Memoria Anual del Ministerio de Economía y Finanzas año 2024
Memorias Anuales
En 2024, la actividad económica recuperó dinamismo luego del fuerte shock experimentado en 2023, a partir del peor déficit hídrico de los últimos 100 años.
Se espera que el Producto Interno Bruto (PIB) crezca algo superior al 3,0 %, lo que significaría completar el quinquenio con un nivel de actividad por encima de un 6 % real respecto a 2019, denotando la resiliencia de la actividad económica, a partir también del apoyo de las políticas públicas, particularmente considerando que los fuertes shocks económicos que enfrentó la economía uruguaya, a saber, la referida sequía, la invasión de Rusia a Ucrania —con consiguiente suba de precios de los alimentos— la fuerte distorsión de precios con Argentina y la pandemia de COVID-19.
Uno de los objetivos centrales de la política económica de esta administración ha sido aumentar el empleo, manteniendo el necesario equilibrio con el proceso de mejora salarial, un desafío particular en períodos en que el crecimiento económico se ve afectado por shocks como los referidos. En el año finalizado en octubre de 2024, se crearon 34.700 empleos nuevos, por lo que se espera cerrar el quinquenio con unos 100.000 puestos de trabajo más que en 2019. En materia salarial, el aumento real interanual fue de 1,64 % a octubre de 2024 y 2,3 % en los primeros meses del año respecto al mismo período de 2019.
Para la próxima ronda de ajuste salarial, esta administración ha dejado bases sólidas con una propuesta para continuar trabajando en el marco de la diferenciación sectorial considerando la dimensión de transables y no transables, contemplando el tamaño de las empresas y con ajustes en base a la inflación esperada, basada en la credibilidad que han mostrado los agentes económicos en su significativa reducción de expectativas de inflación.
Por primera vez, desde que en nuestro país se han definido objetivos de inflación, se han completado 20 meses de inflación dentro del rango meta con significativa reducción en las expectativas de inflación y la inflación cerrando en 5,49 % en 2024. Los resultados alcanzados se han logrado en un entorno de reversión del shock al alza en los precios de las materias primas y de apreciación del peso, donde se ha fortalecido la credibilidad en los mecanismos de transmisión de la política monetaria, a los que se han sumado otras acciones específicas implementadas directamente desde este Ministerio.
Con respecto a las acciones específicas desde el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a nivel de precios administrados, se trabajó con representantes sectoriales para actualizar y simplificar las paramétricas existentes que no estaban documentadas adecuadamente (ejemplo: leche fresca, taxi, transporte de pasajeros) así como para empezar a incorporar el concepto de inflación subyacente en la indexación, eliminando el efecto de componentes volátiles como los precios de frutas, verduras y combustibles. Este proceso de reemplazo del Índice de Precios del Consumo (IPC) por el IPC subyacente no se completó en todos los casos, pero un mayor conocimiento del indicador con el paso del tiempo, permitirá su incorporación en las negociaciones.
Además, como forma de disminuir los costos y promover la inserción internacional del país de una forma más competitiva, se ha promovido la reducción de tasas por servicios vinculadas al comercio exterior. Se redujo la tasa por servicios del Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU) en exportaciones de 3/1000 a 2,5/1000 y la tasa por servicios en importaciones de 1,5 % a 0,5 % del valor CIF, mientras que se estableció la aplicación de la gestión de riesgos en las operaciones aduaneras de importación de alimentos por parte del LATU, el Ministerio de Salud Pública (MSP) y el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), reglamentación que se encuentra pendiente de firma.
Finalmente, en los últimos dos años, hubo extensas reuniones con el MSP para flexibilizar los mecanismos de importación de productos domisanitarios (ej.: pasta de dientes) buscando generar mayor competencia a través de la simplificación y agilización de registros administrativos que ofician de barreras a la importación. Se está trabajando en los aspectos técnicos de la regulación para implementar los cambios.
