Ministerio de Economía y Finanzas

En primer lugar, se presentan las iniciativas que el Poder Ejecutivo se encuentra elaborando con el objetivo de remitir al Parlamento una reforma del régimen general de jubilaciones. Entre ellas se destacan la creación de una causal de retiro anticipado de carácter general y la modificación del mecanismo de ajuste del suplemento solidario. Ambas medidas buscan dotar al sistema de mayores herramientas para afrontar las contingencias futuras, combinando una mayor flexibilidad en el acceso al retiro con una protección reforzada para quienes enfrentan mayores dificultades para prolongar su vida laboral, en un marco que preserve su sostenibilidad financiera.

En segundo término, se presentan los principales avances alcanzados en la gestión del Banco de Previsión Social durante el primer año de gobierno, orientados a mejorar la atención, reducir los tiempos de tramitación y ampliar el acceso efectivo a las prestaciones.

Finalmente, se exponen las medidas adoptadas para atender la situación de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios, destacando los principales componentes de la reforma aprobada y las perspectivas para fortalecer la sostenibilidad del instituto.

Uruguay enfrenta un proceso de envejecimiento demográfico, explicado por una fuerte caída de nacimientos y un progresivo aumento de la esperanza de vida. A este proceso, se suma un contexto de cambios profundos e incertidumbre en el mundo del trabajo, derivado de la revolución tecnológica en curso, cuyos impactos sobre el empleo son todavía inciertos. Ambos procesos generan oportunidades y desafíos. 

Los cambios paramétricos que introdujo la Ley Nº 20.130, de 2 de mayo de 2023, entre los que se encuentra el incremento de la edad de retiro de 60 a 65 años, permitieron modificar la trayectoria esperada del gasto previsional y llevarla a una senda de sostenibilidad económico-financiera en un horizonte de mediano y largo plazo. No obstante, un conjunto de aspectos del contexto demográfico y tecnológico y elementos de diseño del sistema, aún mantienen abiertas algunas contingencias, que se traducen en riesgos fiscales que es necesario resolver. 

Estas contingencias hacen conveniente seguir incorporando ajustes al sistema previsional, manteniendo los atributos que lo destacan en la comparación regional e internacional, derivados de su alta cobertura activa y pasiva, de la adecuada suficiencia de las prestaciones y de su sostenibilidad económico-financiera. 

El envejecimiento demográfico, especialmente cuando implica un aumento de la esperanza de vida saludable, brinda oportunidades para que las personas extiendan su vida laboral.  Por ello, resulta fundamental que el sistema previsional continúe promoviendo la extensión de la vida laboral a través de fuertes incentivos. En la misma línea, el proyecto de ley que el Poder Ejecutivo remitirá al Parlamento mantiene la edad normal de retiro a los 65 años, a la vez que habilita un causal de retiro anticipado a los 60 años, con un diseño que no afecte la sostenibilidad del sistema previsional.

En línea con las recomendaciones que surgen del Diálogo Social, el Poder Ejecutivo propone la creación de una causal jubilatoria de retiro anticipado, que habilite el acceso a la jubilación a los 60 años de edad y 30 años de servicios computados. 

Esta causal habilita entonces un mecanismo general de acceso, pero concebido para un uso excepcional, que contempla las diferentes contingencias y preferencias que pueden tener los trabajadores. En tal sentido, el diseño contempla una especial consideración en los trabajadores que presentan menores márgenes para postergar su retiro.

El marco legal vigente contempla algunas situaciones donde se encuentra habilitada la opción de retiro anticipado ante determinadas circunstancias: cuando se genera una incapacidad permanente para todo trabajo, cuando existen servicios bonificados, cuando existen carreras laborales extensas y a través de la causal jubilatoria para puestos de trabajo particularmente exigentes, incluida en la Ley Nº 20.130. No obstante, estos mecanismos no contemplan de forma integral el conjunto de contingencias que enfrentan los trabajadores y trabajadoras al acercarse al momento del retiro y exponen al sistema a algunos riesgos en términos de sostenibilidad.

Por un lado, el acelerado proceso de cambio tecnológico global en curso está modificando profundamente la demanda de habilidades y competencias en el mundo del trabajo. Esto genera fuerte incertidumbre, en particular para aquellos trabajadores altamente expuestos a los procesos de automatización o sustitución tecnológica, incluyendo los derivados del uso de las tecnologías de inteligencia artificial. 

