Ministerio de Economía y Finanzas

Uruguay enfrenta un problema estructural de infantilización de la pobreza: la pobreza y la vulnerabilidad socioeconómica se concentran en hogares donde residen niños, niñas y adolescentes. Estos hogares presentan mayores dificultades que el promedio para acceder a niveles adecuados de bienestar, debido, entre otros factores, a la brecha existente entre sus necesidades económicas y su capacidad de generación de ingresos.

De acuerdo con las estimaciones del Instituto Nacional de Estadística, casi uno de cada tres menores de 18 años vive en hogares cuyos ingresos se encuentran por debajo de la línea de pobreza. Desde que existen estimaciones, la incidencia de la pobreza entre niños, niñas y adolescentes es, en promedio, un 70 % superior a la registrada para la población en su conjunto.

En este marco, mejorar las condiciones de los niños, niñas y adolescentes es un imperativo ético a efectos de garantizar las condiciones mínimas de protección y desarrollo para que todos los niños, niñas y adolescentes puedan acceder a las mismas oportunidades y posibilidades.

Asimismo, considerando la reducción de los nacimientos y el acelerado proceso de envejecimiento demográfico que atraviesa el país, resulta necesario fortalecer las condiciones para el desarrollo integral de la infancia. Ello contribuirá a potenciar las capacidades de las futuras generaciones y a afrontar los desafíos económicos y sociales asociados a la reducción de la población en edad de trabajar prevista para finales de la próxima década.

Oportunidades de mejora del actual sistema

El fortalecimiento de las transferencias monetarias dirigidas a hogares con niños, niñas y adolescentes constituye una medida necesaria y pertinente para mejorar los resultados del país en materia de protección social, en complementariedad con otras políticas públicas.

El fortalecimiento propuesto comprende un conjunto de modificaciones al actual sistema de transferencias monetarias (Asignaciones del Plan de Equidad (AFAM-PE), Asignaciones Contributivas y Tarjeta Uruguay Social), orientadas a generar mejoras en cuatro dimensiones del sistema: las correcciones en materia de cobertura y focalización, la mejora en la suficiencia de los montos transferidos, la superación de la fragmentación y la reducción del estigma².

En materia de cobertura y focalización, se observan desafíos tanto de inclusión como de exclusión. En efecto, existen hogares que, cumpliendo las condiciones de elegibilidad para acceder a las prestaciones, no las reciben, mientras que otros que no reúnen dichos requisitos sí resultan beneficiarios. Actualmente más de la mitad de los niños, niñas y adolescentes (452 mil personas) reciben alguna transferencia monetaria, distribuidos a lo largo de todos los deciles de ingreso. Si bien en la comparación regional se trata de una alta cobertura y una adecuada focalización, resulta necesario continuar avanzando en la reducción de los errores de exclusión e inclusión. En efecto, se estima que en los cinco primeros deciles de ingreso hay aproximadamente 90.000 menores que no acceden a estas prestaciones, mientras que en los cinco deciles superiores alrededor de 70.000 sí las reciben.³

Por otra parte, en materia de suficiencia de las prestaciones, se entiende necesario continuar mejorando los montos de las prestaciones, contemplando la elevada infantilización de la pobreza y las privaciones que enfrentan los hogares con niños, niñas y adolescentes. Finalmente, cabe mencionar que los montos transferidos no se encuentran vinculados a ningún indicador de referencia, como podrían ser la línea de pobreza o la Canasta Básica Alimentaria.

Si bien las transferencias monetarias constituyen una herramienta relevante para mitigar la pobreza infantil, por sí solas no resultan suficientes para lograr una disminución sustantiva de este fenómeno. La evidencia reciente muestra que la significativa reducción de la pobreza infantil observada entre 2006 y 2017 se explicó principalmente por las mejoras registradas en el mercado laboral, mientras que las transferencias desempeñaron un papel relevante, aunque complementario. Este hallazgo refuerza la necesidad de abordar el bienestar de niños, niñas y adolescentes y sus familias desde una perspectiva integral, combinando políticas de transferencias monetarias con estrategias orientadas a fortalecer el empleo, los ingresos laborales y otros factores que inciden en las condiciones de vida de los hogares. En ese marco, resulta relevante destacar las acciones que el Gobierno ha llevado adelante, a través de la promoción de una Ley de Empleo Integral y las pautas salariales de la 11ª Ronda de Negociación Colectiva, que priorizan la mejora de los salarios más sumergidos.