Los resultados para 2023 y 2024 han mostrado que el menor ritmo relativo en el crecimiento en los precios de los productos transables en relación a los no transables, alteró la relación de precios relativos. Dicho cambio en los precios relativos no fue anticipado en las proyecciones del Poder Ejecutivo ni de analistas, por lo que se ha denominado “sorpresa inflacionaria”. Esta, tuvo un efecto bajista significativo en los ingresos del gobierno central respecto a lo previsto, impactando sobre las cifras fiscales.
En materia de política fiscal, esta administración implementó un cambio sustantivo definiendo una nueva institucionalidad fiscal que pusiera el foco en el manejo responsable de los dineros públicos para atender las necesidades de la sociedad. En 2020, se implementó la nueva institucionalidad fiscal, que se trazó como objetivo preservar la sostenibilidad de la deuda pública y, con ello, la estabilidad económica del país, a través de un aumento del gasto primario en línea con el crecimiento potencial de la economía. Al mismo tiempo, se propuso reducir el manejo históricamente procíclico del gasto fiscal, priorizando la estabilidad en políticas de gasto críticas como la educación, la seguridad y la atención a los hogares más vulnerables, entre otras prioridades nacionales.
La nueva institucionalidad fiscal comprende una regla fiscal con tres pilares: el Resultado Fiscal Estructural (medido en relación al PIB), la variación de egresos primarios (medidos en términos reales) y el endeudamiento neto (medido en dólares corrientes). También incluye un conjunto de aspectos que fortalecen la transparencia, la rendición de cuentas y la credibilidad de la política fiscal, tales como los consejos fiscales externos, la información económica y metodológica puesta a disposición del público, una mayor frecuencia y transparencia en la rendición de cuentas y un horizonte temporal más amplio para las proyecciones fiscales futuras. En relación con el primer pilar, el artículo 6 de la ley n.° 19.889, de 9 de julio de 2020, reglamentada por el decreto n.° 315/021, de 15 de setiembre de 2021, define el Resultado Fiscal Estructural del Gobierno Central como el resultado efectivo depurado de los efectos cíclicos de la actividad económica y también de los ingresos y egresos extraordinarios que correspondan. Este indicador es una de las mejoras a la gestión fiscal respecto al resultado efectivo, ya que permite depurar, a este último, de factores cíclicos y extraordinarios. Como limitante, el resultado fiscal estructural no depura el balance fiscal por fuertes cambios en los precios relativos o en revisiones inesperadas del PIB nominal, tal como aconteciera en 2023 y 2024.
Respecto del segundo pilar de la regla fiscal, la variación real de los egresos primarios tiene un tope indicativo establecido por la tasa de crecimiento del PIB potencial, por lo que se estima éste a partir de los insumos que provee el Comité de Expertos a este Ministerio. Estas estimaciones, así como la discusión metodológica que se ha posibilitado al respecto entre los expertos, también se considera enriquecedora del análisis fiscal en el país. En junio de 2024, la tasa promedio de crecimiento del PIB potencial para el período 2024-2033, que se considera el tope indicativo para 2025, se ubicó en 2,5 % real.
El tercer pilar es el endeudamiento neto, para el que se establece un tope legal anualmente en consistencia con los otros dos pilares, y existen ciertas condiciones establecidas en la correspondiente ley, que permiten ampliar el tope legal de endeudamiento neto hasta un 30 % con la obligación de comparecer y dar cuenta ante la Asamblea General de las circunstancias que motivaron el uso de esta cláusula.
Los resultados de la política fiscal en este período, muestran que se logró estabilizar el cociente de deuda en relación al PIB, luego del aumento por la pandemia de COVID-19. Ello se obtuvo a través de la consistencia entre los pilares de la regla fiscal y el objetivo buscado a nivel de deuda pública.
Esta Administración logró cumplir con los objetivos trazados a nivel de los tres pilares durante cuatro años consecutivos (2020-2023). En 2024, la sorpresa inflacionaria referida anteriormente determinó ingresos nominales notoriamente por debajo de lo previsto (0,7 % del PIB) lo que, unido a la rigidez del gasto nominal por ser el último año de la Administración, generaron un desvío de las metas trazadas en los tres pilares de la regla fiscal. Ello fue advertido por el MEF en junio pasado, en ocasión de la Rendición de Cuentas 2023. En la medida en que la sorpresa inflacionaria fue transitoria, habiéndose verificado en 2023 y 2024, no debería alterar la trayectoria fiscal a partir de 2025, siempre y cuando los ingresos evolucionen en línea con el crecimiento del PIB y la próxima Administración mantenga el manejo responsable del gasto fiscal llevado adelante en estos cinco años por la actual Administración.
