Resolución N° 119/026 Asunto: N.º 2023-5-1-0001972 Tribunal de Cuentas de la Republica- ASSE Hospital Pasteur Licitación Pública Nº 14/2022-Proveer Servicio de Atención al Usuario con hasta 39.000 Horas anuales
Resolución Nº 119/026.
Montevideo, 4 de septiembre de 2026.
Expediente(s) ASUNTO N.º 2023-5-1-0001972 TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA REPUBLICA ASSE HOSPITAL PASTEUR. LICITACIÓN PUBLICA Nº14/2022-PROVEER SERIVICIO DE ATENCION AL USUARIO CON HASTA 39.000 HORAS ANUALES- ; ASUNTO N.º 2023-5-1-0003327 "ASSE- LICITACIÓN PÚBLICA N.º 501/2022 PARA PROVEER EL SERVICIO DE CONSERJERÍA CON HASTA 11.340 HORAS ANUALES PARA EL EDIFICIO LIBERTAD Y DIRECCIÓN DE ARQUITECTURA"; ASUNTO N.º 2023-5-1 0009244 “ASSE LICITACIÓN PUBLICA No.10/2023-CONTRATACIÓN DE SERVICIOS DE PEONES HASTA HORAS 42.500 ANUALES” y ASUNTO N.º 2023-5-1-0008731 “TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA: RESPECTO DE LICITACIÓN N.º 1/2023 DE LA ADMINISTRACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO (ASSE), CONVOCADA PARA LA CONTRATACIÓN DE SERVICIO DE CONSERJERÍA PARA EL HOSPITAL PASTEUR CON HASTA 302.400 HORAS ANUALES”.- CONSULTA–.
VISTO: los Asuntos N.º 2023-5-1-0001972, N.º 2023-5-1-0003327, N.º 2023-5-1-0009244 y N.º 2023-5-1-0008731, tramitados en forma acordonada, relativos a las Licitaciones Públicas N.º 14/2022, N.º 501/2022, N.º 10/2023 y N.º 1/2023 convocadas por la Administración de los Servicios de Salud del Estado (en adelante, “ASSE”), cuyas actuaciones fueron comunicadas a esta Comisión por el Tribunal de Cuentas de la República (en adelante, “TCR”);
RESULTANDO: 1) que mediante Oficio N.º 0901/2023 de fecha 8 de febrero de 2023, el Tribunal de Cuentas de la República puso en conocimiento de esta Comisión la Resolución N.º 0411/2023 dictada por dicho organismo, mediante la cual observó el gasto derivado de la Licitación Pública N.º 14/2022, convocada por la Administración de los Servicios de Salud del Estado para la contratación del “Servicio de atención al usuario con hasta 39.000 horas anuales” en el Hospital Pasteur, y dispuso la remisión de las actuaciones a este órgano, lo que dio origen al expediente administrativo N.º 2023-5-1-0001972;
2) que asimismo, mediante Oficio N.º 1093/2023 de igual fecha, el referido Tribunal puso en conocimiento de esta Comisión la Resolución N.º 511/2023, por la cual observó el gasto derivado de la Licitación Pública N.º 501/2022, convocada por ASSE para la contratación del “Servicio de conserjería con hasta 11.340 horas anuales para el Edificio Libertad y la Dirección de Arquitectura”, lo que dio origen al expediente administrativo N.º 2023-5-1-0003327;
3) que asimismo, mediante Oficio N.º 5405/2023 de fecha 27 de septiembre de 2023 el referido Tribunal puso en conocimiento de esta Comisión la Resolución N.º 2633/2023, por la cual observó el gasto derivado de la Licitación Pública N.º 1/2023, convocada por ASSE para la “Contratación de servicio de conserjería para e Hospital Pasteur con hasta 302.400 horas anuales (74.880 horas nocturnas y 227.520 horas diurnas)” lo que dio origen al expediente administrativo N.º 2023-5-1-000873;
4) que por último, mediante Oficio N.º 6209/2023 de fecha 04 de octubre de 2023, el referido Tribunal puso en conocimiento de esta Comisión la Resolución N.º 3012/2023, por la cual observó el gasto derivado de la Licitación Pública N.º 10/2023, por la cual convoco a la “Contratación de servicio de peones con hasta horas 42.500 anuales” lo que dio origen al expediente administrativo N.º 2023-5-1-0009244;
5) que, en lo que respecta a los dos primeros expedientes administrativos referidos —N.º 2023-5-1-0001972 y N.º 2023-5-1-0003327—, esta Comisión solicitó a ASSE la remisión de los testimonios de las actuaciones correspondientes a las licitaciones públicas observadas N.º 14/2022 y N.º 501/2022 y posteriormente, mediante Resolución N.º 133/023, de 27 de junio de 2023, le requirió que explicitara el fundamento normativo de las exigencias contenidas en la cláusula 7.ª de cada uno de los respectivos pliegos y, dada la identidad de objeto de las observaciones formuladas por el TCR, dispuso el acordonamiento de ambos expedientes, al amparo de lo previsto en el artículo 60 del Decreto N.º 500/991, de 27 de septiembre de 1991;
