de ello, la Administración siguió adelante con el presente, disponiéndose por parte de la Gerencia Jurídico Notarial, con fecha 24 de mayo de 2024 “… ampliar la presente instrucción, solicitando se recabe información del sistema SISCONVE…” (fs. 162).
Pues bien, si consideráramos que esta ampliación es procedente, no se cumplió con el artículo 183 inciso segundo, del Reglamento disciplinario de la propia OSE. Esta norma indica que “Si decidiera la ampliación (…) de la instrucción, en el mismo acto se designará el funcionario que debe hacerse cargo de dicha tarea, el que la cumplirá también con sujeción al presente Reglamento en un plazo no mayor de 30 (treinta) días”.
Lo que, obviamente no se cumplió, no solo en cuanto a determinar qué funcionario debía llevar adelante la ampliación; sino que y, además, recién con fecha 21 de mayo ppdo., el Directorio de OSE decidió “Tomar conocimiento de las resultancias del sumario administrativo…” (R/D No. …, Parte Dispositiva, Punto 1); así como “Propiciar la destitución del funcionario,…” (Ibídem, Punto 2). No cumpliéndose con el plazo de treinta (30) días indicado anteriormente.
Sin perjuicio de las omisiones relevadas, debemos decir algunas palabras sobre la eventual caducidad del presente procedimiento.
Sabido es que “La caducidad puede ser opuesta por la parte o invocada de oficio, por el tribunal…” (cf. Ángel Landoni Sosa, “Código General del Proceso”, Vol. 1, BdeF, pág. 328). Así, se ha podido decir que “La caducidad ha sido definida por Couture como ‘la extinción, conjunción o pérdida de un derecho o facultad por vencimiento de un plazo u ocurrencia de un supuesto previsto en la ley’ (‘Vocabulario Jurídico’, pág. 141). Se funda en la idea de seguridad, en virtud de la cual se sustituye la Justicia por el valor de Seguridad y Paz, como dice Barrios de Angelis. A diferencia de la prescripción, en la que estamos ante un derecho que nace sin término, pero que se extingue por el transcurso del tiempo en virtud del no uso, del no ejercicio, de la negligencia, por inactividad de su titular; la caducidad en cambio, es un derecho que nace limitado a que se ejerza en un tiempo prefijado: tiene un plazo fijo (dolei prefix). Su extinción (caducidad) es automática, opera objetivamente por el mero transcurso del tiempo, no subjetivamente por la negligencia de su titular, como en el caso de la prescripción (Véscovi, ‘Derecho Procesal’, T. IV, pág. 185-186)” (cf. SCJ Sentencia N° 439, de 25 de mayo de 2022, en Base Jurisprudencia Nacional). Y, prosigue la Corporación, citando la “… sentencia N° 132/2020: ‘...En términos generales, la caducidad, como sostenía Irureta Goyena: ‘...hiere directamente al derecho; lo hace de breve duración y cuando no se ha ejercitado dentro de aquellos términos, lo extingue por razón de interés público, independiente de la negligencia del acreedor (…) La caducidad, límite en el tiempo, de la existencia de ciertos derechos, ampara intereses de orden público’ (cf. aut. cit. en Rev. Der. Público y Privado, T. 15, ‘Diferencias entre prescripción y caducidad’)’. ‘El Dr. Véscovi por su parte, sostiene que la caducidad, ‘... es un derecho que nace con un término prefijado de validez o de existencia, pasado el cual, perece indefectiblemente. Por regla general no se suspende ni se interrumpe’, (cf. 14 aut. cit. en Código General del Proceso, Comentado, Anotado y Concordado, T. 3)’. ‘Opera de pleno derecho y puede ser opuesta aún de oficio. Se caracteriza por preestablecer un término al derecho para que pueda ejercitarse útilmente’” (ibídem). Por lo que, entendemos que, la caducidad puede y debe ser relevada de oficio. No siendo mandato obligatorio lo establecido en la parte final del artículo 140 en cuanto a que la caducidad “… procederá en todos los casos a pedido del interesado” (lo que no ocurrió en la especie), dado lo argumentado ut supra.
Dicho esto, el artículo 140 del Reglamento del procedimiento disciplinario indica que “Los procedimientos se clausurarán si la Administración no se pronuncia sobre el fondo del asunto en el plazo de dos años, contados a partir de la resolución que dispuso la instrucción del sumario”. La Resolución que dispuso el presente procedimiento es de fecha 12 de abril de 2023, por lo que, a estar al tenor literal del artículo antes citado, el plazo máximo que tenía la Administración para pronunciarse “… sobre el fondo del asunto…” hasta el 12 de abril del presente año.