No obstante, el fortalecimiento de las transferencias genera efectos positivos relevantes. Una mejora en las prestaciones incrementa los ingresos de los hogares beneficiarios y contribuye a reducir su vulnerabilidad frente a eventos, tales como la pérdida de empleo, la reducción de ingresos laborales o el nacimiento de un hijo. Las transferencias cumplen un papel fundamental en la estabilización de los ingresos familiares y en la mitigación de situaciones de riesgo económico.

De acuerdo con los diagnósticos disponibles, los problemas de cobertura y focalización identificados se encuentran estrechamente ligados a la fragmentación del actual sistema de transferencias. A pesar de perseguir objetivos similares, el país cuenta con múltiples instrumentos de transferencias monetarias dirigidos a niños, niñas y adolescentes, con montos, criterios de elegibilidad y modalidades de funcionamiento diferenciados. Las distintas prestaciones son gestionadas por organismos diferentes, poseen mecanismos de otorgamiento y administración propios, suponen requisitos específicos de acceso y presentan modalidades de pago heterogéneas, entre otras particularidades.

La coexistencia de múltiples programas con reglas y procedimientos distintos genera complejidades administrativas que pueden dificultar la identificación y el acceso de los destinatarios, contribuyendo a la existencia de brechas de cobertura y a errores de focalización. Asimismo, la fragmentación del sistema limita su transparencia, dificulta la coordinación institucional y reduce la capacidad de brindar respuestas integrales a los hogares con niños, niñas y adolescentes.

A continuación, se describen las principales transferencias monetarias dirigidas a niños, niñas y adolescentes, las cuales reflejan la fragmentación existente en el sistema de protección social.

Asignaciones Familiares – Plan de Equidad

La transferencia monetaria que actualmente alcanza al mayor número de hogares en situación de vulnerabilidad y cuyos beneficiarios son exclusivamente niños, niñas y adolescentes es la prestación AFAM-PE, creada por la Ley Nº 18.227 del año 2007.

Esta prestación se otorga con independencia de la situación laboral de los titulares de cobro y consiste en una transferencia monetaria mensual sujeta a la verificación de determinados requisitos, como ser la asistencia regular a centros educativos y la realización de controles de salud. El acceso a la prestación se determina a partir de una evaluación de vulnerabilidad socioeconómica realizada por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), mediante un Índice de Carencias Críticas que considera múltiples dimensiones asociadas a las características sociodemográficas de los integrantes y condiciones habitacionales. 

La prestación contempla diferentes montos según las características de los beneficiarios y la composición del hogar. Existe un monto base para menores de 18 años y beneficiarios prenatales, un complemento para adolescentes que asisten a educación media y montos diferenciales para personas con discapacidad y para niños, niñas y adolescentes bajo tutela del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) y del Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (INISA).

Asimismo, el monto total percibido por el hogar depende de la cantidad de beneficiarios que lo integran, aplicándose una escala de equivalencia de 0,6 para la determinación del beneficio agregado. De esta forma, a valores de 2026, un niño que asiste a educación primaria percibe una prestación mensual de $2.687, un adolescente que concurre a educación media recibe $3.838, mientras que un hogar integrado por un adolescente en educación media y un niño en educación primaria percibe $5.222 mensuales.

Actualmente, esta transferencia alcanza a aproximadamente 406.000 niños, niñas y adolescentes, siendo percibida a través de 242.000 titulares de cobro. 

Asignaciones Familiares – Decreto-Ley Nº 15.084

Con anterioridad a la creación de las AFAM-PE, el país ya contaba con un régimen de asignaciones familiares contributivas, destinado a los hijos e hijas de trabajadores formales. Este sistema tiene sus orígenes en 1943 y fue objeto de sucesivas modificaciones a lo largo del tiempo, hasta configurar el régimen actualmente regulado por el Decreto-Ley Nº 15.084.