En ese contexto, las personas cercanas a los sesenta años pueden enfrentar crecientes problemas de empleabilidad derivados de la brecha entre las competencias acumuladas a lo largo de su trayectoria laboral y las nuevas capacidades requeridas por un mercado en transformación. 

La causal anticipada contribuye a mejorar la protección de esos trabajadores y reduce otras contingencias que el sistema podría enfrentar asociadas a esta situación. En particular, la evidencia internacional muestra que, modificaciones en la edad de retiro, cuando no están acompañados por mecanismos adecuados que otorguen flexibilidad, suelen asociarse a un mayor uso de subsidios por enfermedad y desempleo, así como un aumento en las altas por incapacidad¹.

Por otro lado, es importante contemplar las desigualdades estructurales vigentes en la sociedad y, en particular, en el mercado de trabajo, que determinan que las personas lleguen con asimetrías y heterogeneidades importantes al momento del retiro. Los sectores en situación de vulnerabilidad y menos favorecidos, además de contar con trayectorias laborales con alta incidencia de la informalidad, suelen llegar a las edades próximas al retiro con mayor desgaste físico y menor probabilidad de sostenerse en el mercado laboral. Asimismo, la evidencia disponible muestra brechas en la esperanza de vida entre sectores de ingresos².

La Ley Nº 20.130 estableció un mecanismo para atender algunas de las situaciones referidas a través de la creación de la causal anticipada para puestos de trabajo particularmente exigentes. Esta causal, que actualmente cubre a un conjunto acotado de trabajadores en ciertos puestos de trabajo de la construcción y del sector rural, habilita a que otros sectores soliciten ser incluidos en la causal, otorgando al Poder Ejecutivo la facultad de incorporarlos, previo informe de la Agencia Reguladora. Este mecanismo lleva implícitos algunos riesgos relevantes. 

Por un lado, un margen elevado de discrecionalidad abre una incertidumbre futura sobre la cantidad y características de los sectores que se puedan incorporar, dependiendo de la discrecionalidad con la que el Poder Ejecutivo utilice el mecanismo. Esto implica contingencias de gasto a futuro que resulta deseable mitigar mediante la causal anticipada. Por otro lado, el mecanismo presenta debilidades en términos de equidad, al hacer más probable que se beneficien exclusivamente aquellos sectores con mayor capacidad de incidencia en las políticas públicas.

La propuesta de causal anticipada habilita el acceso a la jubilación a las personas que alcancen los 60 años de edad y acrediten, al menos, 30 años de servicios. Se trata de un mecanismo de carácter general, que permite el acceso a todas las personas que cumplan con dichos requisitos, sin necesidad de acreditar circunstancias adicionales vinculadas a la actividad o el puesto de trabajo desarrollados. 

El diseño contempla, en todos los casos, incentivos significativos a postergar el retiro hasta los 65 años. Sin perjuicio de ello, en el caso de las personas de ingresos medios y altos, estos incentivos se refuerzan a través de modificaciones al suplemento solidario para el retiro anticipado. De este modo, se preserva el carácter focalizado del suplemento, orientado a complementar la prestación para las personas de ingresos bajos y medios-bajos.

En el caso de las personas de ingresos bajos y medios-bajos, el ajuste del suplemento solidario tiene menor incidencia, y el diseño logra que puedan acceder a la causal a los 60 años en condiciones similares o incluso mejores a las vigentes en el esquema anterior a la reforma de la Ley Nº 20.130 de 2023.

La causal anticipada que se propone no es compatible con el trabajo, en la medida que constituye un mecanismo excepcional para atender contingencias como las mencionadas. Por dicho motivo, tampoco es compatible con la utilización de servicios bonificados.

De esta manera, el beneficio total (BT) que se obtendrá en los casos de jubilación anticipada tendrá 3 componentes:

BT = Jubilación BPS + Jubilación AFAP + Suplemento solidario

La prestación correspondiente al régimen de ahorro individual administrado AFAP se determinará de acuerdo con las reglas actualmente vigentes.

Por su parte, la jubilación de BPS se calculará a partir del producto entre el sueldo básico jubilatorio (SBJ) y la tasa de reemplazo de dicho pilar:

Jubilación Anticipada BPSi = SBJ*Tasa de reemplazo

i= edad de la jubilación

A su vez, la tasa de reemplazo, se determina a partir del producto de los años de aporte y la tasa de adquisición de derechos (TAD), que actualmente establece la Ley Nº 20.130:

Tasa de reemplazo=TADi*Años

i= edad de la jubilación

Por su parte el suplemento solidario³, se calculará de acuerdo con la siguiente fórmula:

Suplementoi = Valor Base - *(Jubilación AFAP + Jubilación o pensión BPS)*

Actualmente el valor base se ubica en $17.591, mientras que el valor máximo de jubilación sobre el cual se aplica el suplemento equivale a $53.306.

