Resolución N° 118/026 Asunto Exp. N.º 2025-5-1-0005012 - TCR Comunica que: ASSE, LP N.º 1/2023 para la contratación de hasta 50 automóviles con chofer que operarán en todo el territorio nacional con un máximo de hasta 250.000 horas anuales...
Resolución N.º 118/026.
Montevideo, 4 de septiembre de 2026.
ASUNTO N.º 2025-5-1-0005012 - TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA: “ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO (ASSE), LICITACIÓN PÚBLICA N.º 1/2023 PARA LA CONTRATACIÓN DE HASTA 50 AUTOMÓVILES CON CHOFER QUE OPERARÁN EN TODO EL TERRITORIO NACIONAL CON UN MÁXIMO DE HASTA 250.000 HORAS ANUALES DE VEHÍCULOS” - CONSULTA.--
VISTO: el Asunto N.º 2025-5-1-0005012, relativo a la medida preparatoria dispuesta respecto de la Licitación Pública N.º 1/2023 convocada por la Administración de los Servicios de Salud del Estado (en adelante, “ASSE”) para la contratación de hasta cincuenta automóviles con chofer, cuyas actuaciones fueron comunicadas a esta Comisión por el Tribunal de Cuentas de la República (en adelante, “TCR”);
RESULTANDO: 1) que mediante Oficio N.º 4276/023, de 2 de agosto de 2023, el TCR puso en conocimiento de esta Comisión la Resolución N.º 2101/2023, adoptada por dicho organismo, mediante la cual observó el procedimiento correspondiente a la Licitación Pública N.º 1/2023, convocada por ASSE para la “contratación de hasta 50 automóviles con chofer que operarán en todo el territorio nacional con un máximo de hasta 250.000 horas anuales vehículos con chofer a disposición y/o uso, por el período de dos años prorrogable automáticamente por hasta tres periodos de un año cada uno”;
2) que en la referida resolución, el TCR sostuvo que la exigencia de que el chofer revistiera la calidad de “Chofer Sanitario” acreditado no se vinculaba con el objeto del llamado – circunscripto a la contratación de “automóviles con chofer” – , y que otro tanto ocurría con el requisito de mantener a los choferes en planilla por un plazo mínimo de sesenta días, concluyendo que lo expresado resultaba “indiciario de prácticas expresamente prohibidas que atentan contra la libre competencia, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 4 literal D) y F) de la Ley Nº 18.159 de fecha 20 de julio de 2007”, y disponiendo la comunicación de las actuaciones a esta Comisión, en tanto Órgano de Aplicación de la referida normativa;
3) que en la adopción de dicha resolución se registró el voto discorde del Ministro Cr. Enrique Cabrera, quien entendió que correspondía incluir la aplicación del artículo 49 del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera del Estado (en adelante, “TOCAF”) al caso y considerar las responsabilidades administrativas de los funcionarios intervinientes en el procedimiento licitatorio, conforme a los artículos 137 y siguientes del mismo cuerpo normativo;
4) que, según surge de los antecedentes administrativos incorporados, el llamado fue dispuesto por Resolución del Director del Sistema de Atención Médica de Emergencia N.º 004/2023 y publicado el 3 de enero de 2023 en el sitio electrónico de la Agencia Reguladora de Compras Estatales (en adelante, “ARCE”), fijándose la apertura de ofertas para el día 27 de enero de 2023;
5) que con fecha 11 de enero de 2023 se introdujo una modificación al Pliego de Condiciones Particulares, por la cual se duplicó uno de los requisitos técnicos, elevándose de diez a veinte el número de choferes que debían encontrarse entrenados en el uso de desfibrilador externo automático con acreditación de UNASEV, ETUM o ASSE; y que con fecha 19 de enero de 2023, a instancia de parte, se prorrogó la apertura del llamado para el día 31 de enero de 2023;