En efecto, fue un gran avance el aumento moderado del gasto primario que se estima cerrará el período 2020-2024 con una suba promedio inferior al 2 % real anual, por debajo de la estimación de crecimiento potencial y de los guarismos registrados en los períodos anteriores de gobierno.
Resta seguir trabajando para mejorar la institucionalidad fiscal, para lo que se ha solicitado al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) la elaboración de una hoja de ruta que guíe el proceso de mejoras a realizar. En particular, se destacan como temas pendientes la definición del concepto de deuda prudente que oficie como ancla explícita para los pilares de la regla fiscal y dotar de autonomía financiera al Consejo Fiscal Asesor.
En el marco de esta nueva institucionalidad fiscal, en 2023 fue posible disponer una rebaja de impuestos en nuestro país, con el objetivo de aumentar el ingreso disponible de las personas, con foco en los contribuyentes de menores ingresos, y para continuar profundizando el apoyo otorgado a las micro y pequeñas empresas.
Las medidas de alivio tributario alcanzaron a contribuyentes de menores ingresos del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) mediante el incremento en las deducciones admitidas (incremento en la tasa de deducciones, el ficto anual de deducción por hijo, el tope del costo de la vivienda en la deducción del crédito hipotecario y el crédito fiscal por arrendamiento de inmuebles); del impuesto de asistencia a la seguridad social (IASS) mediante el aumento del mínimo no imponible y el crédito por arrendamiento; del impuesto a las rentas de las actividades económicas (IRAE) para micro y pequeñas empresas, del impuesto a la enajenación de bienes agropecuarios (IMEBA) y de la prestación tributaria unificada Monotributo Social del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES).
La resignación de ingresos tributarios de estas medidas alcanzó a los USD 150 millones anuales en 2023, de los cuales unos USD 80 millones corresponden a la renuncia anual en la recaudación de IRPF sobre las rentas del trabajo, unos USD 30 millones a la menor recaudación del IASS y USD 40 millones anuales por las medidas de alivio tributario a las micro y pequeñas empresas. La reducción del IRPF se tradujo en un alza del salario real de aproximadamente 0,5 %. Esta renuncia se incrementó en USD 22 millones a partir de 2024, y se incrementará en otros USD 22 millones adicionales a partir de 2025, por las reducciones adicionales en la tasa del IASS.
En este periodo se trabajó en reforzar los apoyos a la población vulnerable, en un principio derivadas de las necesidades de la emergencia sanitaria por COVID-19, y luego poniendo un foco especial en la primera infancia, para la que se asignaron de forma permanente recursos adicionales por USD 50 millones anuales (Ley de Rendición de Cuentas del año 2020).
Se realizó el seguimiento de los recursos adicionales de apoyo a la primera infancia que se ejecutaron de forma transversal a través del MIDES, Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) y MSP. En el período 2022-2024, el 50 % de la partida adicional se ha ejecutado a través del MIDES, el 41 % a través de INAU y el 9 % entre los restantes organismos. Las principales líneas de acción han sido las transferencias monetarias (implementación del instrumento denominado Bono Crianza para 30.000 beneficiarios de 0 a 3 años), el fortalecimiento de los programas de acompañamiento familiar (más cantidad de técnicos contratados), la expansión de la cobertura de educación inicial, focalizando en familias del primer quintil, cuyos hijos no asistían a ningún centro, principalmente a través de más horas en Centros de Atención a la Infancia y la Familia (CAIF), y mejoras en la atención sanitaria mediante la creación de Casas de Desarrollo de la Niñez donde se integra en el primer nivel de atención a profesionales de la salud y de la educación.
