Ministerio de Economía y Finanzas

Directora de Asesoría Tributaria Pía Biestro (Fotos: UCU)

La directora Biestro compartió el citado intercambio con el catedrático español Alfredo García Prats, las especialistas del sector privado Daniela Lavín y Mónica Ríos, así como con el decano de UCU Business School, Marcos Soto. El panel fue moderado por la profesora Andrea Riccardi.

En octubre del año pasado 137 jurisdicciones agrupadas en el Marco Inclusivo sobre BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) de la OCDE y el G-20 se concretó en una declaración sobre un enfoque de dos pilares para abordar los retos fiscales derivados de la digitalización de la economía.

Esta declaración plantea una reforma internacional de los conceptos tributarios que venían siendo utilizados hasta ahora, para gravar las rentas obtenidas por las empresas multinacionales. Se habla de un pilar 1, que viene a garantizar un nuevo derecho de imposición a las jurisdicciones de mercado, y se habla de un pilar 2 que introduce una imposición mínima a nivel global.

La jerarca de la Asesoría Tributaria del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) expresó en su intervención que “el 8 de octubre del 2021 de acuerdo a la declaración final, pilar 1 y pilar 2, donde adhieren 137 jurisdicciones, si bien Uruguay adhiere a este acuerdo, mantiene una postura de abstención; es decir, no da un consenso expreso ni una denegatoria expresa, pero en el ámbito de ese tipo de organismos internacionales es claro que la abstención actúa como un consenso tácito”.

“En el caso del pilar 1, el 18 de febrero de este año el secretariado de la OCDE ya publicó para consulta pública las reglas de determinación de la base de lo que tiene que ver con el Monto A, que ahora está para aprobación del grupo de Economía Digital, que se va a estar reuniendo en estas semanas, y va a aprobar estas reglas modelo. Entre abril y mayo está previsto que se desarrollen las reglas de manera definitiva y el modelo de convenio multilateral, porque uno de los aspectos fundamentales dentro del pilar 1 es evitar la doble imposición, entonces va a haber que suscribir entre todos los estados miembro un convenio multilateral. En junio está prevista la celebración de la firma de ese convenio multilateral”, explicó Biestro.

“Por otro lado tenemos el Monto B, que es la aplicación del principio de plena competencia para las actividades de comercialización y distribución. Ahí la OCDE durante todo este 2022 va a estar finalizando los trabajos para la determinación de ese Monto B. Algo muy importante a tener en cuenta es que sigue habiendo algunos aspectos esenciales que aún no tenemos certeza de cómo van a actuar. A partir del 1 de enero de 2023 está previsto que el pilar 1 entre en vigor, pero tiene que haber una masa crítica de jurisdicciones que lo aprueben, para que efectivamente tenga vigencia ese pilar 1 y para implementarlo. Y también hay que ver cómo va a repercutir eso en el desmantelamiento de las medidas unilaterales en lo que tiene que ver con la tributación de los servicios digitales”, continuó Biestro.

“En el caso del pilar 2 se pueden hacer dos distinciones. Por un lado está lo relacionado con el trabajo del ‘subject to tax rule’, la cláusula de sujeción a imposición, que es una cláusula que les permite a los países desarrollados incorporar en sus convenios que determinadas categorías de renta como intereses, regalías y algunas otras categorías, tengan una imposición mínima del 9 por ciento nominal. Hasta mediados del 2022 se va a estar trabajando en el desarrollo de la disposición convencional porque es una disposición que hay que incluir en los convenios y en el modelo de convenio multilateral que se va a tener que de firmar para países en vías de desarrollo que soliciten la inclusión de esa cláusula en sus convenios”, explicó. La directora prosiguió diciendo que “la idea es que a mediados de junio se esté firmando ese convenio”.

“Por otro lado tenemos las reglas modelo del impuesto mínimo global. Un aspecto importante es que el pilar 2 no es obligatorio para los estados miembro del Marco Inclusivo sino que cada Estado tiene la libertad de implementarlo o no, pero si lo implementa lo debe hacer de acuerdo a estas reglas que se están definiendo. Las reglas definitivas van a estar prontas en los próximos meses, y por otro lado se está culminando establecer determinadas reglas de coexistencia del GILTI (Global Intangible Low-Taxed Incomecon) el impuesto mínimo global”, remarcó.

“También durante todo el 2022 se van a estar desarrollando el marco de aplicación de este impuesto mínimo global. Como comentario general de los dos pilares: los plazos están siendo muy ambiciosos e implican un desafío importantísimo para economías emergentes como la nuestra para poder darle seguimiento y poder intervenir y hacer escuchar nuestra voz. También lo es para muchas jurisdicciones, no solamente para las economías emergentes. Todas estas modificaciones requieren -obviamente en la nuestra pero también en otras- de la aprobación parlamentaria. Y eso lleva su tiempo porque hay un tema de negociación política que escapa al Ejecutivo y a los técnicos que estamos trabajando en estos temas. Estamos ante un desafío muy importante, de poder llegar a los plazos establecidos”, dijo Biestro, que también expresó sus dudas acerca de que se llegue en fecha “en el contexto internacional en el que estamos”.