6) que con fecha 16 de septiembre de 2024 compareció el referido organismo a evacuar la vista oportunamente otorgada, incorporando en su comparecencia la referencia administrativa N.º 29/068/3/8782/2024, expediente mediante el cual esta instruyó internamente la solicitud formulada por esta Comisión. Allí, se incorporaron las resoluciones requeridas y se informó por parte de la Dirección de Recursos Materiales de ASSE respecto de las exigencias contenidas en la cláusula 7.ª de cada uno de los respectivos pliegos relativo a la exigencia de abonar 10 UR con carácter previo a la solicitud de prórroga, condición del pliego que había sido observada por el TCR;
7) que sustanciados los referidos procedimientos en el expediente administrativo N.º 2023-5-1-0001972, se produjeron los informes técnicos N.º 34/025 de 8 de abril de 2025, y N.º 69/025 de 13 de junio de 2025, y esta Comisión adoptó por Resolución N.º 102/2025 de fecha 16 de junio de 2025, la decisión de oficiar a ASSE a efectos de que explicitara asimismo, la justificación técnica, jurídica y administrativa que justificaba la incorporación en los respectivos Pliegos de Condiciones Particulares examinados, del penúltimo inciso de la cláusula 13, relativa a las “Obligaciones del adjudicatario”, conforme al cual se establecía que: “El adjudicatario deberá mantener por un plazo mínimo de noventa días a los operarios que integran la plantilla del adjudicatario anterior, que cuenten con una antigüedad mayor a noventa días a la finalización del contrato y que, previa o simultáneamente a la incorporación a la nueva empresa, firmen la renuncia voluntaria a la empresa anterior. En dicho lapso se podrá prescindir de los trabajadores que configuren causal de despido, en casos debidamente justificados y comprobados en forma fehaciente”.
8) que la referida resolución fue notificada electrónicamente a ASSE mediante Oficio N.º 42/2025, de 20 de junio de 2025; y que dicho organismo, por intermedio de su mandataria debidamente acreditada, evacuó el requerimiento el 27 de junio de 2025, exponiendo los fundamentos solicitados;
9) que, paralelamente, en los expedientes N.º 2023-5-1-0009244 y N.º 2023-5-1-0008731 se emitieron, respectivamente, los Informes Técnicos N.º 94/2026 y N.º 95/2026, ambos de 23 de julio de 2026, en los cuales se sugirió acordonar dichos asuntos a los expedientes N.º 2023-5-1-0001972 y N.º 2023-5-1-0003327, previamente acordonados entre sí, a efectos de tramitar y analizar conjuntamente las cuatro actuaciones, por cuanto la problemática identificada resultaba sustancialmente idéntica, teniendo por objeto el examen de determinadas cláusulas de los respectivos Pliegos de Condiciones Particulares de ASSE que se reiteraban, con igual redacción o alcance, en todos los llamados y habían motivado la observación del TCR por contener exigencias susceptibles de restringir las condiciones de libre competencia;
10) que, en consecuencia, mediante providencia de 28 de julio de 2026, esta Comisión dispuso los acordonamientos recomendados, por cuanto las actuaciones presentaban identidad subjetiva, de objeto y de causa, y su tramitación conjunta resultaba procedente por razones de economía procesal y a efectos de evitar eventuales pronunciamientos contradictorios, ordenándose acordonar los expedientes N.º 2023-5-1-0009244, N.º 2023-5-1-0008731 y N.º 2023-5-1-0003327 al expediente administrativo N.º 2023-5-1-0001972, por ser este el iniciado en primer término;
11) que, atento a las resultancias de las actuaciones y habiéndose producido, respecto de la totalidad de los expedientes acordonados, el Informe Técnico N.º 98/2026, de 3 de agosto de 2026, corresponde adoptar una decisión definitiva sobre las medidas preparatorias tramitadas, cuyo objeto consistió en examinar los actos y hechos puestos en conocimiento de esta Comisión por el TCR en relación con los procedimientos licitatorios convocados por ASSE;
CONSIDERANDO: 1) que la Ley N.º 18.159 es de orden público y tiene por objeto fomentar el bienestar de los actuales y futuros consumidores y usuarios mediante la promoción y defensa de la competencia, el estímulo de la eficiencia económica y la libertad e igualdad de condiciones de acceso de empresas y productos a los mercados, conforme a su artículo 1º;
2) que de acuerdo con el artículo 3º inciso primero de la referida ley, “Todas las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, nacionales y extranjeras, que desarrollen actividades económicas con o sin fines de lucro, en el territorio uruguayo, están obligadas a regirse por los principios de la libre competencia.”, contexto normativo donde ASSE, servicio descentralizado creado por la Ley N.º 18.161, de 29 de julio de 2007, al convocar procedimientos licitatorios para el aprovisionamiento de bienes y servicios, desarrolla una actividad económica en calidad de demandante alcanzada dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la Ley N.º 18.159 mencionado, en tanto este no se limita al dominio industrial y comercial del Estado, sino que alcanza también, en lo pertinente, a la Administración Central, los Servicios Descentralizados y los Gobiernos Departamentales;