6) que, por nota de fecha 20 de enero de 2023, la empresa LIFIX S.A. compareció impugnando el Pliego y solicitando su anulación al amparo de lo dispuesto en el artículo 49 del TOCAF, con fundamento en las exigencias previstas en su Punto 1.2. En particular, cuestionó: i) que se requiriera a los choferes contar con libreta de conducir habilitante de las categorías C, D, E o F, por entender que dicha exigencia no se correspondía con el tipo de vehículo objeto de la licitación; ii) que se exigiera certificación como chofer sanitario expedida por UNASEV, ETUM o ASSE, requisito que consideró inconducente por no tratarse de un llamado destinado a la conducción de ambulancias; y iii) que el oferente debiera acreditar disponer de, al menos, veinte choferes que, además de reunir tales requisitos, contaran con una antigüedad mínima de sesenta días en la planilla de control de trabajo. A juicio de la recurrente, dichas exigencias resultaban excesivas y restringían injustificadamente la posibilidad de participación de un número relevante de empresas;
7) que dichos agravios no fueron de recibo por parte del Director del SAME, quien, con fecha 23 de enero de 2023, respondió a la recurrente que no correspondía a la Administración adecuar las condiciones del llamado a los requerimientos de los potenciales interesados en la prestación del servicio, sino que eran estos quienes debían evaluar si su infraestructura y personal se ajustaban a los requisitos establecidos por la Administración en ejercicio legítimo de sus competencias;
8) que al acto de apertura celebrado el 31 de enero de 2023 se presentaron cinco empresas - DROT S.A., GIMÉNEZ Y GIMÉNEZ S.R.L., ITHG PROVEEDORES MARÍTIMOS S.A.S., LAREDMOVIL S.A. y LIFIX S.A. –, siendo ITHG PROVEEDORES MARÍTIMOS S.A.S. la única que habría cumplido la totalidad de los requisitos del Pliego, según lo informado por la Oficina de Licitaciones y Compras del organismo;
9) que con fecha 13 de febrero de 2023 se puso el expediente de manifiesto, presentándose descargos por parte de dos de las empresas oferentes, y que por Resolución N.º 388/2023, de 26 de mayo de 2023, el Director del Sistema de Atención Médica elevó la propuesta de adjudicación a ITHG PROVEEDORES MARÍTIMOS S.A.S., acto que fue sustituido por la Resolución N.º 443/2023, de 13 de junio de 2023, la cual mantuvo la decisión adoptada y no hizo lugar a las solicitudes de LIFIX S.A. y de GIMÉNEZ Y GIMÉNEZ S.R.L.;
10) que con fecha 15 de agosto de 2023, mediante Resolución N.º 5281/2023 y en consideración a las observaciones formuladas por el TCR, el Directorio de ASSE resolvió dejar sin efecto el llamado a Licitación Pública N.º 1/2023, sugiriendo la confección de un nuevo Pliego de Condiciones Particulares que contara con el debido control de la División de Control de Compras y Contrataciones y de la Gerencia Administrativa del organismo;
11) que sustanciada la comunicación del TCR por parte de esta Comisión en el expediente administrativo N.º 2023-5-1-0007406, se produjo el Informe Técnico N.º 8/024 de 25 de enero de 2024, en el cual se compartió el pronunciamiento del TCR y se sugirió requerir a ASSE los antecedentes completos de la Licitación Pública N.º 1/2023, a fin de contar con los insumos necesarios para profundizar el análisis del asunto;
12) que por Resolución N.º 95/025, de 9 de junio de 2025, esta Comisión dispuso el inicio de una medida preparatoria al amparo de lo previsto en el artículo 11 de la Ley N.º 18.159, oficiar a ASSE requiriéndole la remisión de los antecedentes administrativos individualizados en la parte expositiva de dicho acto, comunicar al TCR y a la ARCE y generar las actuaciones correspondientes para su tramitación, lo que dio origen al expediente administrativo N.º 2025-5-1-0005012;
13) que incorporados los antecedentes administrativos remitidos por el organismo y habiéndose producido el Informe N.º 114/2026, de 31 de agosto de 2026, corresponde adoptar decisión definitiva respecto de la medida preparatoria tramitada, cuyo objeto consistió en examinar los actos y hechos puestos en conocimiento de esta Comisión por el TCR en relación con el procedimiento licitatorio convocado por ASSE;
CONSIDERANDO: 1) que la Ley N.º 18.159 es de orden público y tiene por objeto fomentar el bienestar de los actuales y futuros consumidores y usuarios mediante la promoción y defensa de la competencia, el estímulo de la eficiencia económica y la libertad e igualdad de condiciones de acceso de empresas y productos a los mercados, conforme a su artículo 1.º;
