Libertad de expresión de un sindicato
Informes Jurídicos
Antecedentes
Remite estas actuaciones el Ministerio del Interior, relativas al procedimiento administrativo sustanciado a los funcionarios Agte. …, CI… y, Cabo…, CI…, ambos del Escalafón L, Policía Ejecutiva, en virtud de la divulgación pública de la “… nota de fecha de 9 de octubre de 2022 suscrito…” por los antecitados funcionarios, “… en calidades de Presidente y Secretario respectivamente de SIPOLMA (Sindicado de Policías de Maldonado)”.
En mérito a ello, se requiere el pronunciamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil, según la competencia atribuida por el artículo 7°, literal c) de la Ley N° 15.757 de 15 de julio de 1985.
Análisis formal
En este aspecto, corresponde decir que el presente procedimiento disciplinario, fue tramitado siguiendo los lineamientos constitucionales, legales y reglamentarios establecidos para dependencias del Organismo respectivo, sin perjuicio de lo que se dirá.
Se dispuso el presente sumario por Resolución N° s/n, de 14 de junio de 2022 (fs. 19 a 22), y por la casual que se dijera. La citada Resolución indica en su Resultando I) que “… la misiva que tuvo amplia difusión en diferentes medios de comunicación…” expresaba que el Sindicato policial de Maldonado pretendía se iniciara “… Juicio Político al Sr. Ministro del Interior……”, atento “… los hechos de público conocimiento relacionados con la seguridad pública y la institucionalidad del Estado…”. Y, es firmada por el Ministro de aquel entonces Sr.….
La misma persona cuestionada por el Sindicato policial (quien habría actuado a través de sus representantes), es quien determinó el inicio del presente procedimiento disciplinario.
Sin perjuicio de lo antedicho, se designó Instructor Sumariante, quien aceptó la designación (fs. 29); se notificó la Resolución ministerial a los funcionarios sumariados (fs. 40 y 41), previniéndoseles de su derecho a contar con letrado patrocinante.
Se inscribió el presente procedimiento en el RVE con los Nos. … y … (fs. 47 y 48). Se agregaron los legajos funcionales (fs.52 a 121). Se le tomó declaración a los sumariados, quienes aceptaron declarar sin presencia de letrado patrocinante (fs. 225 – 226 y, fs. 227 – 228; también fs. 265 – 268 y, fs. 270 – 273. Así como a fs. 273 - 274).
Se confeccionó Informe Circunstanciado de 2 de junio de 2023 (fs. 277 - 298), donde se concluye en la comisión de una falta administrativa muy grave (art. 21 lit. c, Decreto N° 1/016), en la “… acepción de ocasionar un descrédito de la imagen pública institucional y atentar directamente contra los principios de las funciones policiales”.
Se otorgó vista de las actuaciones (fs. 312 y 325), la que fue evacuada únicamente por la Agte. …, quien solicitó prueba (fs. 333 a 345). La Administración aceptó dicha probanza (fs. 346 -347), la que se incorporó al presente.
Se analizó la nueva prueba agregada, la que no modificó las conclusiones anteriores (fs. 377 – 387). Otorgándose nueva vista a los funcionarios sometidos a sumario (fs. 393 y 396 la Agte.…). El Cabo… autorizó a una profesional Escribana, por lo que no se la podía investir de la representación del artículo 82 del Decreto N° 500/991 (véase correo de fs. 400).
La Agte. Larrosa evacuó la nueva vista que se le confirió (fs. 411 – 416), solicitando nueva prueba, la que fue desestimada por considerarse “… INADMISIBLE AL HABER PRECLUIDO LA OPORTUNIDAD PROCESAL CORRESPONDIENTE Y NO REFERIR (…) A HECHOS NUEVOS, NI HABER SIDO OBTENIDA RECIENTEMENTE” (fs. 417 a 419). Esta Resolución del Sr. Instructor fue recurrida por la sumariada (fs. 435 – 437); siendo rechazados los recursos antedichos (fs. 441 - 442).
Habiéndose concluido la etapa instructiva (Informe de 12 de octubre de 2023, fs. 429 – 430), se elevaron las actuaciones (fs. 432 -433). Expidiéndose la Asesoría Letrada del Sr. Ministro por Dictamen de fecha 20 de diciembre de 2024, manteniendo las conclusiones a que se arribara anteriormente. Esto es, que se cometió una falta administrativa que amerita sanción (fs. 465 -470).
En tanto y en cuanto, hubo un verdadero ejercicio del derecho de defensa, desde un punto de vista formal, no hay objeciones que realizar, sin perjuicio de lo mencionado ut supra.