3) que las presentes actuaciones se originaron a partir de las comunicaciones cursadas por el Tribunal de Cuentas de la República en ejercicio de sus cometidos de contralor y dieron lugar a la sustanciación de las medidas preparatorias tramitadas en los expedientes N.º 2023-5-1-0001972, N.º 2023-5-1-0003327, N.º 2023-5-1-0009244 y N.º 2023-5-1-0008731, dirigidas a examinar las condiciones de adjudicación establecidas en diversos procedimientos licitatorios convocados por ASSE;
4) que la contratación pública constituye un ámbito de particular incidencia sobre las condiciones de competencia, en tanto el Estado interviene en el mercado en calidad de demandante y en ese contexto, los Pliegos de Condiciones Particulares determinan las condiciones de acceso efectivo a la concurrencia y definen las variables conforme a las cuales los oferentes compiten por la adjudicación, por lo que su diseño debe orientarse hacia las alternativas que favorezcan en mayor medida la competencia o, cuando ello no resulte posible, hacia aquellas que la restrinjan en el menor grado;
5) que la protección de la competencia establecida por la Ley N.º 18.159 comprende no solo la preservación de la competencia efectiva entre quienes participan actualmente en un mercado, sino también la garantía de condiciones que permitan el acceso y la participación de potenciales competidores, en tanto la libertad e igualdad de condiciones de acceso constituyen un objetivo expreso de la ley y su artículo 2.º prohíbe toda práctica, conducta o recomendación que tenga por objeto o efecto restringir, limitar, obstaculizar, distorsionar o impedir la competencia actual o futura;
6) que, en consecuencia, las condiciones establecidas por los agentes públicos o privados que incidan en el acceso a procedimientos competitivos deben encontrarse objetivamente justificadas en las necesidades propias de la actividad de que se trate y guardar una relación de necesidad y proporcionalidad con las finalidades perseguidas, evitando la imposición de requisitos que, sin resultar indispensables para alcanzar tales finalidades, eleven artificialmente los costos de participación, reduzcan los incentivos a ingresar o participar o limiten injustificadamente la capacidad de los agentes económicos para competir en condiciones de igualdad, por cuanto tales restricciones pueden afectar las condiciones de competencia tuteladas por la ley y, en particular, resultar aptas para obstaculizar el acceso al mercado de potenciales entrantes;
7) que examinadas las licitaciones objeto de estas actuaciones, se constató que la cláusula 13 de los Pliegos de Condiciones Particulares correspondientes a las Licitaciones Públicas N.º 501/2022, N.º 10/2023 y N.º 1/2023, bajo el epígrafe “Obligaciones del adjudicatario”, imponía a la empresa adjudicataria el deber de mantener, por un plazo mínimo de noventa días, a los operarios que integraban la plantilla del adjudicatario saliente y contaban con una antigüedad superior a noventa días al término del contrato, conservando el valor hora y la carga horaria vigentes. Que asimismo, idéntica exigencia se constató en la Licitación Pública N.º 14/2022, aunque no fue incorporada expresamente en su cláusula 13, sino que operó de manera indirecta a través de la cláusula 21, que incluye entre las normas reguladoras del llamado las pautas aprobadas por las Resoluciones del Directorio de ASSE N.º 3876/2011 y N.º 4560/2014;
8) que la valoración de las cláusulas referidas, debe contextualizarse en el marco de la regulación laboral nacional, en el cual la incorporación de esta clase de previsiones en los pliegos licitatorios podría encontrar fundamento en la normativa sobre tercerizaciones y protección laboral —en particular, en las Leyes N.º 18.099, de 24 de enero de 2007, y N.º 18.251, de 6 de enero de 2008—, donde dichas normas, también de orden público, persiguen objetivos legítimos de tutela de los trabajadores y prevención de la precarización laboral e imponen a la Administración contratante deberes de contralor y regímenes de responsabilidad subsidiaria o solidaria, que generan incentivos para incorporar mecanismos de estabilidad laboral en los procedimientos de contratación, donde asimismo, en los establecimientos asistenciales, la permanencia del personal puede contribuir a asegurar la continuidad del servicio y preservar el conocimiento operativo acumulado;