2) que, de acuerdo con el artículo 3.º de la referida ley, las personas jurídicas públicas que desarrollen actividades económicas en territorio nacional se encuentran comprendidas en su ámbito de aplicación; y que ASSE, al demandar bienes y servicios ofrecidos en el mercado mediante procedimientos competitivos de contratación, actúa en esa calidad y debe observar las reglas de libre competencia;
3) que las presentes actuaciones se originaron en la comunicación cursada por el TCR y dieron lugar a la medida preparatoria dispuesta al amparo del artículo 11 de la Ley N.º 18.159, dirigida a examinar las condiciones de participación establecidas en la Licitación Pública N.º 1/2023;
4) que la contratación pública puede incidir directamente sobre las condiciones de competencia entre proveedores actuales y potenciales, por lo que corresponde examinar, a la luz del artículo 2.º de la Ley N.º 18.159, si las condiciones de participación presentan aptitud para restringir, limitar, obstaculizar, distorsionar o impedir la competencia actual o futura; criterio concordante con los artículos 48 y 149 literal B) del TOCAF, que exigen vinculación entre los requisitos del llamado y su objeto o la evaluación de la oferta, y tutelan la igualdad y concurrencia de los oferentes;
5) que no surge de los antecedentes examinados una justificación técnica suficiente que permita establecer que la exigencia acumulativa de licencia de conducir de categorías C, D, E o F y de la calificación de “chofer sanitario” resultara necesaria y proporcionada respecto de las características del servicio contratado, particularmente considerando que éste se refería a automóviles destinados al traslado común de personas y que la normativa sanitaria aplicable no impone tales requisitos para el traslado no especializado;
6) que, asimismo, la exigencia de una antigüedad mínima de sesenta días en planilla de contralor de trabajo, verificable al momento de presentación de las ofertas, debía cumplirse en un procedimiento en el que mediaron veintiocho días corridos entre la publicación y la apertura; circunstancia que se agravó cuando, una vez iniciado el llamado, se elevó de diez a veinte el número de choferes que debían acreditar entrenamiento en el uso de desfibrilador externo automático, sin una ampliación proporcional del plazo disponible;
7) que las condiciones de acceso a la capacitación tampoco resultaron equivalentes para todos los interesados: GIMÉNEZ Y GIMÉNEZ S.R.L. solicitó a ASSE capacitar a su personal y se le informó que no había fechas disponibles, mientras la única oferente admitida presentó certificaciones expedidas por el SAME 105 al día siguiente de publicado el llamado; a ello se agrega que el curso de chofer sanitario dictado por ETUM comprendía veintiocho horas distribuidas durante siete semanas, mientras el dictado por SAME insumía ocho horas, siendo ASSE simultáneamente demandante del servicio y una de las entidades habilitadas para expedir la certificación requerida;
8) que, aun cuando requisitos de capacitación, experiencia o antigüedad puedan perseguir finalidades legítimas de calidad o seguridad, cuando su cumplimiento no puede ser razonablemente satisfecho dentro del período disponible o las condiciones de acceso no son equivalentes, pueden restringir la participación de proveedores potencialmente aptos; en el caso, de cinco ofertas presentadas una sola resultó admisible, reduciéndose la rivalidad efectiva dentro del procedimiento;
9) que, valoradas conjuntamente, las circunstancias reseñadas evidencian que las condiciones de participación examinadas tuvieron aptitud para reducir significativamente el universo de oferentes capaces de competir efectivamente por la contratación y, por esa vía, restringir la competencia actual o futura en los términos del artículo 2.º de la Ley N.º 18.159, sin que el presente pronunciamiento importe declarar configurada una práctica prohibida ni tenga naturaleza sancionatoria;