Análisis sustancial
Lo medular de este procedimiento lo constituye la nota de 9 de octubre de 2022, que habría sido emitida por la Asociación de Funcionarios Policiales de Maldonado (SIPOLMA) por la cual, este sindicato policial “… solicita el inicio de Juicio Político al Sr. Ministro del Interior… ante los hechos de público conocimiento relacionados con la seguridad pública y la institucionalidad del Estado”. Así como por los ceses o renuncias de “… varios de los jefes de policía (…) involucrados en investigaciones asociadas a irregularidades, delitos y corrupción”. Así como la denuncia de la existencia de chalecos policiales vencidos. Dicha nota no luce firmada por los sumariados; los que, durante la instrucción del presente, negaron su participación en la redacción de la nota.
En lo medular, la Administración entiende que han existido notas de prensa, así como entrevistas en medios de prensa en el mismo sentido de la nota aludida más arriba. Esto, según la Administración demostraría la participación de los imputados de falta administrativa en una inconducta funcional. Según se indica en el Informe Circunstanciado, “… el numeral 4° del artículo 77 de la Carta Magna, preceptúa: ‘… Los magistrados judiciales, los miembros del Tribunal de lo Contencioso – Administrativo y del Tribunal de Cuentas, los Directores de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados, los militares en actividad, cualquiera sea su grado, y los funcionarios policiales de cualquier categoría, deberán abstenerse, bajo pena de destitución e inhabilitación de dos a diez años para ocupar cualquier empleo público, de formar parte de comisiones o clubes políticos, de suscribir manifiestos de partido, autorizar el uso de su nombre y, en general ejecutar cualquier otro acto público o privado de carácter político, salvo el voto…” (fs. 293). Esto, sumado a lo indicado en el artículo 36 literal O) de la Ley N° 19.315. Los sumariados, según afirma la Administración, emitieron opinión política, lo que estaría vedado por las normas citadas.
Según la Instrucción, “… de la simple lectura del Comunicado de fecha 9 de octubre de 2022 emitido, como ya quedara acreditado más arriba, por la Comisión Directiva del SIPOLMA, permite arribar a la conclusión respecto del tinte político que dicho comunicado expresa” (ibídem).
También se hace caudal de lo establecido en el literal M) del artículo 35 de la Ley Orgánica Policial ya citada, la que indica los límites del derecho de sindicalización. El antedicho literal expresa como un derecho de los funcionarios policiales “El derecho a la sindicalización…”. Sin embargo, éste no es absoluto “… estándole expresamente prohibido tanto el ejercicio de la huelga como la concentración y la manifestación con armas o uniformes, o la ocupación de los lugares de trabajo, así como impedir el libre acceso a los mismos y la obstaculización del normal desarrollo de las actividades”. Todo lo expresado demuestra, según la Administración, la corrección de la falta imputada.
No tenemos el honor de compartir la posición de la Administración en la especie.
Primeramente, entendemos que, el artículo 77 de la Constitución Nacional lo que no permite es la realización de actos de carácter político-partidario; salvo el voto. Esto por cuanto, el artículo señalado debe analizarse conjuntamente a otras normas constitucionales.
Así, el artículo 58 establece que “Los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política. En los lugares y las horas de trabajo, queda prohibida toda actividad ajena a la función, reputándose ilícita la dirigida a fines de proselitismo de cualquier especie”. Vemos que, lo que le está prohibido al funcionario público es servir a “… una fracción política”, así como también le está vedado realizar actividades proselitistas “… de cualquier especie”.
Podemos concluir entonces que, lo prohibido es la realización de actos de carácter político partidario; así como también “… de proselitismo de cualquier especie”.
Sin embargo, en el caso de autos no hubo ni actos de carácter político partidario ni de proselitismo. Respecto de este último, la Real Academia Española lo entiende como el “Celo de ganar prosélitos” (véase www.rae.es). Siendo el “prosélito” aquel “Partidario que se gana para una facción, parcialidad o doctrina” (ibídem). Lo que no sucedió en la especie.
Volviendo al carácter político de la nota (que, según la Instrucción) demostraba el “tinte político” de la misma, entendemos que, aquella, es parte de la actividad normal de un Sindicato. Sabido es que “Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes…” (art. 2, Convenio N° 87 -1948- de la OIT). Asimismo, las organizaciones de trabajadores gozan de “… adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo” (art. 1, Convenio N° 98 -1949- de la OIT). Establece también que “Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto (…) (b) despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales…”.
Entre estas “… actividades sindicales…” se debe entender incluida la posibilidad de crítica a las autoridades nacionales, el pedido de remoción de aquellas, así como la denuncia de omisiones en las condiciones de trabajo. No es correcto interpretar que, la actividad sindical policial solo es posible si lo reclamado responde a las distintas condiciones de trabajo (implementos para realizar sus tareas, temas salariales, etc.). Lo sería si en la nota que origina el presente, se hubieran hecho consideraciones de índole político-partidarias, o si hubieran hecho proselitismo (es decir, si a través de la nota hubieran intentado ganar prosélitos; lo que, claramente, no surge de la nota de marras). También si se hubiera agraviado al Sr. Ministro de alguna manera.