En simultáneo, se ampliaron y focalizaron los subsidios en las tarifas de electricidad de los hogares más vulnerables a través del Bono Social de la Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (UTE) con bonificaciones de hasta 90 % y del subsidio en la garrafa de supergas. También en el caso del Plan Avanzar para la población de menores ingresos en asentamientos en todo el país, se colaboró en el diseño, estructuración y seguimiento de un nuevo instrumento de administración y financiamiento, que es el Fideicomiso de Integración Social y Urbana (FISU).
Además del diseño de las políticas, y del seguimiento de su ejecución, se trabajó en el análisis de las estadísticas que son fundamentales para el seguimiento de las políticas sociales, donde se identificaron oportunidades de mejora. Se compartieron con el Instituto Nacional de Estadística (INE) los resultados encontrados en la subcaptación de algunas prestaciones sociales en la Encuesta Continua de Hogares (ECH), para lo que se dispuso el uso de registros administrativos, como se realiza en otros países, a efectos de mejorar la medición. Quedaron pendientes de incorporar en la medición de la pobreza otras políticas sociales, que empezaron a relevarse en el último formulario de la ECH de 2024 con preguntas específicas, como son el subsidio a la electricidad (Bono Social UTE) y a la garrafa de supergas. También quedó pendiente el desafío de vincular las nuevas estimaciones de empleo realizadas por el INE con los ingresos de los hogares que se consideran a los efectos de medir la incidencia de la pobreza. En efecto, para el promedio del año 2023, los ingresos que surgen de la metodología para medir la pobreza indicarían unas 43.000 personas ocupadas menos de lo que corresponde a la metodología del propio INE para medir el empleo. Este trabajo de análisis de los resultados de la ECH y las oportunidades de mejora encontradas han sido documentadas por MEF.
La infraestructura desempeña un rol relevante para elevar la productividad global de la economía y con ello mejorar la competitividad de la producción nacional de bienes y servicios, por lo que desde esta Administración se ha hecho énfasis en conjugar los esfuerzos del sector público con los del sector privado para optimizar el desempeño en materia de ejecución de obras de infraestructura y ampliar las alternativas de financiación de las diferentes iniciativas, logrando así potenciar los resultados. Para todo el quinquenio 2020-2024 la ejecución de inversión en infraestructura, en conjunto con la inversión pública en vivienda, se proyecta que habrá superado los USD 11.740 millones. El financiamiento de las obras de infraestructura se ha realizado con múltiples modalidades: mediante el presupuesto público (contrato de obra tradicional), con fondos privados mediante contratos de construcción, rehabilitación, mantenimiento y financiamiento (CREMAF) para obras viales, con financiamiento privado mediante contratos de concesión, o en otros esquemas de participación pública y privada, donde el sector privado asume principalmente los riesgos.
En materia de salud, la pandemia de COVID-19, expuso al sector salud a desafíos sin precedentes a nivel global en un contexto de alta incertidumbre. Se adoptaron medidas preventivas y de contención, guiadas por la libertad responsable de cada uno de los uruguayos y la vigilancia de fronteras. Se garantizó el acceso gratuito de toda la población a pruebas de diagnóstico, y se dispuso de recursos para incrementar la capacidad instalada de los centros de salud, especialmente respecto de respiradores y camas en Centros de Tratamientos Intensivos (CTI). Además, en 2021 se brindó cobertura de salud extraordinaria a través del Seguro Nacional de Salud a todos aquellos trabajadores cesados en la actividad (desempleados y finalizado su seguro de paro).
Por otro lado, atendiendo la necesidad de reforzar los recursos para dar respuesta al tratamiento de la salud mental y las adicciones, que las consecuencias de la pandemia pusieron de relieve, el gobierno decidió priorizar el fortalecimiento de las políticas sanitarias destinadas a los problemas de salud mental mediante la formulación de un Plan Nacional para la salud mental y el tratamiento de las adicciones, potenciando planes y respuestas institucionales ya existentes y creando nuevas. A estos efectos, la ley n.° 20.212, de 6 de noviembre de 2023 , asignó recursos para el año 2023 y 2024 en varios organismos por un monto total de $ 60 millones y $ 900 millones respectivamente.