La directora de la Asesoría Tributaria comentó que Uruguay, “desde principios de octubre, tiene un grupo de trabajo conformado por funcionarios del MEF y de la Asesoría Tributaria de la Dirección General Impositiva (DGI) que venimos trabajando tanto en el pilar 1 como en el pilar 2”.

“Para fines de marzo o principios de abril finalizaremos en el caso del pilar 1 un análisis conceptual de los mecanismos de determinación del Monto A, las reglas de asignación a las jurisdicciones de mercado, todo lo que tiene que ver con la segmentación, cuándo aplica y en qué casos, lo que tiene que ver con los mecanismos de resolución de controversias -que para nuestro país es sumamente importante porque se establece el mecanismo de arbitraje-, los ‘puertos seguros’ de comercialización y distribución. La idea nuestra es elaborar un documento que va a ser elevado a las autoridades del MEF a fines de marzo o principios de abril, y luego ese documento se va a compartir de forma pública para tener así el feed back de todos los actores involucrados”, dijo Biestro.

“En el caso del pilar 2, el análisis es muy similar. Nos estamos enfocando en el impacto que tendría el impuesto mínimo global en nuestro país, sobre todo para regímenes de incentivos que otorgan derechos adquiridos como puede ser el régimen de zonas francas o el régimen de COMAP (ley de inversiones), y pretendemos exactamente lo mismo. Finalizado marzo o comenzado abril, ya tener el documento que va a ser enviado a las autoridades y luego compartir ese documento con los sectores involucrados para tener un feed back. Porque estas modificaciones realmente necesitan un consenso de todos los sectores involucrados”, señaló Biestro.

La directora de Asesoría Tributaria explicó a continuación cómo surge el código de conducta de fiscalidad en las empresas de la Unión Europea (UE). “Ese grupo surge en el año 1997, para dar una solución a la competencia fiscal desleal en los estados miembros de la Unión Europea (UE). En 2017 la UE realiza su primera nómina de jurisdicciones no cooperantes con respecto a terceros países -o países que sean relevantes en lo que tiene que ver con su relación comercial con la UE-, y ahí toma los criterios de evaluación del Foro de Prácticas Fiscales Perniciosas de la OCDE (FHTP), en pleno auge, y utiliza esos mismos criterios para evaluar determinadas jurisdicciones. Elabora su primera nómina de jurisdicciones no cooperantes y ahí Uruguay ingresa en el Anexo 2 como jurisdicción cooperante con algún compromiso con la UE”.

“El compromiso era subsanar los regímenes que estaban siendo evaluados y que estaban siendo calificados como potencialmente perniciosos en el marco del FHTP (régimen de centros de servicios compartidos, de software, de zonas francas y de biotecnología). Uruguay enmienda esos regímenes en el 2018, y en el 2019 la UE quita a Uruguay del Anexo 2. Pero, sin embargo, a fines de 2019, envía una nota a las autoridades, al ministro de Economía de ese entonces, diciendo que la UE daba un paso más e iba a evaluar a aquellas jurisdicciones que tuvieran un régimen de exoneración o de ininclusión de ingresos de fuente extranjera”, detalló la jerarca del MEF.

“La evaluación en nuestro país comenzó en febrero de 2020 y estuvimos durante todo ese año contestando y teniendo un ida y vuelta con el Grupo Técnico del Código de Conducta; el foco estaba en la aplicación del criterio de territorialidad en la fuente en nuestro país, que es una decisión de soberanía política de hace más de 50 años, y que se ha defendido a ultranza”, señaló la directora. Y agregó que “en 2021 finalizó la evaluación, donde el Código de Conducta determina que hay algunos aspectos de nuestro régimen tributario que podrían ser calificados como potencialmente perjudiciales. Y ahí volvemos a ingresar al Anexo 2, el 5 de octubre del año pasado, como jurisdicción cooperante con algunos compromisos a cumplir con la UE, por esos aspectos que fueron catalogados como potencialmente perjudiciales. El primero es el que se denomina ring fencing, que es inherente al criterio de territorialidad de la fuente, obviamente hay una discriminación positiva hacia operaciones con no residentes”, aclaró.