10) que la eventual calificación de los hechos como direccionamiento del procedimiento, así como la determinación de responsabilidades administrativas en los términos del artículo 49 del TOCAF, corresponde a la Administración contratante y a los órganos competentes de contralor de la Hacienda Pública, y excede el ámbito material atribuido a esta Comisión por la Ley N.º 18.159;
11) que, habiendo sido dejada sin efecto la Licitación Pública N.º 1/2023 mediante Resolución del Directorio de ASSE N.º 5281/2023, la medida preparatoria ha perdido objeto respecto de ese procedimiento concreto; sin perjuicio de ello, las circunstancias verificadas conservan relevancia a efectos de prevenir la reiteración de condiciones de participación con aptitud restrictiva en futuros procedimientos competitivos convocados por ASSE;
12) que el artículo 26 literal A) de la Ley N.º 18.159 atribuye a esta Comisión la facultad de emitir instrucciones particulares que contribuyan al cumplimiento de los objetivos de la Ley, potestad que, frente a circunstancias concretamente verificadas, permite adoptar una directiva prospectiva destinada a preservar las condiciones de competencia respecto de un sujeto comprendido en su ámbito de aplicación;
13) que la instrucción que habrá de impartirse se dirige a la actuación de ASSE en su condición de demandante sujeto a la Ley N.º 18.159 y tiene por finalidad prevenir la reiteración de requisitos injustificadamente restrictivos, sin importar un pronunciamiento sobre la validez de sus actos administrativos ni sustituir al organismo en la definición de sus necesidades, especificaciones técnicas o condiciones de contratación objetivamente justificadas;
14) que corresponde comunicar lo resuelto al TCR, en atención al origen de las presentes actuaciones, y disponer la publicación de esta resolución conforme a lo previsto en el artículo 18 de la Ley N.º 18.159;
ATENTO: a la Ley de Promoción y Defensa de la Competencia N.º 18.159, de 20 de julio de 2007, al Decreto N.º 404/007, de 29 de octubre de 2007, al Decreto N.º 500/991, de 27 de setiembre de 1991, y demás normativa complementaria y concordante.
LA COMISIÓN DE PROMOCIÓN Y DEFENSA DE LA COMPETENCIA
RESUELVE:
Disponer, al amparo de lo previsto en el artículo 26 literal A) de la Ley N.º 18.159, una instrucción particular dirigida a la Administración de los Servicios de Salud del Estado a fin de que, en los procedimientos competitivos de contratación que convoque, se abstenga de establecer requisitos de participación que, sin justificación objetiva suficiente, no guarden relación directa con el objeto de la contratación o la evaluación de la oferta, o resulten desproporcionados y tengan aptitud para restringir indebidamente la competencia; en particular, exigencias de calificación profesional o de antigüedad del personal que no resulten necesarias y proporcionales a la naturaleza del servicio o cuyo cumplimiento no pueda razonablemente configurarse dentro de los plazos del procedimiento;
Dejar sin efecto, por pérdida de objeto, la medida preparatoria dispuesta por Resolución N.º 95/025, de 9 de junio de 2025, respecto de la Licitación Pública N.º 1/2023 convocada por la Administración de los Servicios de Salud del Estado, sin perjuicio del análisis específico que corresponda realizar en el marco de un nuevo llamado;
Dejar constancia de que la presente resolución no importa declaración de configuración de práctica prohibida ni pronunciamiento de naturaleza sancionatoria, sin perjuicio de las potestades que a esta Comisión confieren los artículos 10 y siguientes de la Ley N.º 18.159;
Comunicar al Tribunal de Cuentas de la República el resultado de las presentes actuaciones;
Notificar a la Administración de los Servicios de Salud del Estado y publicar en la página electrónica institucional de esta Comisión;
Cumplido, archívense las actuaciones.
Firmada por los Comisionados:
Daniel Ferrés y Martín Sequeira