Desde el Fondo Nacional de Recursos (FNR) se ha incrementado el acceso a la cobertura de más pacientes a más actos médicos y medicamentos de alto precio (MAP), entre los que se encuentran un importante número de fármacos oncológicos, para la atrofia muscular espinal (AME), así como variadas técnicas. Mientras que durante la pandemia algunos tipos de actos médicos redujeron su demanda (las cirugías cardíacas y las intervenciones traumatológicas, importantes en el financiamiento total) ello se revirtió a partir del año 2022 con un crecimiento de 23 % en el número de actos médicos. Como resultado tenemos que en el año 2023 en relación a 2019 (prepandemia) se cubrieron a través del FNR un 10 % más de actos médicos y se dio cobertura a un 43 % más de pacientes que accedieron a través del FNR a medicamentos de alto precio.
Por otro lado, el país enfrenta el crecimiento incesante de los amparos judiciales para la obtención de medicamentos de alto precio y técnicas. La judicialización de la salud plantea desafíos y dilemas éticos, legales y financieros, que han incrementado los costos financieros de manera importante tanto para los demandantes como para el Estado. En 2023, el gasto en estos medicamentos MAP fue de $ 6.000 millones, equivalente a USD 153 millones, el 48,5 % fue financiado a través del FNR y el resto fue pagado a través de amparos judiciales ($ 3.096 millones equivalentes a USD 79 millones). Para el año 2024 se proyecta un gasto en amparos judiciales en MAP superior a los $ 5.200 millones (USD 130 millones), a lo que hay que adicionar los amparos por técnicas que en el año 2023 alcanzaron los $ 886 millones, es decir, USD 22 millones.
La evolución creciente en el número de amparos que enfrenta el MSP, sumado al incremento desmedido de precios por parte de la industria farmacéutica, hizo que en el segundo semestre de 2020 se volviera a instalar la mesa de negociación conformada por representantes del FNR, MSP y MEF con el objetivo de reducir los precios de los fármacos que compra el MSP a través de amparos judiciales. Fruto de las negociaciones mantenidas en los últimos cuatro años, se obtuvieron descuentos que alcanzan hasta el 70 % del precio que estaba vigente previamente en los fármacos. El ahorro entre los años 2021 y 2023 superó los USD 22, sin considerar el ahorro por las incorporaciones al FNR. Además, se firmó en 2023 un convenio marco de cooperación interinstitucional entre el MSP y el FNR, a los efectos de elaborar un sistema conjunto de gestión que permita la administración eficiente de las compras necesarias para el cumplimiento de las sentencias judiciales. En la actualidad se continúan las negociaciones con los laboratorios y se inicia a la brevedad con los proveedores de dispositivos.
En materia de innovación, esta Administración ha trabajado para establecer una hoja de ruta con el objetivo de aprovechar la oportunidad de posicionar a nuestro país en el mundo emprendedor, transformándolo en un polo o hub de innovación en el Sur, impulsando sectores de alto valor agregado. Con ventajas competitivas en ciencia, tecnología y sostenibilidad, Uruguay puede incorporar tecnologías avanzadas, biotecnología y tecnologías verdes, fortaleciendo su ecosistema emprendedor y atrayendo startups y empresas tecnológicas con énfasis en la internacionalización. El Programa Uruguay Innovation Hub (UIH) es el plan estratégico puesto en marcha en 2023 con el objetivo de promover el fortalecimiento del ecosistema innovador y emprendedor en materia de ciencia, tecnología e innovación, priorizando las tecnologías digitales avanzadas, la biotecnología y las tecnologías verdes.
Este Ministerio integra el Comité Directivo encargado de la dirección política y estratégica del UIH junto al Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Se creó el Programa de Aceleración, donde el Estado se asocia con privados que contribuyan a capacitar otros emprendimientos innovadores y para el que se recibieron 14 postulaciones de 10 países diferentes. Se inició el Programa de “Company Builder” para promover el desarrollo de la biotecnología para el cual se seleccionó al consorcio GridX-ATGen como responsable del programa, buscando impulsar startups innovadoras en el país. En el mes de junio de este año se inauguró en el predio del LATU un Campus de Innovación, donde se podrán alojar laboratorios abiertos, espacios de cowork para emprendimientos y oficinas para empresas y fondos de inversión.