A diferencia de las AFAM-PE, el acceso a esta prestación no se encuentra condicionado a una evaluación de vulnerabilidad integral. Su otorgamiento depende de la situación laboral de los beneficiarios, beneficiando exclusivamente a los hijos de trabajadores formales, cuyos ingresos se encuentran por debajo de determinados límites establecidos por la normativa vigente. Asimismo, para acceder y mantener el beneficio se exige el cumplimiento de las corresponsabilidades en materia educativa y sanitaria previstas para los menores a cargo.

Actualmente, esta prestación cubre a aproximadamente 47.000 niños, niñas y adolescentes y su cobro es incompatible con la percepción de las asignaciones familiares del Plan de Equidad. El monto de la asignación varía según el nivel de ingresos del hogar, existiendo dos escalas de beneficio. A valores de 2026, la prestación mensual asciende aproximadamente a $674 por cada niño, niña y adolescente, para los hogares ubicados en el tramo de mayores ingresos habilitados y a $1.347 para aquellos comprendidos en el tramo de menores ingresos.⁴

Tarjeta Uruguay Social

La Tarjeta Uruguay Social (TUS) tiene como objetivo mejorar el acceso a alimentos y artículos de primera necesidad de los hogares con mayores dificultades socioeconómicas, para alcanzar niveles adecuados de consumo de bienes básicos.

Si bien la presencia de niños, niñas o adolescentes no constituye un requisito para acceder a la prestación, aproximadamente el 89% de los hogares que la reciben cuenta con niñas, niños y adolescentes entre sus integrantes. La transferencia consiste en un monto mensual cuyo valor varía en función de la composición del hogar –considerando la cantidad de niños, niñas y adolescentes, la existencia de embarazadas y la presencia de menores de cuatro años– y de su nivel de vulnerabilidad socioeconómica, medido a través del ICC.

Actualmente, el programa alcanza a aproximadamente 93.000 hogares, en los que residen cerca de 185.000 niños, niñas y adolescentes. Los montos transferidos a través de la tarjeta presentan una amplia heterogeneidad, oscilando entre $1.935 mensuales para hogares con un niño, niña o adolescente que no se encuentran entre los de mayor vulnerabilidad y $10.410 mensuales para hogares con cuatro o más niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad extrema.

Asociado a la TUS se encuentra el Bono Crianza, una prestación dirigida a hogares en situación de extrema vulnerabilidad socioeconómica en los que residen mujeres embarazadas y niños/as de hasta tres años inclusive. Esta transferencia se canaliza a través de la propia TUS y tiene como finalidad la de mejorar el nivel de ingresos y el acceso a bienes de primera necesidad en los hogares beneficiarios.

En el marco del Presupuesto Nacional 2025-2029 se dispuso una partida adicional destinada a reforzar esta prestación. Como resultado, el monto del Bono Crianza se incrementó respecto de 2025, pasando de $2.222 mensuales por niño a $3.339 para los hogares de mayor vulnerabilidad y a $2.783 para aquellos ubicados en niveles relativamente menores de vulnerabilidad socioeconómica.

A su vez, un mismo hogar puede recibir simultáneamente AFAM-PE, TUS y Bono Crianza, lo que refuerza la complejidad y superposición del sistema actual de transferencias.

El cuadro siguiente presenta una síntesis de los principales instrumentos de transferencias monetarias vigentes dirigidos a niños, niñas y adolescentes, detallando sus características. 

Múltiples dimensiones de la fragmentación del sistema 

La fragmentación del sistema también se manifiesta en la distribución de competencias entre distintos organismos del Estado. El Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) tiene a su cargo la identificación de los hogares beneficiarios mediante la aplicación del ICC y la gestión de la TUS. Por su parte, el Banco de Previsión Social (BPS) administra las Asignaciones Familiares, realiza el control de los requisitos asociados a las prestaciones y efectúa los pagos correspondientes.