Así la OIT tiene dicho que “En los trabajos preparatorios del Convenio núm. 87, se había indicado que no cabe limitar estrictamente la acción de las organizaciones sindicales a la sola esfera profesional, dado que en la práctica la elección de una política general decidida por el Gobierno casi siempre tiene repercusiones en las condiciones de los asalariados (…) Esta relación resulta patente en el caso de la aplicación de una política económica nacional (…) pero puede asimismo afectar concretamente a los trabajadores en el marco de opciones políticas o económicas más generales (…) Si bien el mejoramiento de las condiciones de trabajo mediante la negociación colectiva sigue siendo un eje fundamental de la acción de los sindicatos, la Comisión considera que la evolución del movimiento sindical y la aceptación cada vez más amplia de su calidad de interlocutor social de pleno derecho exigen que las organizaciones de trabajadores puedan pronunciarse sobre los problemas de carácter político en el sentido amplio del término, y en particular expresar públicamente su opinión sobre la política económica y social del gobierno” (cf. “Libertad sindical y negociación colectiva”, OIT, Conferencia Internacional del Trabajo, 81ª. Reunión, 1994, pág. 61 - 62). Concluye la OIT que “Es pues deseable que en la legislación figuren disposiciones más flexibles, con el objeto de alcanzar un equilibrio razonable, entre, por una parte, el interés legítimo de las organizaciones de expresar su punto de vista acerca de cuestiones de política económica y social (…) y, por otra, el grado de separación a mantener entre la acción política propiamente dicha y las actividades sindicales” (ibídem).
Bien podría decirse que, el Sindicato Policial -como toda organización sindical- es un espacio de defensa y demanda de derechos. Las herramientas de que dispone para la disputa en la escena pública son de vital importancia, teniendo capacidad de analizar las condiciones de trabajo, reclamar mejoras, visibilizar públicamente sus demandas, así como ejercer algunas acciones directas (excepto la huelga) cuando aquellas son desoídas.
Nada de lo antes indicado surge de la nota del Sindicato.
Por otra parte, esta Asesoría ya tuvo ocasión de expedirse sobre el alcance de las manifestaciones sindicales. Así, en Informe N° …, de 4 de diciembre de 2009 (en expediente con consulta del Archivo Gral. de la Nación, …), se indicó que “… es considerado necesario para el normal desarrollo de la actividad sindical, primero poder desarrollarse como agrupación o asociación y obviamente difundir sus reivindicaciones sindicales…”. El informante se preguntó en aquel entonces qué significaba la materia sindical. Decantándose por la interpretación de que (fundada en “… los trabajos preparatorios del Convenio 87…”), que “… no cabe limitar estrictamente la acción de las organizaciones sindicales a la sola esfera profesional, dado que la práctica de la elección de una política general decidida por el Gobierno casi siempre tiene repercusiones en las condiciones de los asalariados (Libertad Sindical y Negociación Colectiva. Ob. Cit. pág. 61)”. Opinión coincidente con la del suscrito.
Sin perjuicio de lo señalado, entiende esta Asesoría que tampoco podría responsabilizarse a los funcionarios sumariados, dado que, aquellos representan al Sindicato. No son el Sindicato. Éste se expresa a través de sus autoridades (electas de acuerdo a sus Estatutos), pero eso no quiere decir que estas autoridades puedan ser responsabilizadas administrativamente, por suscribir o emitir la opinión de la organización sindical. No es su opinión (personal) la que suscriben o emiten, sino la de un cuerpo orgánico distinto a las personas que lo componen. Por eso se la ha podido definir como una “Institución dotada de personalidad propia e independiente y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, creada por las leyes o conforme a lo establecido en las mismas” (cf. Diccionario Panhispánico del Español Jurídico en https://dpej.rae.es/lema/persona-jurídica). Dado que, “La persona jurídica (…) penetra profundamente en las relaciones de carácter privado, encauzando las aspiraciones colectivas de los sujetos para permitir que cumplan con fines que trascienden su individualidad, como en el caso de las asociaciones o fundaciones…” (cf. Carlos Loaiza Keel, citado).
En el caso que nos ocupa, el Sindicato Policial de Maldonado emitió un comunicado -que no surge suscrito por los sumariados-, no los funcionarios en forma personal. Poco importa el desconocimiento que dicen tener sobre la nota de marras (la Presidente negó siempre tener conocimiento de aquella; el Secretario al menos, sabía de su existencia y tenor) o si, efectivamente, la suscribieron. No fueron ellos, personas físicas, funcionarios policiales, quienes emitieron la opinión sustentada en la nota que inicia estas actuaciones. Fue SIPOLMA, persona jurídica, a través de sus representantes naturales. Por ende, nada se les puede reprochar a los funcionarios sumariados.
Conclusión
Conforme lo expuesto se eleva, entendiendo que no existió falta administrativa que conlleve responsabilidad funcional por parte de la Agte. … y del Cabo …, como le imputara el Ministerio del Interior.
Con lo informado, pase a la Comisión Nacional del Servicio Civil.