Asimismo, se designó a OurCrowd, la reconocida plataforma de inversión de origen israelí, que, junto a Ingenio (LATU), el Centro de Innovación y Emprendimientos (CIE) de la Universidad ORT y Mana Tech, llega a Uruguay, marcando un hito en el ecosistema emprendedor del país. Con una red global de más de 33.000 inversores en 183 países y experiencia en apoyar startups que han alcanzado el estatus de unicornio, se impulsará la internacionalización de los emprendimientos uruguayos y fortalecerá sus vínculos en el mercado local. También se continúa con el apoyo y fomento a la instalación de laboratorios abiertos y con la creación de un registro de organizaciones de capital emprendedor e inversores ángeles de UIH con el fin de acercar el financiamiento de capital de riesgo a emprendedores. Los fondos asignados al UIH (el artículo 461 de la ley n.° 20.075, de 20 de octubre de 2022, estableció una asignación presupuestal anual de $ 400 millones) y la capacidad de asociar este capital público con el aporte privado es lo que permitirá que se multipliquen los recursos y se potencien los resultados a obtener a través de esta línea de acción.
A nivel de la política ambiental, se ha internalizado en la política económica en el entendido que será un elemento diferencial a la hora de captar inversiones y crear empleo de calidad. Se ha trabajado a nivel nacional e internacional con la idea que la buena conducta ambiental de un país debe de ser premiada. En esa línea, se implementaron instrumentos financieros innovadores que vinculan el costo de financiamiento del país al cumplimiento de metas ambientales que surgen del Acuerdo de París de Naciones Unidas. En 2022 se emitió un bono sostenible y en 2023, se firmó un préstamo sostenible con el Banco Mundial (BM) en los cuales, en ambos casos se recompensa la conducta ambiental del país en caso de sobre cumplir los objetivos trazados en el Compromiso de París, a través de una reducción en la tasa de interés.
En 2024, se implementó el Fideicomiso de Movilidad Sostenible (FIMS) que introduce nuevos incentivos a las empresas de transporte de forma tal de que, una vez que amortizan las unidades actualmente en funcionamiento, recibirán el actual subsidio únicamente en caso de que la nueva unidad sea eléctrica.
Asimismo, en 2024 se creó el Sistema Nacional de Garantías (SiGa) Ambiental, que otorga garantía gubernamental a los proyectos de las mipymes que contribuyen con el ambiente. En concreto, se ofrece una reducción del 50 % de la comisión cobrada por el uso de la garantía SiGa a las empresas pertenecientes al sector gestión de residuos y a aquellas que realicen inversiones que contribuyan a una producción más sostenible ambientalmente, que estarán incluidas en un listado taxativo de inversiones elegibles.
También se envió al Parlamento un proyecto de ley para la creación de un Fondo denominado para el Clima y la Naturaleza, que permitirá canalizar los potenciales “premios” de bonos y prestamos sostenibles hacia acciones que promuevan la “producción sostenible” y beneficiar así al sector productivo nacional.
En materia de política comercial, se presentó la misma idea ambiental a nivel de los foros internacionales, de manera que la buena conducta ambiental de los países permita un mayor acceso a mercados.
En esta Administración la Asesoría de Política Comercial del MEF, pasó a tener un rol central en el diseño de la política. Durante estos años, se abogó por la flexibilización del Mercosur lográndose, por primera vez desde su creación una reducción de su Arancel Externo Común (AEC) de un 10 %.
Además de haberse logrado, en los primeros años de Administración, acuerdos a nivel de zonas francas con Brasil, acuerdos comerciales con Japón, China, Singapur, Perú y Colombia (se abrieron más de 100 mercados en materia de habilitaciones sanitarias y fitosanitarias), en diciembre de 2024 se acordó el texto para un acuerdo con la Unión Europea.