Esta división de responsabilidades ha implicado que los destinatarios deban realizar trámites ante organismos diferentes para acceder a prestaciones que persiguen objetivos similares. En particular, los hogares que solicitan las AFAM-PE y la TUS deben interactuar con distintas instituciones y procedimientos administrativos. Con el objetivo de simplificar el acceso a las prestaciones, se ha avanzado en la implementación de la ventanilla única BPS-MIDES, que permite gestionar ambos beneficios en un único punto de atención. Actualmente, este proceso se encuentra en una etapa avanzada de implementación y próximo a alcanzar cobertura nacional.

La fragmentación también se expresa en las modalidades de entrega de las prestaciones. Mientras que las Asignaciones Familiares constituyen una transferencia monetaria de libre disponibilidad, sin restricciones respecto de los comercios o productos que pueden adquirirse, la TUS y el Bono Crianza se instrumentan mediante una tarjeta electrónica precargada, utilizable únicamente en comercios adheridos a la Red de Comercios Solidarios y para la adquisición de determinados bienes, fundamentalmente alimentos, bebidas no alcohólicas y artículos de higiene y limpieza.

Finalmente, las investigaciones más recientes en Uruguay indican que, algunos beneficiarios, enfrentan un estigma por su doble condición de pobreza y recepción de transferencias. De acuerdo con estos trabajos, es importante considerar que el estigma es un determinante de la no postulación y puede resultar en un desaliento para que los destinatarios realicen las acciones necesarias para acceder y sostener las prestaciones, reforzando de esta forma las dificultades para cubrir a la totalidad de la población objetivo. A su vez, los indicios de vergüenza que encuentran los estudios entre quienes reciben AFAM PE y TUS son más intensos en el segundo caso, posiblemente porque su modalidad de uso mediante tarjeta magnética nominada y en una red de comercios específica, hace más visible la condición de beneficiario. 

En suma, el esquema actual de transferencias monetarias dirigidas a la infancia y la adolescencia alcanza a una proporción significativa de los hogares con niños, niñas y adolescentes, aunque lo hace de manera fragmentada e ineficiente, a través de instrumentos con diferentes objetivos específicos y utilizando criterios de elegibilidad, mecanismos de gestión y medios de pago distintos según la prestación. A su vez, los montos resultan insuficientes en comparación con los posibles parámetros de referencia y los objetivos establecidos, al tiempo que el diseño y la operativa de las prestaciones supone barreras significativas para el acceso de una parte de la población objetivo. En este marco es que se propone una unificación del actual esquema de transferencias que aborde cada una de estas dimensiones.

Unificación del sistema e incremento de montos 

La reforma tiene como objetivo mejorar la seguridad económica de los hogares con niños, niñas y adolescentes y contribuir a reducir la pobreza infantil. Para ello se propone un incremento de los montos de las prestaciones y una mejora de la focalización, al tiempo que se unifica el conjunto de prestaciones a la infancia que actualmente se encuentran dispersas⁵.

La implementación de la reforma se realizará de manera gradual, priorizando la incorporación de las cohortes de menor edad al nuevo sistema de transferencias. En una primera etapa, a partir de 2027, se integrarán al nuevo esquema los niños nacidos con posterioridad a 2025. Así, la reforma concentrará inicialmente sus esfuerzos en las etapas más tempranas del ciclo de vida, en las que la evidencia muestra mayores retornos sociales de las intervenciones públicas. 

La reforma prevé que a partir del año 2028 continúen incorporándose al nuevo sistema los niños nacidos en cada año. Sin perjuicio de ello, en la medida que exista disponibilidad de recursos, el Poder Ejecutivo propenderá a incorporar gradualmente al nuevo sistema a las generaciones nacidas con anterioridad a 2025.