“El segundo aspecto que observan es el tema del requerimiento de sustancia. En nuestro país para gravar o exonerar no se requiere tener una presencia económica real en nuestro país. Y el foco está en las rentas empresariales y, en particular, en aquellas rentas pasivas, que son las que no son propias de la actividad diaria de la empresa. Las más conocidas: intereses, dividendos, regalías. ¿Cuál es la solución que nos planteó el Código de Conducta? Hay una directriz fechada en octubre de 2019 que tiene una guía para jurisdicciones que han sido observadas, para saber cómo levantar esas observaciones. Básicamente las soluciones son dos: una sería gravar las rentas pasivas obtenidas en el exterior, y la segunda -que es a la que Uruguay adhiere, porque entendemos que tenemos que seguir defendiendo el criterio de la fuente en el sentido de que creemos que es el más conveniente para Uruguay al ser un país importador de capital-, es exonerar determinadas rentas pasivas siempre y cuando se cumpla con ciertas condiciones de sustancia. Y a eso se le suma una norma antiabuso, una norma que puede ser general o particular para evitar el abuso de la aplicación de la exoneración”, remarcó Biestro.

“¿Cuál ha sido el trabajo que estamos desarrollando desde febrero del 2020 con el MEF y también con la DGI?”, se preguntó. “Una vez que finalizó la evaluación del grupo del Código de Conducta, lo primero que empezamos a realizar fue una etapa de diagnóstico, que está por finalizar a fines de marzo, que consistió en identificar cuáles son esas categorías de rentas que debemos modificar para cumplir con los requerimientos de la UE, hicimos un análisis exhaustivo de derecho comparado, o sea qué habían hecho otras jurisdicciones que tenían observaciones similares a las nuestras, y durante todo el proceso, y esto lo quiero recalcar, hemos tenido un ida y vuelta con los técnicos del Grupo de Código de Conducta muy fluido”, subrayó.

“Una vez que tengamos ese documento, que obviamente se lo vamos a elevar a las autoridades del MEF, volvemos por el camino de compartir públicamente cuál es la solución que estamos proponiendo para que todos los sectores involucrados puedan dar su feed back. Un punto no menor es que la solución que nosotros vayamos a dar para dar cumplimiento a los requerimientos de la UE tienen que estar en consonancia y equilibrados con el pilar 2 y el pilar 1, porque tienen algunos puntos de contacto que queremos tener en cuenta”, dijo Biestro.

“La idea es que a mediados de año ya estemos haciendo el diseño normativo porque el compromiso fue que las modificaciones normativas entraran a regir a partir del 1º de enero de 2023. Estamos trabajando en esto, sin olvidarnos de las actualizaciones que están teniendo estas guías por parte del Código de Conducta en lo que tiene que ver con la gobernanza fiscal que seguramente si bien no está puesto el foco al día de hoy en nuestro país, sabemos que más tarde o más temprano vamos a tener una nueva evaluación”, indicó.

La principal de la Asesoría Tributaria concluyó diciendo que “es claro que las potencias mundiales ya desde la creación del Plan de Acción para evitar la erosión de la base imponible -y más aun exacerbado por la pandemia provocada por el Covid 19-, lo que están buscando es proteger a toda costa sus bases imponibles”.

“Los países emergentes como el nuestro, importadores de capital, también tenemos el derecho de defender nuestra soberanía tributaria y utilizar como estrategia para paliar otras deficiencias que tenemos, algunos incentivos tributarios para atraer inversión extranjera directa genuina, que genere puestos de trabajo y que termine derramando en toda la economía”, remarcó Biestro.

“Lo segundo es que, en ese afán que tienen las potencias mundiales de solucionar este problema, se han establecido plazos sumamente ambiciosos. Muchas veces en los grupos de trabajo se nos dan aspectos que ameritarían una negociación o un análisis con mayor profundidad por parte de las jurisdicciones. Muchas veces a países pequeños como el nuestro, con poco poder de negociación, se nos dan cuestiones que ya están resueltas para votar, pero el negarse implica medidas defensivas unilaterales que nos dejan en una situación muy compleja. Ese es el equilibrio que estamos permanentemente analizando, hasta dónde puedo ir, hasta dónde puedo defender mi soberanía tributaria y no tener una medida unilateral que me complique la economía en general”, agregó.

“Uruguay tiene un enorme desafío, no solamente para dar cumplimiento con esto que se viene, con el objetivo de seguir siendo atractivos a la hora de atraer inversión extranjera directa (IED). También tiene la oportunidad, de que si bien tenemos un montón de cualidades que nos hacen atractivos -más allá de incentivos tributarios para atraer IED, como puede ser la seguridad jurídica, el respeto por las instituciones, un sistema financiero abierto, un sistema de libre convertibilidad-, tenemos la oportunidad de hacer alguna otra reforma, a nivel de infraestructura o de procesos burocráticos que complican la instalación de empresas en nuestro país, para decir que tenemos también este plus. No solamente tenemos determinados incentivos tributarios, sino que es una oportunidad para reforzar algunas cuestiones que podrían ser atractivas para que vengan a invertir a nuestro país”, subrayó.

“Por último, otra cuestión no menor es cómo va a jugar este nuevo contexto internacional. Me refiero a la guerra entre Rusia y Ucrania. Si ya se tenían dudas de que se iba a cumplir con los plazos previstos por OCDE, con este escenario se genera más incertidumbre todavía”, concluyó Biestro.