De esta manera, al incorporar el cociente entre 1,5 y el valor de la TAD a aplicar y multiplicarlo por las prestaciones previsionales a deducir del suplemento, se logra que el suplemento solidario sea mayor cuanto más se postergue el retiro, manteniendo su rasgo redistributivo que apunta a generar mayores montos para quienes tienen menos ingresos asociados a las prestaciones contributivas.

Antes de analizar los impactos de la medida, conviene destacar que se espera que la causal anticipada opere sobre un conjunto acotado de altas. La evidencia disponible muestra que, aun cuando la normativa vigente permite acceder a una jubilación a los 60 años de edad, la edad promedio de retiro se ubica próxima a los 63 años. Esta situación responde principalmente a tres razones:

1) Un conjunto de personas no llegan a reunir los 30 años de servicio exigidos para generar causal jubilatoria a los sesenta años de edad. Esta situación será más frecuente en el futuro, cuando la historia laboral instaurada en 1996 se encuentre plenamente consolidada. Actualmente, la acreditación de servicios previos a esa fecha puede realizarse a través del uso de testigos y cómputos fictos, cuya incidencia disminuirá gradualmente con el tiempo, hasta desaparecer cuando las generaciones que no cuentan con años de trabajo anteriores a 1996 desplacen a quienes sí los tienen. 

2) Una proporción significativa de las personas que cumplen con los requisitos para jubilarse a los 60 años de edad, opta voluntariamente por postergar el retiro. En efecto, más de la mitad de quienes generan causal a esa edad deciden postergar su retiro, y cerca de una cuarta parte lo hace al menos hasta los 65 años de edad. 

3) Un conjunto relevante de personas se jubilan por otras causales diferentes a la de vejez, esto es, a través de las jubilaciones por incapacidad y por edad avanzada.⁴

De este modo, las personas que podrían acceder a la causal anticipada representan aproximadamente el 50% de las altas jubilatorias anuales, aunque no necesariamente esto implica que hagan uso del derecho.

A los efectos de estimar el comportamiento de las personas ante la creación de una causal de retiro anticipado, se parte del 50% de altas mencionado y se supone que el retiro anticipado se concentra en los primeros cinco deciles de ingreso. De este modo, se asume que optan por la causal quienes más se benefician de ella.

Desde el punto de vista individual, esto supone un escenario conservador, en la medida en que se descarta la posibilidad de un retiro anticipado por parte de las personas a las que ese comportamiento no les resulta conveniente. En efecto, de acuerdo con los cálculos realizados por los equipos actuariales de BPS, las personas de ingresos medios y altos obtendrían una pérdida neta en términos de valor agregado neto (VAN) en caso de optar por adelantar el retiro.

La causal anticipada presentaría en el mediano plazo un costo máximo anual que alcanzaría entre 2040 y 2045 a 0,15% del PIB. De este modo, la causal no supone un desvío relevante de la proyección del gasto previsional y el resultado a mediano y largo plazo, como se observa en los gráficos siguientes.

 El período de mayor costo esperado se explica principalmente por el incremento de las altas de jubilación que se generarían durante el período de convergencia de regímenes (2033-2042), al habilitarse la posibilidad de retiro anticipado. Una parte de este costo adicional se compensa con jubilaciones de menor monto, dado que estas altas anticipadas presentan tasas de reemplazo más bajas y un suplemento solidario ajustado. Como resultado, hacia 2070 se genera un ahorro de aproximadamente 0,03% del PIB. En el largo plazo, la modificación es neutra y la diferencia frente al escenario base desaparece por completo. 

¹San Román, G. (2021). Seguridad social: decisiones de retiro e impactos de las reformas en los mercados laborales. 

² Banco de Previsión Social. Análisis de la esperanza de vida por decil de ingresos.

³El valor base del suplemento solidario se ubica para 2026 en $17.591. Su ajuste actualmente se realiza con los mismos criterios que el de la Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC).  

⁴La causal de edad avanzada permite el acceso a la jubilación con combinaciones de edad y año de servicios que van entre los 65 y los 70 años de edad, y los 25 y los 15 años de servicio.