A efectos de definir los montos de las prestaciones, y contemplando las orientaciones del Diálogo Social, se toma como referencia el costo de una Canasta Básica Alimentaria (CBA) y se fija un valor base de $6.600 mensuales por beneficiario. La CBA es elaborada por el INE y mide el costo mínimo de una selección de alimentos capaz de cubrir los requerimientos nutricionales básicos de una persona y constituye una referencia ampliamente utilizada para evaluar situaciones de privación extrema. La utilización de la CBA como parámetro de referencia procura dotar a la prestación de un criterio objetivo de suficiencia, alineando el nivel de apoyo económico con un estándar mínimo de cobertura de necesidades básicas.

A efectos de dotar a la política de progresividad, los montos a percibir por los hogares beneficiarios serán crecientes en función del nivel de vulnerabilidad del hogar⁶. En particular, los niños y niñas que se incorporen a la nueva política a partir de la vigencia de la ley pertenecientes al mayor nivel de vulnerabilidad (correspondiente al 20% más vulnerables) recibirán una prestación mensual equivalente a $10.000, que surge de incorporar a la referencia mencionada, un refuerzo de 50% aplicable a los montos a percibir por las embarazadas y niños de 0 a 3 años. Este refuerzo apunta a priorizar los primeros 1.000 días de vida, que juegan un rol clave en el desarrollo. Por su parte, el segundo nivel de vulnerabilidad accederá a una prestación de $6.600, mientras que el tercer nivel de vulnerabilidad recibirá $3.300.

A su vez, a diferencia del esquema vigente de AFAM-PE y TUS, la nueva transferencia no incorpora escalas de equivalencia para la determinación del monto a percibir por el hogar. En consecuencia, la prestación se define por beneficiario, de modo que el monto total recibido aumenta de manera estrictamente proporcional con la cantidad de niños, niñas y adolescentes comprendidos en el hogar, en contraste con las prestaciones actuales que aplican un coeficiente inferior a la unidad a cada niño adicional.

A partir del incremento en los montos de referencia y de la eliminación de las escalas de equivalencia, se observa un incremento significativo en los montos per cápita transferidos al considerar los cinco deciles de mayor vulnerabilidad. En concreto, para el caso de niños y niñas de 0 a 3 años, el monto promedio aumentaría un 84%, tal como puede verse en el gráfico siguiente.

Estos aumentos reflejan el énfasis de la propuesta en fortalecer el apoyo económico a los hogares con mayores niveles de vulnerabilidad, especialmente aquellos con niños y niñas en la primera infancia. De este modo, bajo este esquema, se estima que durante 2027 ingresarán al nuevo sistema 54.000 niños y niñas. Los recursos incrementales asociados a esta primera etapa se estiman $1.240 millones para 2027.

Impacto sobre pobreza infantil de 0 a 3 años

Si bien los efectos de las transferencias trascienden la dimensión monetaria y dependen de múltiples factores –como los resultados finales en materia de cobertura, focalización, el comportamiento de los hogares y los cambios en el contexto– se espera que el nuevo diseño genere un impacto significativo en la reducción de la pobreza infantil, particularmente entre los niños y niñas menores de 3 años. A modo de referencia, simulaciones estáticas indican que la incidencia de la pobreza en este grupo etario alcanzaría una disminución de 25% con la incorporación de la totalidad de los niños, niñas y adolescentes al nuevo esquema.

Actualmente, con la misma simulación se estima que el sistema de transferencias vigente reduce la pobreza de la población de 0 a 3 años en aproximadamente 6 puntos porcentuales. En este contexto, el nuevo esquema duplicaría la capacidad del sistema de transferencias para mitigar la pobreza en este grupo de edad.

Modificaciones de diseño al sistema de transferencias

Asimismo, el nuevo sistema de transferencias introduce modificaciones en el régimen de condicionalidades asociado al acceso y mantenimiento de las transferencias, transformándolas en requisitos para la percepción íntegra de la prestación. El nuevo esquema mantiene la exigencia de cumplimiento de los requisitos de asistencia al sistema educativo y de realización de los controles periódicos de salud. 