Sin embargo, hay que tener presente que, este mismo artículo 140 indica que los plazos de caducidad se suspenden “Por un término máximo de sesenta días, durante la tramitación de la ampliación o revisión sumarial”. Por lo que, el plazo (respecto de la caducidad del procedimiento) se extendería hasta el 11 de junio próximo. No habiendo infracción este punto.
Más allá de lo ya indicado, esta Asesoría también releva que, en el presente procedimiento parece haber operado el principio de “non bis in idem” (art. 138 del Reglamento disciplinario de OSE).
Esto por cuanto con fecha 9 de enero de 2023, el Jefe Técnico Departamental de Atlántida, consignó que se había reunido ese día con el funcionario de marras, poniéndolo “… en conocimiento de la falta cometida atento a las sanciones previstas en el RIP, notificándolo del reglamento de uso de vehículos oficiales, reteniendo el chip de manejo TAG hasta que se aclaren los hechos” (fs. 3; subrayado nuestro). Disponiéndose seguidamente “Elévese a la Gerencia Región Centro informando que se observó al funcionario Sergio Collazo…” (fs. 4). Si bien es cierto que también se sugirió la remisión urgente “… a la Gerencia Jurídico Notarial a los efectos de instruir el sumario correspondiente”.
Pero no puede soslayarse que se observó al funcionario, de acuerdo con las “… sanciones previstas en el RIP…”. Y, el Reglamento Interno de Personal (aprobado por R/D No. …, de 6 de diciembre de 2017) indica en su Capítulo VII (denominado “Enumeración de conductas pasibles de sanción y escala de las mismas”), artículo 41, la “Observación” como sanción por “Dejar de cumplir, demorar o violar, en cualquier forma, resoluciones, órdenes superiores o reglamentaciones, cuando no se cause mayor perjuicio a la Administración o a terceros”. Es decir que, habiéndose observado al funcionario (según la propia Jefatura del mismo), la solicitud de remisión urgente a la Gerencia Jurídico Notarial a los efectos de la realización de un sumario administrativo no salva la responsabilidad de la Administración. Antes bien, la agrava. Ya que, si el funcionario ya había sido sancionado, no procedía la instrucción de un procedimiento disciplinario para aplicarle una nueva sanción por los mismos hechos.
En el RIP se indica que las faltas deberán ser calificadas, al momento de su imputación, como leves, graves y muy graves (art. 23). E indica, además, que las sanciones para faltas calificadas como graves y muy graves deben ser dispuestas por el Directorio; y, aquellas catalogadas como leves por la Gerencia General o la Secretaría General. Lo que no se habría respetado en la especie. Pero ello no obsta a que el funcionario fue observado (firmando el acta) y que ésta, es una sanción aplicable por la Administración. Por lo que el funcionario de marras habría sido “… llamado a responsabilidad disciplinaria más de una vez por un mismo y único hecho que haya producido…” (art. 138 del Reglamento disciplinario).
Esto por cuanto, siguiendo en el punto la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, “… todo acto sancionatorio que viole este principio contraviene el artículo 72 de la Constitución, que reconoce, implícitamente (…) ‘… los derechos inherentes a la personalidad humana…” (cf. M. Larramendi, “Derecho administrativo disciplinario”, La Ley Uruguay, 2014, págs. 111-112). En el caso de autos, se pretendería castigar con una sanción expulsiva a un funcionario que, según surge de autos, ya habría sido sancionado con una observación.
Por todo lo expuesto, se entiende que, la Administración ha vulnerado caros principios y derechos procesales que merecen ser señalados y, eventualmente, subsanados por aquella. En definitiva, desde el punto de vista formal, hay objeciones que realizar, por lo que se aconsejará la devolución de las presentes actuaciones al Organismo de origen a sus efectos.
Análisis sustancial
Atento lo manifestado anteriormente, no se ingresará al análisis de mérito de estos antecedentes.
Conclusión
Conforme lo expuesto se remite a la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL, sugiriendo la devolución de estos obrados a la ADMINISTRACIÓN DE LAS OBRAS SANITARIAS DEL ESTADO (OSE), y a sus efectos.