9) que sin perjuicio de la legitimidad de esas finalidades, las restricciones impuestas no resultan necesarias ni proporcionadas en relación con la afectación que ocasionan a la libre concurrencia y a la eficiencia económica de la contratación pública, por cuanto primero, no encuentran justificación legal que las exima de un escrutinio analítico a la luz de la ley de aplicación, y segundo, precisamente desde una perspectiva económica la referida obligación opera como un mecanismo de elevación de los costos de los potenciales entrantes, pues les impide organizar la prestación conforme a su propia estructura productiva, metodología operativa y política de recursos humanos, y los obliga a internalizar una estructura de costos heredada que puede no responder a sus propios criterios de eficiencia;
10) que, en consecuencia, la empresa que pretenda ingresar al mercado mediante un modelo más eficiente —ya sea mediante la automatización parcial, el rediseño de procesos o una asignación diferente de los recursos humanos— no puede aplicarlo plenamente desde el inicio de la ejecución contractual y debe incorporar personal que no seleccionó y cuya productividad, capacitación y adecuación organizacional desconoce; que ello incrementa los costos de transición y el riesgo operativo asociados al ingreso, reduce los incentivos para participar en el procedimiento competitivo y puede disminuir el número de oferentes efectivos, con la consiguiente atenuación de la presión competitiva sobre el prestador establecido, susceptible de traducirse en precios más elevados o en una menor calidad relativa para la Administración contratante;
11) que asimismo, la referida cláusula produce además una homogeneización artificial de las estructuras de costos de los competidores, que en mercados de servicios intensivos en mano de obra —como los de conserjería, atención al usuario y peonaje objeto de los llamados públicos analizados—, el componente salarial representa una proporción sustancial del costo total de la prestación, por lo que la imposición de una plantilla predeterminada, con remuneraciones y cargas horarias heredadas del prestador saliente, reduce significativamente la posible heterogeneidad de costos entre los oferentes, donde a criterio de esta Comisión, esa simetría puede disminuir la dispersión de las ofertas económicas, atenuar la intensidad competitiva y facilitar la adopción de conductas paralelas aun en ausencia de un acuerdo explícito, en la medida en que la previsibilidad de los costos ajenos favorece la sostenibilidad de una coordinación tácita en mercados concentrados, de servicios homogéneos y caracterizados por contactos reiterados entre los mismos agentes;
12) que la disposición examinada genera, asimismo, efectos dinámicos adversos sobre la eficiencia del mercado, pues la posibilidad de trasladar al adjudicatario entrante las ineficiencias organizativas del prestador establecido debilita los incentivos de este último para optimizar su estructura y mejorar su productividad, con el consiguiente deterioro de la función disciplinadora del proceso competitivo y de la eficiencia dinámica, entendida como la aptitud del sistema económico para evolucionar hacia modalidades de producción progresivamente más eficientes y de mayor calidad;
13) que, por otra parte, la cláusula 7.ª de los respectivos Pliegos de Condiciones Particulares, que subordinaba la solicitud de prórroga de la fecha de apertura a la constitución de un depósito a favor de ASSE equivalente a 10 Unidades Reajustables, admite un análisis análogo al referido, en tanto dicha exigencia añadía un costo añadido a la preparación de la oferta, soportado exclusivamente por aquellos potenciales oferentes que, aun encontrándose en condiciones de participar, necesitaban tiempo adicional para formular o reformular su propuesta.;
14) que sin perjuicio de que la exigencia dejó de aplicarse a partir del Comunicado N.º 9 de la Gerencia Administrativa de ASSE, de 10 de marzo de 2023, dicha imposición era era resuelta por la Administración “según su exclusivo criterio”, de modo que el interesado asumía un costo cierto frente a un resultado incierto, lo que configuraba un desincentivo relevante para formular la solicitud y podía reducir la concurrencia;