No obstante, ante situaciones de incumplimiento, ya no se suspenderá la totalidad de la prestación, sino que se aplicará una reducción equivalente al 20% del monto transferido, la cual se mantendrá hasta tanto el hogar regularice su situación. A su vez, dicha restricción opera cuando se compruebe que fueron agotadas las instancias que prevea la reglamentación para obtener la vinculación o revinculación de las personas beneficiarias con los respectivos servicios de enseñanza y de salud. De este modo, se eliminan los efectos de estos requisitos en la generación de errores de exclusión, se mantiene el vínculo de los hogares con la política pública y se preserva un piso mínimo de protección económica para todas las familias beneficiarias.

La incorporación de un componente no condicionado de la transferencia se fundamenta en la evidencia acumulada respecto de los efectos que la suspensión total de las prestaciones puede generar sobre la cobertura efectiva de los programas, particularmente entre los hogares que enfrentan mayores niveles de vulnerabilidad socioeconómica. Sin perjuicio de ello, la modificación propuesta no implica una desvinculación de las políticas educativas y de salud. Por el contrario, se prevé mantener y fortalecer los mecanismos de coordinación con los organismos competentes en estas áreas, promoviendo el intercambio periódico de información, el monitoreo de las trayectorias educativas y sanitarias, y el desarrollo de estrategias de búsqueda activa orientadas a favorecer el acceso, la permanencia y la vinculación efectiva de niños, niñas y adolescentes con los servicios de educación y salud.

Asimismo, entre los 4 y los 17 años de edad, para las personas con discapacidad también se establece un adicional del 50% al monto correspondiente por nivel de vulnerabilidad. La condición de discapacidad será determinada conforme al Baremo Único Nacional de Discapacidad, establecido por la Ley Nº 20.378, sustituyendo el criterio vigente basado en la existencia de una incapacidad para el trabajo.

Esta modificación corrige una inconsistencia presente en el régimen actual, en la medida en que la evaluación de la incapacidad laboral resulta inadecuada para niños, niñas y adolescentes y no refleja los avances normativos en materia de derechos de las personas con discapacidad. En consecuencia, durante la niñez y la adolescencia el acceso al derecho se fundamentará en la acreditación de la situación de discapacidad conforme a los criterios técnicos establecidos.

La nueva transferencia incorpora un mecanismo de actualización periódica de sus montos con el objetivo de preservar su poder adquisitivo a lo largo del tiempo. A tales efectos, se establece que los valores de las prestaciones previstas en el nuevo esquema serán ajustados de acuerdo con la evolución del Índice de Precios al Consumo (IPC).

La incorporación de un mecanismo de indexación explícito para la prestación unificada contribuye a otorgar previsibilidad al sistema y evita el deterioro real de las prestaciones como consecuencia de la inflación, asegurando que los beneficiarios mantengan un nivel de protección consistente con los objetivos de la política.

Por otra parte, también se propone la unificación de los medios de pago, tomando como referencia lo establecido por el artículo 17 de la Ley Nº 19.210 para el pago de prestaciones sociales. Esta medida no sólo elimina las posibilidades de generación de estigma asociado a la forma de pago, sino que simplifica la gestión tanto de los hogares como de los organismos estatales involucrados, aumenta el poder adquisitivo de la prestación y genera eficiencia en el uso de los recursos públicos.

Incorporación gradual de futuras cohortes

El nuevo esquema de transferencias irá incorporando más población hasta cubrir a la totalidad de menores de edad a la vez que dispone incrementos significativos en los montos a percibir en las distintas cohortes de manera ordenada y sostenible, jerarquizando la primera infancia. 

Los montos a percibir en función de la edad y del nivel de vulnerabilidad, aunados a la eliminación de las escalas de equivalencia, permitirán incrementar significativamente la suficiencia de las prestaciones, contribuyendo a reducir la pobreza y mejorar la seguridad económica de los hogares beneficiarios.

De esta manera, el nuevo sistema concentra sus recursos en la mitad de los hogares con niños, niñas y adolescentes que enfrentan las mayores privaciones socioeconómicas, estableciendo niveles de apoyo diferenciados, en línea con las recomendaciones del diálogo social, que apuntaban a ampliar la cobertura actual hasta cubrir a la totalidad de la población en situación de vulnerabilidad, con una noción de vulnerabilidad que excede a la de pobreza monetaria.