15) que, en mérito a todo lo expuesto, las exigencias analizadas presentan aptitud para quedar comprendidas en las prohibiciones establecidas en los literales D) y F) del artículo 4.º de la Ley N.º 18.159. En el primer caso, por cuanto subordinan la celebración del contrato a la aceptación de obligaciones complementarias o suplementarias que, por su naturaleza o por los usos comerciales, no guardan relación con su objeto y, en el segundo, porque resultan idóneas para obstaculizar el acceso al mercado de potenciales entrantes, donde dicho encuadre normativo se formula en términos de aptitud restrictiva y con una finalidad preventiva, sin que implique declarar configurada una práctica prohibida en el caso concreto;
16) que las Licitaciones Públicas N.º 14/2022, N.º 10/2023 y N.º 1/2023 fueron dejadas sin efecto por las Resoluciones de la Dirección del Hospital Pasteur individualizadas en los Resultandos, por lo que respecto de esos llamados no subsiste un objeto sobre el cual disponer una medida correctiva concreta y precave en el caso concreto la determinación de una investigación de oficio justificada;
17) que, no obstante, a la luz de las resultancias expuestas, corresponde emitir un pronunciamiento en ejercicio de las funciones de abogacía de la competencia atribuidas legalmente a este órgano de aplicación, por cuanto las cláusulas examinadas no constituyen previsiones singulares de cada llamado, sino que responden a pautas generales para la contratación de servicios tercerizados, aprobadas por el Directorio de ASSE y vigentes desde 2011, cuya reiteración en futuros procedimientos resulta previsible y, según lo informado por la propia Administración, deliberada;
18) que el literal A) del artículo 26 de la Ley N.º 18.159 atribuye a esta Comisión la función de emitir normas generales e instrucciones particulares que contribuyan al cumplimiento de los objetivos de la ley, potestad que constituye el instrumento idóneo en el presente caso;
19) que la instrucción que habrá de impartirse se limita a preservar las condiciones de concurrencia en los procedimientos competitivos que convoque el organismo, sin sustituirlo en la definición de sus necesidades, en la determinación de las condiciones técnicas del servicio ni en la selección de la oferta más conveniente, materias reservadas a su apreciación;
20) que corresponde, asimismo, comunicar lo resuelto al TCR, en atención a que las presentes actuaciones se originaron en las observaciones formuladas por dicho órgano, y disponer la publicación de esta resolución conforme a lo previsto en el artículo 18 de la Ley N.º 18.159;
ATENTO: a la Ley de Promoción y Defensa de la Competencia Nº 18.159 de 20 de julio de 2007, el Decreto Nº 500/991 de fecha 27 de setiembre de 1991 y demás normativa complementaria y concordante.
LA COMISIÓN DE PROMOCIÓN Y DEFENSA DE LA COMPETENCIA
RESUELVE:
Disponer, al amparo de lo previsto en el artículo 26 literal A) de la Ley N.º 18.159, una instrucción particular dirigida a la Administración de los Servicios de Salud del Estado a fin de que se abstenga de incorporar, en los Pliegos de Condiciones Particulares de los procedimientos competitivos de contratación que convoque, requisitos ajenos al objeto del contrato con aptitud para restringir indebidamente la competencia y, en particular, la exigencia prevista en la cláusula 13 de los Pliegos de las Licitaciones Públicas N.º 501/2022, N.º 10/2023 y N.º 1/2023, de conformidad con las Resoluciones de su Directorio N.º 3876/2011 y N.º 4560/2014, consistente en la obligación del adjudicatario de incorporar y mantener por un plazo mínimo la plantilla del contratista saliente conservando el valor hora y la carga horaria vigentes, así como toda exigencia de depósito previo como condición para solicitar la prórroga de la fecha de apertura;
Comunicar al organismo destinatario que la instrucción dispuesta en el numeral precedente no impide la adopción, por las vías institucionales correspondientes, de mecanismos destinados a la tutela de los trabajadores involucrados en la contratación de servicios tercerizados, siempre que tales mecanismos resulten objetivamente justificados, necesarios y proporcionales a dicha finalidad y sean compatibles con la libre concurrencia y la competencia efectiva.
Dejar constancia de que la presente resolución no importa declaración de configuración de práctica prohibida ni pronunciamiento de naturaleza sancionatoria, sin perjuicio de las potestades que a esta Comisión confieren los artículos 10 y siguientes de la Ley N.º 18.159;
Comunicar al Tribunal de Cuentas de la República el resultado de las presentes actuaciones;
Notificar a la Administración de los Servicios de Salud del Estado y publicar en la página electrónica institucional de esta Comisión.
Cumplido, archívense las actuaciones.
Firmada por los Comisionados:
Daniel Ferrés y Martín Sequeira